Wortlaut

Les immigrants clandestins qui ont fui leur pays pour échapper soit à des conditions de vie médiocres, soit aux combats d'une invasion ou d'une guerre civile ou pour d'autres raisons encore ont décidé de se montrer "à visage découvert" pour interpeller la Suisse sur leurs conditions de vie.

L'angélisme n'est pas de mise lorsqu'il s'agit de régler les problèmes liés à la présence des sans-papiers. Demander l'amnistie pour tous n'a donc pas de sens. Il y a chez les clandestins des gens qui ne sont là qu'en transit pour profiter du système social ou pour des trafics inavouables. Mais à l'inverse, il ne faut pas non plus répandre un sentiment xénophobe à leur égard, car il est vrai aussi qu'une majorité de ces hommes et de ces femmes est intégrée de fait à la vie économique du pays et a droit à une reconnaissance légale.

Si l'attribution de permis de séjour au cas par cas et en fonction des situations personnelles est la seule marge de manoeuvre réelle, il faut espérer qu'il en sera fait un usage intelligent.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Je sais que la Commission de recours en matière d'asile est composée de 150 personnes. Comment cela se fait-il que, malgré ce nombre impressionnant de personnel, les affaires en suspens ont de la peine à diminuer ? Y a-t-il des raisons à ce retard ? Pourtant, il est absolument nécessaire d'accélérer le traitement des dossiers afin d'éviter un allongement de la procédure d'asile dont les conséquences peuvent être dramatiques lors d'un renvoi en fin d'une procédure qui n'a que trop duré.

2. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas qu'après deux recours négatifs le renvoi est appliqué ?

3. Est-il dans ses intentions d'accélérer les procédures notamment pour les familles qui, d'une part, séjournent dans notre pays depuis six ans au moins et dont les enfants sont scolarisés et qui, d'autre part, peuvent subvenir à leurs besoins ?

4. Est-il envisageable de laisser aux cantons la possibilité d'autoriser le recrutement de personnel étranger qualifié ou spécialisé en dehors de la zone UE/AELE et d'utiliser une partie de leur contingent cantonal pour résoudre des situations particulièrement inextricables ? Pour satisfaire le marché de l'emploi, d'une part, et la politique d'immigration, d'autre part, le bassin de recrutement de la main-d'oeuvre étrangère devrait être élargi. La politique des cercles devrait être revue. Les permis de travail devraient être délivrés en fonction des qualifications des personnes, qualifications qui répondent aux besoins de l'économie, et non en fonction des pays de provenance notamment.

5. Il existe un groupe interdépartemental chargé de coordonner les différentes mesures des problèmes de migration.

a. Ce groupe ne devrait-il pas comprendre également un ou deux représentants des cantons ?

b. Ce groupe pourrait-il devenir une sorte de task force ? Compte tenu de l'importance économique, sociale et humaine de la question soulevée par les sans-papiers, elle se justifierait. Parmi ses missions, elle devrait aborder la question du travail au noir (estimation officielle du nombre des personnes, branches économiques touchées, mesures prises par les cantons pour lutter contre cette pratique, etc.), la politique de renvoi des requérants d'asile déboutés (combien de disparitions, combien de réels renvois), les besoins réels de main-d'oeuvre pour l'économie, l'ouverture du bassin de recrutement à de nouveaux pays, les mesures d'intégration à mettre en place pour accueillir ces personnes, etc. Le programme est grand, mais la tâche primordiale et urgente de cette task force serait de faire un état des lieux et des propositions d'actions pour l'avenir.

Stellungnahme des Bundesrates

1. S'agissant de la charge de travail de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) et de ses incidences, le Conseil fédéral a déjà pris position dans sa réponse détaillée à l'interpellation Scherer Marcel 00.3020, "Durée de la procédure de recours en matière d'asile", du 6 mars 2000. Depuis lors, la situation s'est modifiée. En effet, le nombre des recours déposés durant les dix premiers mois de l'année en cours a accusé une diminution de 20 %, ce qui a permis de ramener les 6500 procédures de recours encore en suspens au 31 octobre 2000 à quelque 6000 au 31 octobre 2001. Ces derniers mois, la CRA a pu notamment mener à chef bon nombre d'anciennes procédures qui ne lui ont été transmises, pour une partie d'entre elles, que dans les années 2000 et 2001 ; par ailleurs, la durée moyenne de la procédure est en constante diminution. La CRA devrait pouvoir parvenir, à moyen terme, à éliminer les procédures pendantes avec les ressources dont elle dispose, pour autant que les conditions demeurent inchangées.

2. Lorsque l'exécution du renvoi ou de l'expulsion est entrée en force et indépendamment du fait qu'elle a été prononcée en première ou en seconde instance, la personne concernée par cette décision est contrainte à quitter la Suisse. Le canton saisi de l'affaire a l'obligation d'exécuter le renvoi ou l'expulsion. En cas de nécessité, il dispose de divers moyens de contrainte. En règle générale, l'exécution ne peut être différée par l'usage de voies de recours extraordinaires, attendu que celles-ci n'exercent un effet suspensif que dans des cas d'exception.

Depuis plusieurs années, l'amélioration de l'exécution dans les domaines de l'asile et des étrangers compte parmi les objets prioritaires du Conseil fédéral. Le groupe de travail paritaire "Exécution des renvois", composé de représentants de la Confédération et des cantons, a présenté, en 1998, un catalogue de mesures visant à améliorer le domaine de l'exécution. Dans l'intervalle, une bonne partie des mesures préconisées ont été mises en oeuvre. Ainsi, la Division Rapatriements, créée par la Confédération et rattachée à l'Office fédéral des réfugiés (ODR), contribue pour une large part aux meilleurs résultats enregistrés dans le domaine de l'exécution. S'agissant du renvoi de personnes étrangères par la voie aérienne, l'ouverture d'un service aéroportuaire à Zurich-Kloten, en août dernier, participe également au renforcement de la coopération entre la Confédération et les cantons en matière d'exécution.

3. Plus la procédure d'asile est longue, plus l'exécution du renvoi subséquente à une décision négative s'avère difficile, souvent en raison du bon niveau d'intégration de la personne déboutée. C'est la raison pour laquelle la loi comporte la possibilité d'éviter les cas de rigueur. Ainsi, les personnes bien intégrées sont admises à titre provisoire lorsque l'exécution de leur renvoi risque de les mettre dans une situation de détresse personnelle grave, si leur demande d'asile est en suspens depuis plus de quatre ans. L'ODR et la CRA se fondent sur la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux cas personnels d'extrême gravité selon l'art. 13, let. f, de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE ; RS 823.21). Cette réglementation est surtout appliquée aux familles qui ont des enfants en âge de scolarité et qui disposent de revenus suffisants pour subvenir à leurs propres besoins.

Lors de l'évaluation des cas individuels, les critères énoncés ci-après sont déterminants : durée du séjour, intégration sociale et professionnelle, situation familiale et état de santé, circonstances qui ont provoqué le séjour clandestin. Si l'étranger a fait l'objet de mesures pénales graves, la demande d'autorisation de séjour est rejetée par les autorités cantonales. Les offices fédéraux compétents (l'Office fédéral des étrangers et l'ODR) ont exposé cette pratique dans une circulaire, qui a été soumise aux gouvernements cantonaux pour avis. L'objectif de la circulaire est la transparence, que ce soit auprès des autorités cantonales ou des intéressés. La Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) des 8 et 9 novembre 2001 s'est expressément prononcée en faveur de cette façon de procéder.

Accélérer la procédure d'asile en général, et pas seulement le règlement des cas anciens, est l'une des préoccupations majeures du Conseil fédéral, ce qu'il a d'ailleurs démontré par l'annonce, le 1er mars 2000, de la mise en oeuvre du programme "Action humanitaire 2000". Une décision de renvoi rapide est non seulement garante d'une meilleure réinsertion dans le pays d'origine, mais elle est aussi mieux acceptée par la personne concernée.

4. L'organisation de la politique migratoire est une tâche constitutionnelle qui incombe à la Confédération. Cependant, sa marge de manoeuvre est fortement restreinte en raison des obligations internationales que doit respecter la Suisse, d'une part, et de la mise en oeuvre prochaine de l'accord bilatéral avec l'UE sur la libre circulation des personnes, d'autre part.

En matière d'asile et de réfugiés, les autorités fédérales statuent définitivement. Ce sont elles qui octroient ou refusent l'asile. Les cantons ont simplement pour mission d'exécuter les décisions rendues et ne disposent eux-mêmes d'aucune marge de manoeuvre.

Ce n'est que pour l'admission des ressortissants d'États non membres de l'UE et de l'AELE que l'on disposera encore d'une grande latitude. Le Conseil fédéral a modifié le "modèle des trois cercles", que cite la motion, dans le cadre de la révision de l'OLE (RO 1998 2726), entrée en vigueur le 1er novembre 1998. Le système d'admission dual que nous connaissons aujourd'hui prévoit que les mêmes conditions d'admission s'appliquent aux ressortissants de tous les États autres que ceux de l'UE et de l'AELE. La mise en oeuvre imminente de la libre circulation entre la Suisse et les États de l'UE requiert, pour des raisons relevant de l'économie et de la politique nationales, de limiter l'admission de ressortissants d'États tiers aux personnes hautement qualifiées dont on a urgemment besoin. Les cantons disposent aujourd'hui déjà de contingents suffisamment importants pour admettre ces personnes. Il convient ensuite de présenter les autorisations à l'Office fédéral des étrangers pour approbation, afin de garantir l'uniformité de la pratique.

Cette attitude de principe a été clairement exprimée lors de la campagne qui a précédé la votation sur l'initiative populaire "pour une réglementation de l'immigration" qui visait à réduire l'effectif des étrangers en Suisse (initiative dite des 18 %). L'objectif de cette politique est d'autoriser l'émigration de travailleurs provenant d'États non membres de l'UE à condition qu'elle soit tolérable, du point de vue social, et qu'elle contribue durablement à assurer l'équilibre du marché de l'emploi. Mais, tous s'accordent à dire que les conditions de rémunération et de travail actuelles ne doivent pas être sapées par l'admission de main-d'oeuvre provenant de pays à bas salaires. C'est pourquoi le Conseil fédéral n'entend pas prendre une telle décision de principe, dans une question fondamentale de la politique des étrangers et, partant, préjuger la procédure législative en cours au sujet de la nouvelle loi sur les étrangers, avant que l'on ait fait des efforts de recrutement soutenus au sein de l'UE et que l'Accord sur la libre circulation soit entré en vigueur. De même, étant donné l'importance de la mobilité au sein du territoire suisse, des intérêts de l'ensemble du secteur économique et du principe de l'égalité de traitement, il serait erroné de laisser les cantons observer une politique migratoire divergente. La délivrance d'une autorisation lors de cas de rigueur excessive, suite à un séjour clandestin, par exemple, s'inscrit dans le même contexte. La promulgation de dispositions légales au niveau fédéral reste donc pertinente et nécessaire.

5. Le groupe de travail évoqué par l'auteur de l'interpellation n'est autre que le groupe de travail concernant les questions de migration. Il s'agit d'un service fédéral de coordination, dont la mission consiste à harmoniser la politique migratoire entre la Confédération et les autres secteurs concernés. La problématique des sans-papiers sera également confiée à ce service. Divers autres organismes interdisciplinaires s'occupant de questions migratoires ont également été institués tant au niveau fédéral qu'au plan cantonal. Citons parmi eux la Commission fédérale pour les questions des réfugiés et la Commission fédérale des étrangers.

Par conséquent, le Conseil fédéral ne voit pas la nécessité de créer de nouvel organisme appelé à résoudre des questions relatives à la migration. Les instruments existants sont suffisants pour assurer la recherche de solutions au problème des sans-papiers et l'échange d'informations.

À l'occasion de la réunion de la CCDJP dont il est fait état plus haut, les représentants des gouvernements cantonaux se sont prononcés à l'unanimité contre une amnistie générale et contre l'institution d'un contingent spécial pour les étrangers séjournant clandestinement en Suisse. Ils ont également rejeté la proposition d'instaurer un moratoire de l'exécution des renvois et celle de mettre en place une "table ronde".

Réponse du Conseil fédéral.