Stellungnahme des Bundesrates

Dopo l'11 settembre, il tema della protezione delle infrastrutture da attacchi terroristici è diventato di pubblico interesse. Per le autorità di sorveglianza e gli esercenti di tali infrastrutture, questo tema non rappresenta tuttavia una novità. La sicurezza tecnica e d'esercizio degli impianti e la protezione contro possibili aggressioni o eventi violenti di carattere naturale vengono continuamente migliorate. Sulla base di una valutazione continua della situazione di pericolo e delle conseguenze di eventi come quello dell'11 settembre, vengono affinate le conoscenze e tratte nuove conclusioni.

Il Consiglio federale ha quindi accolto i postulati 01.3588 Teuscher e 01.3633 Leutenegger Oberholzer, che chiedevano una nuova valutazione della situazione di rischio dopo gli attacchi terroristici negli Stati Uniti, e ha annunciato l'allestimento di un rapporto in merito. Nella risposta fornita alla mozione 02.3061 del Gruppo democratico-cristiano, il Consiglio federale ha preso posizione in relazione alla sicurezza del trasporto aereo e ha illustrato dettagliatamente la situazione giuridica esistente in tale settore.

Le domande 1 - 4 formulate nell'Interpellanza concernono soprattutto centrali nucleari e dighe. In caso di aggressione, sono questi gli impianti che, nel peggiore dei casi, potrebbero creare i maggiori danni (contaminazione radioattiva, inondazioni).

1. In Svizzera, come vengono protetti tali impianti (come ad esempio centrali atomiche, dighe o altri impianti infrastrutturali) da eventuali attacchi terroristici (magari perpetrati con aerei di linea dirottati)?

Centrali nucleari

La protezione di un impianto nucleare si basa sui requisiti tecnici di sicurezza definiti dalle competenti autorità (Divisione principale per la sicurezza degli impianti nucleari, DSN), vale a dire la suddivisione di edifici, sistemi ed equipaggiamenti in funzione della loro importanza ai fini del rispetto degli obiettivi di protezione, a loro volta fissati dalle autorità in considerazione delle minacce determinanti. Per garantire la protezione, vengono adottate misure costruttive, tecniche, organizzative, di gestione del personale e amministrative armonizzate tra di loro. Viene applicata una difesa a più livelli, con una serie di misure tecniche e costruttive differenziate; un eventuale aggressore, avvicinandosi al cuore del sistema, incontrerebbe una serie di ostacoli sempre più difficili da superare.

Per quanto riguarda l'aspetto costruttivo, occorre rilevare che dalla metà degli anni Settanta le autorità competenti in materia di centrali nucleari svizzere, impongono una serie di requisiti specifici di protezione in caso di incidente aereo. Questi requisiti sono stati presi in considerazione nella costruzione delle centrali di Gösgen e Leibstadt. Al momento della costruzione degli impianti di Mühleberg e Beznau, non venne esplicitamente richiesto che la struttura fosse in grado di resistere a un incidente aereo, anche perché allora una struttura del genere non sarebbe stata tecnicamente realizzabile. Per tale ragione, i sistemi di emergenza installati alcuni anni fa su questi ultimi impianti sono stati progettati espressamente per fare fronte all'eventuale caduta di un aereo. Per tutte le centrali nucleari, comunque, vale il principio che le massicce strutture di cemento armato dell'edificio del reattore, delle fondamenta e delle barriere interne offrono, con il loro spessore, una protezione efficace. In seguito agli avvenimenti dell'11 settembre 2001, la DSN ha richiesto agli esercenti di effettuare accertamenti per quantificare il grado effettivo di protezione delle centrali nucleari svizzere in caso di attacco aereo. In base ai risultati provvisori attualmente disponibili, è evidente che il grado di protezione è maggiore di quello stimato nelle analisi svolte in precedenza. Verso la fine del 2002 sarà pubblicato un rapporto su questo tema.

Dighe

In Svizzera, la sicurezza degli impianti di accumulazione si fonda su un sistema a tre pilastri: sicurezza costruttiva, sorveglianza e pianificazione delle emergenze. L'individuazione delle minacce prevedibili, delle quali fa parte anche il sabotaggio, è la base per la determinazione delle misure costruttive e pianificatorie da adottare caso per caso.

Dighe e sbarramenti sono costruzioni poderose, che non si possono distruggere facilmente. I maggiori impianti si trovano prevalentemente in valli strette e impervie, nelle quali gli aerei di grandi dimensioni non possono addentrarsi. A causa della particolare topografia, è quasi inimmaginabile che un grosso aereo possa andare a schiantarsi su una diga. Se tuttavia un evento del genere dovesse verificarsi (per un'azione volontaria o per disgrazia), l'impianto in questione non andrebbe probabilmente completamente distrutto, a causa della sua costruzione massiccia. Sarebbero però possibili danni parziali, come la formazione di un cratere in una diga di terra e la conseguente eventuale fuoriuscita di acqua. Grandi inondazioni sarebbero comunque assai improbabili, anche se il grado di riempimento del bacino fosse elevato, come accade nei mesi di settembre e ottobre.

Sabotaggio e attacchi militari sono minacce di cui si è tenuto conto nei piani di sicurezza degli impianti di accumulazione. Se, dopo un evento di questo genere, esistesse il pericolo di una fuoriuscita incontrollata di grandi masse d'acqua dalla diga, entrerebbero in azione le sirene d'allarme e la popolazione sarebbe invitata ad evacuare la zona interessata. Neanche un atto mirato di sabotaggio dovrebbe bastare a distruggere completamente la costruzione, come dimostra l'esempio delle diga di Peruca in Croazia. L'impianto è stato occupato militarmente dal settembre 1991 al settembre 1992. Gli occupanti avevano piazzato in più punti cariche esplosive, che fecero infine saltare. Quest'azione, pianificata in modo mirato, provocò la formazione di un cratere e altri danni, ma non distrusse la diga, che venne in seguito riparata.

2. A chi è affidata la responsabilità e la competenza per quanto concerne le misure di protezione in questo ambito? Esiste uno standard di sicurezza unitario?

Centrali nucleari

In linea di massima, l'esercente di un impianto nucleare è responsabile del fatto che il livello di sicurezza dell'impianto nel suo complesso e la qualità delle sue parti rilevanti ai fini della sicurezza soddisfino i requisiti. La sorveglianza da parte dell'autorità non riduce questa responsabilità.

Secondo l'ordinanza concernente la sorveglianza degli impianti nucleari, la Divisione principale per la sicurezza degli impianti nucleari (DSN) dell'Ufficio federale dell'energia (UFE) è l'autorità di sorveglianza per quanto concerne la sicurezza nucleare e la protezione contro le radiazioni degli impianti nucleari in Svizzera. La sezione Tecnologia nucleare e sicurezza dell'UFE esercita la sorveglianza in relazione alla protezione contro le azioni di terzi.

La Divisione principale per la sicurezza degli impianti nucleari (DSN) sorveglia e valuta, nella sua veste di organo federale, le centrali nucleari svizzere in relazione alla sicurezza nucleare e alla protezione contro le radiazioni. La sezione Energia nucleare dell'UFE è competente in materia di protezione contro il sabotaggio degli impianti nucleari. Essa controlla le misure di sicurezza adottata dagli esercenti degli impianti in ambito tecnico e organizzativo, valuta i progetti di costruzione e di modifica di impianti nucleari dal punto di vista delle misure di sicurezza e controlla gli impianti stessi sotto questo aspetto. I requisiti fissati da questa sezione ricalcano essenzialmente i requisiti definiti nelle corrispondenti direttive, principi e fondamenti dell'Agenzia internazionale per l'energia atomica (AIEA) di Vienna.

L'ordinanza concernente l'organizzazione di intervento in caso di aumento della radioattività (OROIR) regola le competenze, l'organizzazione e le modalità di intervento degli organi federali nei casi in cui popolazione e ambiente siano minacciati o possano essere minacciati da un aumento della radioattività. Se la causa del pericolo risiede in un impianto nucleare svizzero, risulta anche applicabile l'ordinanza sulla protezione d'emergenza in prossimità degli impianti nucleari.

Dighe

Come nel caso degli impianti nucleari, anche per gli impianti di accumulazione la responsabilità per quanto riguarda la sicurezza è in primo luogo dell'esercente.

Secondo l'articolo 21 capoverso 1 dell'ordinanza sugli impianti di accumulazione (OIA - RR 721.102) la sorveglianza sui grandi impianti di accumulazione spetta all'Ufficio federale delle acque e della geologia. I Cantoni esercitano la vigilanza sugli altri impianti di accumulazione (art. 22 cpv. 1 OIA). L'autorità di vigilanza può ordinare provvedimenti edili particolari, se necessario per prevenire atti di sabotaggio (art. 3 cpv. 2 OIA).

Per tutti gli impianti di accumulazione, valgono i medesimi obiettivi di protezione. Le misure adottate dipendono invece dalle particolarità di ciascun impianto. Gli strumenti tecnici impiegati sono analoghi a quelli utilizzati per la sorveglianza degli impianti industriali (telecamere, dispositivi di rilevazione della presenza di persone, dispositivi di allarme ecc.).

3. I dispositivi di protezione vengono regolarmente adeguati ai nuovi pericoli?

Sia per gli impianti nucleari, sia per le dighe, vale il principio che la minaccia determinante individuata dalle autorità viene regolarmente verificata e adeguata alla nuova situazione. Se necessario, si procede ad una modifica delle misure di protezione o all'adeguamento dedegli impianti.

4. In che modo la Confederazione controlla il rispetto delle norme di sicurezza da parte degli esercenti degli impianti?

Gli esercenti hanno l'obbligo di informare le autorità in merito a modifiche di carattere costruttivo, tecnico o organizzativo. Il rispetto delle prescrizioni viene verificato periodicamente dalle autorità anche mediante sopralluoghi.

Osservazioni generali sulle infrastrutture nel settore ferroviario, stradale e dell'aviazione in merito alle domande 1-4

Ferrovie

Nella filosofia della sicurezza si distingue fondamentalmente fra la sicurezza tecnica degli impianti e dei dispositivi (Safety) e la sicurezza di tali impianti e dispositivi rispetto ad azioni criminali quali sabotaggi, attacchi terroristici ecc. (Security). A livello federale, la gestione dei rischi nel settore della Security è di competenza della Divisione principale d'analisi e prevenzione dell'Ufficio federale di polizia (UFP). In questo settore, l'UFP dispone delle strutture e dei contatti necessari per valutare la situazione di rischio e, se necessario, per avviare con le istanze competenti l'adozione delle misure necessarie.

Per quanto riguarda la sicurezza tecnica, si applicano in primo luogo le disposizioni della legislazione sulle ferrovie. A questo riguardo la competenza spetta all'UFT, che si occupa dell'elaborazione e dell'attuazione delle norme in materia e della definizione degli standard di sicurezza per l'esercizio sicuro di impianti e dispositivi.

Non si può escludere la possibilità che convogli ferroviari che trasportano merci pericolose vengano scelti come obiettivi di attacchi terroristici. Se ciò dovesse avvenire, i danni potrebbero essere molto gravi.

Le norme internazionali per il trasporto di merci pericolose per ferrovia (RID) non sono state pensate per fare fronte ad eventuali attacchi terroristici. Disposizioni in questo senso si trovano però, per esempio, all'art. 3 cpv. 2 dell'ordinanza sulla protezione contro gli incidenti rilevanti ("Nella scelta delle misure occorre tener conto di tutte le cause intrinseche ed estrinseche, suscettibili di provocare un incidente rilevante, nonché degli interventi di persone non autorizzate."). La sorveglianza per quanto riguarda la sicurezza spetta all'Ufficio federale dei trasporti.

Le prescrizioni svizzere sulla circolazione dei treni PCT stabiliscono, sotto molti aspetti, come l'azienda / i collaboratori devono comportarsi in caso di perturbazioni del traffico ferroviario che possono incidere sulla sicurezza. Non viene tuttavia menzionato esplicitamente il caso in cui l'origine della perturbazione sia un attacco terroristico.

Gli impianti ferroviari a maggior rischio sono le gallerie e i ponti. Nella norma SIA 465 "Sicurezza di costruzioni e impianti " sono definiti gli obiettivi di sicurezza, gli scenari di rischio e le misure relative alla sicurezza e al piano di utilizzazione. Non sono però contemplati scenari terroristici.

Strade

Gli impianti stradali a maggior rischio sono le gallerie e i ponti. Tali manufatti non sono protetti contro eventuali attacchi terroristici. I tunnel più lunghi sono sorvegliati tramite telecamere, ma non si tratta di una vera e propria misura di protezione contro tali aggressioni. La protezione di queste infrastrutture sarebbe di competenza dei Cantoni (per le strade nazionali, in qualità di proprietari ed esercenti; per le altre strade, in virtù della sovranità cantonale).

Aeroporti

La protezione delle infrastrutture aeroportuali è in linea di massima di competenza dell'esercente dell'aeroporto. Per gli aeroporti con voli di linea e charter internazionali, questi compiti sono regolati in dettaglio nel programma nazionale di sicurezza "Aviazione". L'attuazione spetta all'esercente dell'aeroporto; a tale scopo, egli allestisce un programma di sicurezza che attua a livello locale il programma nazionale.

Questo programma deve essere approvato dall'UFAC. Per la sua attuazione, l'esercente dell'aeroporto si appoggia alle unità di polizia (sicurezza negli spazi pubblici, intervento in caso di segnalazione della presenza di esplosivi) o sul personale di sicurezza appositamente reclutato (controllo dei passeggeri e dei bagagli). L'UFAC verifica il rispetto del programma di sicurezza mediante ispezioni annuali.

5. Come valuta il Consiglio federale la possibilità di installare cannoni automatici come extrema ratio per bloccare eventuali attacchi ?

L'impiego di sistemi di difesa automatici, in particolar modo per controllare lo spazio aereo, è una questione estremamente delicata. Secondo le informazioni disponibili, nel mondo occidentale impianti di questo genere non sono installati in nessun luogo abitato.

Tenuto conto dell'elevata densità di popolazione, della particolare topografia e del grado di sfruttamento dello spazio aereo in Svizzera, occorre anche tenere conto delle seguenti condizioni quadro:

* la maggior parte degli impianti e delle infrastrutture da proteggere si trovano in zone densamente popolate;

* l'apertura automatica del fuoco presenta un elevato rischio di danni collaterali;

* nessun sistema automatico consente un'identificazione senza rischio di errore;

* velivoli estranei potrebbero venirsi a trovare, per errore o per le condizioni atmosferiche, sulla traiettoria dei colpi;

* nella maggior parte delle zone in cui si trovano gli impianti da proteggere vi è un traffico aereo molto intenso;

* in caso di attacco terroristico, e in situazioni di "quasi guerra", il problema di chi abbia la competenza a fare fuoco è molto complesso e non può essere risolto con un sistema automatico;

* in una situazione normale (pace), la responsabilità del controllo dello spazio aereo è dell'ATEC;

Gli attacchi terroristici sono, per definizione, assolutamente imprevedibili e seguono raramente una logica. Sistemi di difesa automatici non offrono quindi alcuna protezione affidabile.

Risposta del Consiglio federale.