Echappatoire au fisc. Y mettre fin pour consolider le budget

Wortlaut

En 2003, les recettes fiscales ont subi un fort recul, pour la troisième année consécutive, qui a creusé un trou de plus de 2 milliards de francs (2,8 milliards au lieu de 0,2 milliard de francs budgété) dans les finances de la Confédération. Ce recul a notamment touché :

- l'impôt anticipé (moins 2,3 milliards de francs);

- les droits de timbre (moins 0,7 milliard de francs);

- l'impôt fédéral direct (moins 0,7 milliard de francs); et

- la TVA (moins 0,5 milliard de francs).

En revanche, les dépenses ont diminué de 1 milliard de francs par rapport au montant budgété, ce qui permet de dire qu'elles sont à peu près sous contrôle.

L'enquête réalisée par B. Frey et L. Feld et intitulée "Deterrence and Morale in Taxation : An empirical analysis", août 2002, a révélé qu'en Suisse, près d'un quart (23,5 %) des revenus n'est pas déclaré.

Dans le seul canton du Tessin, 80 % des 7 milliards de francs déposés sur des comptes ne seraient pas déclarés.

Les autorités fiscales ont peu de chances de découvrir des fraudes fiscales tant les possibilités d'éluder l'impôt sont nombreuses.

La commission d'experts Behnisch, instituée par le DFF, a procédé de 1996 à 1998 à une étude visant à mettre en évidence les lacunes du système fiscal. Elle a détecté les points faibles du système et émis une série de recommandations dont seule une partie a été traduite dans les faits.

Or, la suppression des nombreuses et grosses lacunes mises en évidence contribuerait à consolider durablement les bases des finances publiques.

1. Le Conseil fédéral connaît-il l'étude Frey/Feld d'août 2002, et a-t-il pris des mesures suite à cette étude ? Dans l'affirmative, lesquelles ?

2. A-t-il entrepris de mettre en oeuvre les recommandations de la commission Behnisch ? De quelle manière ?

3. A-t-il détecté depuis de nouvelles lacunes dans le système fiscal, et quelles mesures a-t-il prises pour y remédier ?

4. Est-il également d'avis que la Confédération, les cantons et les communes sont privés d'importantes recettes fiscales en raison de la sous-dotation des effectifs des administrations des contributions ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral s'est fixé pour objectif d'empêcher autant que faire se peut la soustraction d'impôt, et ce, pour trois raisons au moins. D'abord, parce que la soustraction d'impôt, en diminuant les recettes fiscales, entraîne par ricochet une augmentation de la charge fiscale au détriment des contribuables honnêtes. Ensuite, parce qu'elle occasionne une surcharge administrative qui mobilise de nombreux salariés. Enfin, parce qu'elle bouleverse la répartition des revenus de manière imprévisible, ce qui fausse les statistiques officielles.

L'enquête Frey/Feld, citée par l'auteur de l'interpellation, a été présentée et longuement discutée dans le cadre d'un atelier organisé au printemps 2003 par le Département fédéral des finances (DFF). Il est ressorti de cette discussion, d'une part, que l'importance de la soustraction d'impôt a tendance à être surestimée et, d'autre part, qu'une intensification des inspections fiscales, c'est-à-dire une augmentation du nombre d'inspecteurs, ne contribue pas forcément à faire diminuer le nombre de soustractions fiscales de manière significative. De plus, l'enquête montre que l'importance des effets est minime. A en croire les deux professeurs qui ont mené cette enquête, la soustraction d'impôt peut être combattue de manière beaucoup plus efficace par d'autres mesures, notamment par un élargissement des droits populaires directs et par un traitement respectueux des contribuables par les autorités fiscales.

En tout état de cause, cette enquête montre qu'il est difficile pour l'État de trouver un équilibre optimal entre un contrôle fiscal strict (qui lui permet d'asseoir son autorité en montrant que les actes illicites sont réprimés) et un contrôle fiscal plus large (qui lui permet de témoigner sa confiance aux contribuables et, ainsi, d'inviter les citoyens à reconnaître les institutions de l'État).

C'est conscient de la précarité de cet équilibre que le Conseil fédéral a chargé le DFF, dans le cadre du programme d'allègement 2003, d'étudier des possibilités permettant d'améliorer le prélèvement des impôts. Le but de cette étude, qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée, l'impôt fédéral direct, l'impôt anticipé et les droits de timbre, d'un côté, et la collaboration avec les cantons, de l'autre, est de prévenir les abus en améliorant la procédure de contrôle fiscal. Cette amélioration passe donc par une augmentation de l'efficacité du décèlement et de la répression des tentatives de diminuer voire d'éluder l'impôt, c'est-à-dire en particulier de la soustraction d'impôt. En fait, il s'agit, d'un côté, de proposer des améliorations dans le domaine de l'exploitation des ressources actuelles et, de l'autre, de déterminer les nouvelles mesures qui appelleront de nouvelles ressources humaines ou matérielles. Cette étude, menée par le DFF en collaboration avec les cantons, suit actuellement son cours.

2. La commission d'experts dirigée par le professeur Behnisch a analysé le système fiscal quant à son équité. Selon cette commission, les principales lacunes du système fiscal sont au nombre de trois : l'exonération des gains en capital privés, les privilèges au niveau de l'imposition de certaines prestations d'assurance et la déduction générale des intérêts passifs. La commission a souligné toutefois qu'il n'était pas facile d'éliminer ces lacunes, pour plusieurs raisons : notamment parce que le système fiscal suisse est le fruit d'une longue évolution marquée de l'empreinte du fédéralisme, parce que les compétences en matière de taxation sont partagées, parce que les personnes morales et leurs actionnaires subissent une double imposition économique dans le cadre de la distribution des bénéfices, parce qu'il existe des impôts frappant les transactions juridiques (droit d'émission et droit de négociation) et des impôts, substantiels, sur la fortune, etc. Étant donné que le système fiscal forme un tout, toute correction, même isolée, entraîne des effets sur le système fiscal entier, effets dont il faut impérativement tenir compte. En outre, la commission d'experts a bien précisé que le seul but de ses propositions était d'améliorer l'équité du système fiscal et non pas d'augmenter les recettes fiscales.

Le Conseil fédéral prend toujours très au sérieux les résultats et les recommandations de la commission Behnisch. Ainsi, dans ses lignes directrices des finances fédérales, il s'est fixé pour objectif non seulement de redresser durablement les finances fédérales, de baisser à moyen terme la quote-part fiscale et de stimuler la croissance économique, mais encore d'instaurer un système d'imposition qui réponde à la fois aux exigences économiques et au principe de l'équité.

3. Le 19 mars 1999 déjà, le Parlement a adopté la loi fédérale sur le programme de stabilisation 1998, qui reprend en partie les résultats de la "table ronde" du 6 avril 1998 et les premiers résultats de la commission Behnisch. Dans le domaine de la fiscalité, cette loi fixe notamment la limitation de la déduction des intérêts passifs et la condition restrictive de l'exonération des revenus provenant des assurances de capitaux à prime unique susceptibles de rachat conclues après le 31 décembre 1998.

On peut souligner que, dans sa partie consacrée à la fiscalité de l'épargne, le paquet fiscal (rejeté par le peuple le 16 mai 2004) était fondé sur le principe que les intérêts passifs privés constituent des frais d'acquisition du revenu de la fortune et, par conséquent, qu'ils ne sont déductibles qu'à hauteur de ce revenu brut.

Le 2 décembre 2001, le peuple et les cantons ont rejeté l'initiative populaire fédérale "pour un impôt sur les gains en capital". Le Conseil fédéral estime que cette initiative a échoué essentiellement pour deux raisons : premièrement, l'initiative ne prenait pas suffisamment en compte l'intégration de ce nouvel impôt dans le système fiscal (en faisant notamment l'impasse sur l'impôt cantonal sur la fortune) et, deuxièmement, elle aurait fortement restreint le concept du Conseil fédéral, qui visait à éliminer les sources de mécontentement que sont la double imposition économique, la transposition, la liquidation partielle indirecte et le quasi-commerce de titres. Le Conseil fédéral s'est donc déclaré disposé à reprendre la question de l'exonération des gains en capital privés dans le cadre de la réforme de la fiscalité des entreprises. C'est ainsi qu'il a présenté, le 5 décembre 2003, l'avant-projet de deuxième réforme de l'imposition des entreprises. Mis en consultation jusqu'au 30 avril 2004, cet avant-projet se fonde sur les résultats des études menées par la commission d'experts "Imposition des entreprises neutre quant à la forme" et par le groupe de travail "Étude de la place suisse". Son but est d'améliorer les conditions des entreprises en octroyant des allègements fiscaux aux investisseurs : il propose en effet des allègements sur l'imposition des fonds propres investis dans des entreprises, et ce, indépendamment du fait qu'il s'agisse de sociétés de capitaux, de sociétés coopératives ou d'entreprises de personnes.

L'avant-projet comporte en fait trois modèles, qui divergent surtout au niveau des mesures en faveur des détenteurs de participations ; pour le reste, les trois modèles contiennent des mesures communes en faveur des entreprises de personnes et des sociétés de capitaux. On rappellera encore la première révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, du 3 octobre 2003. L'une des nouveautés de cette loi est la limitation de la prévoyance dépassant la prévoyance minimale obligatoire, avec les conséquences fiscales que cela entraîne.

4. Le Conseil fédéral a décidé de prélever 2,5 millions de francs sur sa réserve et de les verser à l'Administration fédérale des contributions (AFC) à partir de 2004 afin qu'elle améliore le contrôle fiscal. Ajoutés à l'augmentation de 3,3 millions de francs du crédit alloué au personnel de l'AFC (correction structurelle des salaires due à un nombre particulièrement élevé de collaborateurs en pleine progression), ces 2,5 millions de francs permettent à l'AFC de garder son personnel malgré la réduction du nombre de postes de la Confédération. Afin d'améliorer encore l'efficacité des contrôles fiscaux, l'AFC aurait besoin d'une enveloppe supplémentaire de l'ordre de 7 à 10 millions de francs. Or, le Conseil fédéral ne dispose pas actuellement de ces moyens.

Réponse du Conseil fédéral.