Wortlaut

Les procédures administratives en application du droit administratif fédéral doivent être limitées dans le temps. Il faut que toutes les instances statuent dans un délai de trois mois après la conclusion du dernier échange de mémoires ou de la procédure probatoire. Depuis le dépôt du premier mémoire, la durée totale d'une procédure ne doit pas dépasser six mois. La prolongation du délai doit être possible d'un commun accord avec les parties.

Lorsqu'une décision n'est pas prise dans ce délai, les frais judiciaires seront à la charge de l'État, sauf si une instance supérieure justifie le non-respect du délai en invoquant la complexité particulière du cas.

Les délais applicables à la réponse, à la réplique et à la duplique ainsi qu'à d'autres requêtes ne sauraient être prolongés.

Begründung

Des voix s'élèvent souvent pour critiquer le fait que l'exercice du droit de recours des associations retarde d'importants projets. En réalité, le problème est ailleurs. Les instances de recours et les tribunaux administratifs ne statuent pas assez rapidement, et cela dans la plupart des procédures administratives. Une grande partie de la controverse sur le droit de recours des associations disparaîtrait si les instances devaient statuer dans un bref délai.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La durée des procédures de recours a déjà fait l'objet de plusieurs interventions parlementaires. Cependant, chacune d'elles exigeait une accélération des procédures de recours dans un domaine bien spécifique du droit, dans lequel la lenteur des procédures peut avoir des incidences particulièrement néfastes. Ainsi, la motion 03.3239, qui a été transmise par le Conseil national (second conseil) en mars 2004, demandait une rationalisation de la procédure de recours en matière d'assurance-maladie. Suite à cette intervention, un projet de révision de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal) est en cours d'élaboration. Autre thème récurrent : l'accélération de la procédure de recours en matière d'asile et de droit des étrangers (cf. p. ex. l'interpellation Heberlein 03.3125 et la révision de la loi sur l'asile dont débat actuellement le Parlement).

À la différence des interventions susmentionnées, qui ont chacune trait à un domaine spécifique du droit, la motion Vischer demande que toutes les procédures administratives conduites en application du droit administratif fédéral soient rationalisées et que toutes les instances statuent dans un délai de trois mois après la conclusion du dernier échange de mémoires ou de la procédure probatoire. La motion exige, en outre, que depuis le dépôt du premier mémoire, la durée totale d'une procédure ne dépasse pas six mois, la prolongation du délai devant, toutefois, être possible d'un commun accord avec les parties.

Ainsi que le Conseil fédéral l'a déjà relevé dans sa réponse aux interpellations Heberlein 03.3125 et Beerli 03.3137, la fixation d'un délai légal ne constitue pas à elle seule un moyen propre à accélérer les procédures de recours. L'instauration d'un tel délai n'a de sens que si, à titre de mesure d'accompagnement, on met à disposition les ressources humaines nécessaires. Par ailleurs, la fixation de délais uniformes, valables pour l'ensemble des domaines relevant de la juridiction administrative de la Confédération est une mesure qui ne tiendrait pas suffisamment compte des spécificités propres à chaque domaine ni des circonstances liées au cas d'espèce.

Dans les détails, les délais et mesures préconisés par l'auteur de la motion appellent, de la part du Conseil fédéral, les remarques suivantes :

Considéré de manière globale, le fait d'obliger toutes les instances à statuer dans un délai de trois mois après la conclusion du dernier échange de mémoires ou de la procédure probatoire ne se traduira pas par une accélération de la procédure. Certes, les autorités de recours peuvent très bien mettre tout en oeuvre pour que les procédures soient closes dans les trois mois qui suivent la conclusion de la procédure probatoire. Toutefois, à défaut de personnel supplémentaire, elles n'y parviendront bien souvent qu'au détriment des procédures qui n'en sont qu'au stade de l'instruction et de l'administration des preuves et qui, partant, ne sont pas encore soumises au délai de trois mois. Par conséquent, s'agissant de ces procédures, seule serait raccourcie la période séparant la conclusion de la procédure probatoire et la décision. En revanche, la durée totale moyenne de l'ensemble des procédures (procédure probatoire comprise) n'en serait pas écourtée.

Fixer dans la loi à six mois la durée totale d'une procédure depuis le dépôt du premier mémoire n'est pas non plus un moyen propre à accélérer les procédures. L'expérience acquise dans le domaine de l'assurance-maladie le montre bien : en dépit de l'art. 53, al. 3, LAMal, qui oblige le Conseil fédéral à statuer sur les recours dans un délai de quatre mois pouvant être prolongé de quatre mois, ces délais ne peuvent bien souvent pas être respectés. C'est précisément parce que la norme susmentionnée n'a pas atteint son but que le Conseil fédéral a été chargé par la motion 03.3239 de rechercher d'autres solutions propres à rationaliser les procédures de recours dans le domaine de l'assurance-maladie. Les innovations examinées au titre de l'exécution de ce mandat (p. ex. interdiction de produire des faits et moyens de preuve nouveaux, délais fixés dans la loi et non prolongeables dans lesquels les parties doivent prendre position, etc.), sont toutefois "taillées sur mesure" pour le domaine de l'assurance-maladie, dans lequel il est de la plus haute importance que les litiges en matière tarifaire soient tranchés rapidement, eu égard à la planification hospitalière et à la planification financière annuelle des cantons. Vouloir reprendre "forfaitairement" ces solutions pour l'ensemble des procédures de recours au niveau fédéral serait une mesure inappropriée.

Même si, contre l'avis du Conseil fédéral, on partait de l'idée qu'une durée de procédure fixée légalement serait de nature à accélérer nettement les procédures, l'application sans nuance de cette mesure à l'ensemble des procédures relevant de la juridiction administrative fédérale n'irait pas sans poser de problèmes. En effet, il serait d'emblée prévisible que dans nombre d'affaires d'envergure et complexes, cette durée ne pourrait pas être respectée. Il ne faut pas perdre de vue que les autorités de recours de première instance sont tenues d'établir les faits d'office. Dans nombre de cas, elles n'y parviennent qu'au prix d'actes d'instruction qui prennent du temps (p. ex., inspections des lieux, expertises en matière de bruit, expertises médicales, etc.). Comme les autorités de recours sont tenues de donner aux parties la possibilité de se prononcer sur les mesures probatoires et sur les résultats de la procédure probatoire, l'établissement des faits dans les affaires complexes peut prendre souvent plusieurs mois. C'est typiquement le cas des causes dans lesquelles les organisations de protection de l'environnement ont qualité pour recourir. Pour de pareilles affaires précisément, la fixation dans la loi d'une durée maximale de six mois serait illusoire. Elle éveillerait des attentes auxquelles, dans nombre de cas, les autorités de recours seraient dans l'incapacité de répondre.

La motion ne se borne pas à soumettre la procédure à un délai légal de traitement qui ne soit qu'une prescription d'ordre dont le non-respect n'a aucune conséquence directe. Au contraire, elle prévoit aussi une "sanction", puisque lorsqu'une décision ne serait pas prise dans ledit délai, les frais judiciaires seraient à la charge de l'État, réserve étant faite des cas dans lesquels le délai a été prolongé d'un commun accord avec les parties ou dans lesquels le non-respect du délai a été justifié par une instance supérieure invoquant la complexité particulière du cas.

Bien souvent, plusieurs parties sont impliquées dans les procédures de recours administratifs. Dans les causes visées par la motion, où précisément les associations usent de leur droit de recours, on trouve fréquemment un requérant (p. ex. un maître d'ouvrage) face à des opposants (p. ex riverains de la construction projetée ou organisations de protection de l'environnement). Il est classique que, dans ce genre d'affaires, l'une des parties ait tout intérêt à ce que la procédure ne soit pas close rapidement. Cette partie conduira sciemment le procès, d'une manière qui soit autant que possible dilatoire. Or les autorités n'ont que des possibilités restreintes de lutter contre de tels comportements. Dans ces conditions, une disposition qui statuerait que les frais de procédure sont à la charge de l'État si la procédure n'est pas close dans le délai maximum de six mois sanctionnerait, dans nombre de cas, celui qui n'est pas responsable du dépassement du délai. Elle aurait souvent pour effet de favoriser injustement la partie qui a intérêt à ce que la procédure traîne en longueur. S'ajoute à cela que le fait de mettre les frais de procédure à la charge de l'État dans les cas où le délai maximum fixé par la loi n'est pas respecté ne devrait guère avoir l'effet incitatif recherché. Lorsque les autorités juridictionnelles font, sans raison valable, attendre leurs décisions, il faut en déduire qu'elles ont un problème au niveau de l'organisation et de la gestion des dossiers, problème qui ne peut être résolu que par des mesures en matière de personnel. En revanche, obliger l'État à supporter les frais de procédure dans de tels cas ne résoudrait pas ce problème et, notamment, ne serait pas de nature à inciter le personnel judiciaire travaillant de manière inefficace à mieux investir ses capacités et à travailler de manière plus ciblée.

Si, contrairement à ce que prétend l'auteur de la motion, la mise à la charge de l'État des frais judiciaires n'est pas propre à accélérer les procédures, il est superflu d'examiner l'exception préconisée par l'auteur de la motion, à savoir que les frais ne doivent pas être supportés par l'État si une instance supérieure justifie le non-respect du délai en invoquant la complexité particulière du cas. Au demeurant, une telle exception ne serait pas judicieuse car elle instaurerait un échelon supplémentaire dans la procédure de recours. En effet, la partie qui doit supporter les frais et qui, contrairement à la décision de l'autorité de recours, considère que le cas n'est pas particulièrement complexe, devrait pour tirer cette question au clair s'adresser à l'instance immédiatement supérieure, même si elle n'avait pas l'intention de déférer le cas à cette instance.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.