Wortlaut

Staatliche Beihilfen verzerren den Wettbewerb. Sie verleiten zu einem verschwenderischen Umgang mit den Ressourcen und schwächen die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen im internationalen Wettbewerb. Verschiedene parlamentarische Vorstösse (beispielsweise das Postulat der FDP-Fraktion 15.3387) wurden dazu überwiesen, und ich warte gespannt auf die Antworten des Bundesrates, die aufzeigen werden, wie wettbewerbsorientiert die Schweiz wirklich ist.

Staatliche Beihilfen sind nicht nur intern von Bedeutung, sondern beeinflussen auch das Verhältnis der Schweiz zu ihren Handelspartnern. Das wird noch wenig beachtet. Eine aktuelle wissenschaftliche Studie von Prof. Simon J. Evenett (Universität St. Gallen) kommt zum Schluss, dass verschiedene EU-Staaten angesichts der Wirtschaftskrise zahlreiche handelspolitische Massnahmen zugunsten inländischer Unternehmen getroffen haben, die sich auch auf Schweizer Unternehmen schädlich auswirken. Bei der überwiegenden Zahl handelt es sich dabei um Subventionen und staatliche Beihilfen. Wenn sich die Schweiz im Interesse der hier ansässigen Unternehmen zur Wehr setzen will, wird sie automatisch mit der Frage konfrontiert, ob sie sich denn "besser" verhalte. In seiner Stellungnahme zur Interpellation 17.3107 von unserem Kollegen im Nationalrat, Hansjörg Knecht, "Vertrags- und rechtswidriges Verhalten der EU", führt denn der Bundesrat auch treffend aus: "Die staatlichen Beihilfen sind Gegenstand der laufenden bilateralen Verhandlungen zu einem Stromabkommen mit der EU, und die Frage ihrer Überwachung für zukünftige Marktzugangsabkommen könnte auch im Rahmen der institutionellen Verhandlungen erörtert werden. Mit dem Ausbau dieses Regelwerks im Rahmen der Beziehungen Schweiz-EU könnten Massnahmen gewisser EU-Mitgliedstaaten zum Nachteil der Schweiz wirksamer bekämpft werden. Die gleichen Verpflichtungen würden dann aber auch für die Schweizer Akteure gelten, mit möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf die Praxis der Behörden in Bezug auf staatliche Beihilfen, einschliesslich auf Kantons- und Gemeindeebene."

Entsprechend muss die Schweiz selbst ihre Hausaufgaben bei den Beihilfen machen und ihre eigene Politik zu Subventionen und staatlichen Beihilfen klären. Das Niveau ist in der Schweiz bekanntlich sehr hoch. In den Medien war jüngst vom "Subventionsland Schweiz" zu lesen. Der Bund hat im letzten Jahr 38,8 Milliarden Franken ausgeschüttet, das entspricht 59 Prozent der Gesamtausgaben. Seit 2008 sind die Subventionen um rund 28 Prozent angestiegen. Ehrlicherweise muss zugestanden werden, dass etliche der Subventionen letztlich auf Vorstösse von uns Parlamentariern zurückgehen. Nicht eingerechnet sind in den Zahlen die von den Kantonen und Gemeinden ausgeschütteten Subventionen und auch nicht die zahlreichen staatlichen Beihilfen nichtfinanzieller Natur, aber gleicher Wirkung.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie beurteilt er die aussenwirtschaftlichen Auswirkungen der heutigen schweizerischen Praxis bezüglich der finanziellen wie nichtfinanziellen Beihilfen auf allen Staatsebenen insgesamt?

2. Welche Massnahmen wären aus einer aussenwirtschaftlichen Perspektive nötig, um staatliche Beihilfen zugunsten der Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz zu reduzieren? Könnten staatliche Beihilfen mit einer unabhängigen Überwachung eingeschränkt werden, und welche Stelle könnte diese Aufgabe übernehmen?

3. Welche Herausforderungen schafft die heutige schweizerische Praxis bezüglich nichtfinanzieller Beihilfen im Verhältnis mit der EU, im Rahmen von anvisierten Freihandels- bzw. Marktzugangsabkommen oder im Rahmen internationaler Organisationen, namentlich der OECD und der WTO?

Stellungnahme des Bundesrates

In jüngerer Vergangenheit wurden mehrere Vorstösse in Hinblick auf die Thematik "Staat und Wettbewerb" im Parlament diskutiert. In Bezug auf die Frage der Erfassung staatlicher Beihilfen hat der Nationalrat am 16. März 2017 das Postulat 15.3387, "Für einen funktionierenden Wettbewerb. Gegen wettbewerbsverzerrende staatliche Beihilfen", überwiesen. Der Bundesrat soll Formen und Umfang staatlicher Beihilfen sowie allfällige Handlungsoptionen aufzeigen. Der Bundesrat setzt sich generell für einen einheitlichen schweizerischen Binnenmarkt sowie für einen freien und unverzerrten Wettbewerb ein, insbesondere um die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen im internationalen Wettbewerb auch in Zukunft zu erhalten.

Zu beachten ist, dass die Begriffe "Subventionen" und "staatliche Beihilfen" nicht deckungsgleich sind. Bei Subventionen handelt es sich in der Schweiz in erster Linie um einen haushaltrechtlichen Begriff. Hiervon werden nach dem Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (SR 616.1) sämtliche Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung erfasst. Private und öffentliche Unternehmen zählen hierzu nur zu einem kleinen Teil. Allein die Beiträge an die Sozialversicherungen machen rund 16,6 Milliarden Franken bzw. rund 40 Prozent der in der Interpellation erwähnten 38,8 Milliarden aus.

Demgegenüber erfasst der Begriff der staatlichen Beihilfe im europäischen Recht bzw. jener im Sinne des WTO-Subventionsrechts die selektive Begünstigung von privaten und öffentlichen Unternehmen. Neben Zahlungen umfasst der Beihilfenbegriff auch den Verzicht auf Einnahmen wie beispielsweise Steuern oder Gebühren sowie die Gewährung anderer geldwerter Vorteile wie Garantien, die Überlassung öffentlichen Grunds zu Vorzugskonditionen oder den vergünstigten Bezug von Leistungen der öffentlichen Hand.

In der Schweiz werden staatliche Beihilfen weder systematisch erfasst noch von einer unabhängigen Behörde überwacht. Zurzeit besteht entsprechend kein Überblick über das Ausmass der heutigen Schweizer Beihilfepraxis.

Hierfür ist eine Erhebung staatlicher Beihilfen auf allen drei Staatsebenen erforderlich, die mit erheblichen Herausforderungen verbunden ist. Zur Erfüllung des eingangs erwähnten Postulates 15.3387 arbeitet der Bundesrat zurzeit an einem Bericht, der einen möglichst umfassenden Überblick schaffen und Parlament und Bundesrat als wichtige Informations- und Entscheidungsgrundlage dienen soll.

Die aussenwirtschaftlichen Auswirkungen der heutigen Schweizer Beihilfepraxis können vor dem Hintergrund der fehlenden Transparenz zurzeit nur ungenügend abgeschätzt werden. Deshalb sieht der Bundesrat derzeit davon ab, Schlüsse in Bezug auf allfällig erforderliche Massnahmen, sowohl in aussenwirtschaftlicher als auch in innenpolitischer Hinsicht (Beihilfeüberwachung), zu ziehen. Grundsätzlich können aber eine höhere Transparenz sowie eine Regulierung und Überwachung den wirksamen Wettbewerb auch in der Schweiz stärken und die Möglichkeiten für einen Ausbau des Zugangs zu ausländischen Märkten erhöhen.

Die OECD setzt sich punktuell mit staatlichen Beihilfen auseinander und erlässt gegenüber ihren Mitgliedern Empfehlungen in Hinblick auf Fragen der Wettbewerbsneutralität und betreffend staatsnahe Unternehmen. Durch das WTO-Recht (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen, Gatt, SR 0.632.21; sowie Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmassnahmen, ASÜ; SR 0.632.20) ist die Schweiz im Bereich des Warenverkehrs an beihilferechtliche Regelungen gebunden. In der WTO sind staatliche Beihilfen und Ausgleichsmassnahmen häufig Gegenstand von Streitbeilegungsverfahren, die Schweiz war jedoch noch nie an einem solchen Verfahren beteiligt.

Die Freihandelsabkommen der Schweiz verweisen ebenfalls auf die einschlägigen WTO-Regeln. In Hinblick auf die Beziehungen mit der Europäischen Union (EU) enthalten das Freihandelsabkommen von 1972 (FHA 1972; SR 0.632.401) und das Luftverkehrsabkommen von 1999 (SR 0.748.127.192.68) Regelungen über staatliche Beihilfen. Im Rahmen des FHA 1972 gab es nur einen Fall, in dem die EU bestimmte kantonale Besteuerungsmodalitäten für Unternehmen als staatliche Beihilfen qualifizierte, die mit dem Abkommen nicht vereinbar seien (sogenannte Steuerstreit). Die Schweiz konnte sich der rechtlichen Beurteilung der Sachlage durch die EU-Kommission nicht anschliessen und erachtete diesen Entscheid als unbegründet. Eine Lösung dieser Kontroverse wurde letztlich in anderem Rahmen mit der gemeinsamen Verständigung zur Unternehmensbesteuerung vom 14. Oktober 2014 erzielt. In Hinblick auf zukünftige Marktzugangsabkommen mit der EU werden allerdings von der Schweiz eine höhere Transparenz und eine Regulierung staatlicher Beihilfen erwartet. Entsprechend ist die Thematik auch Gegenstand der Gespräche im Rahmen der Verhandlungen über ein Stromabkommen mit der EU.

Antwort des Bundesrates.