Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement le projet d'une modification de la loi sur le Parlement (RS 171.10) et de la loi sur les finances (RS 611.0) qui prévoie d'étendre le champ d'application du référendum facultatif aux arrêtés portant allocation de crédits d'engagement ou de plafonds de dépenses entraînant de nouvelles dépenses uniques ou récurrentes à partir d'un montant donné.

Begründung

La Suisse connaît le référendum constitutionnel obligatoire depuis 1848, le référendum législatif facultatif depuis 1874 et le référendum facultatif en matière de traités internationaux depuis 1921. Mais notre démocratie directe souffre au niveau fédéral d'un vide béant sur le plan des dépenses publiques : alors que partout sur le plan cantonal le peuple peut - à partir de seuils de dépenses variables - s'opposer aux décisions que le Parlement prend dans ce domaine, il a les mains liées à l'échelon fédéral. Dans ce domaine si sensible, notre fameuse démocratie directe apparaît déficitaire, ce que nous devons réparer en introduisant au niveau fédéral l'outil du référendum financier facultatif.

Il est vrai qu'il y a toujours eu par le passé des votations fédérales sur de grands projets d'investissement ou d'infrastructure, ainsi sur l'assainissement du tunnel routier du Gothard (2015), sur la loi sur le fonds Gripen (2014) ou encore sur la loi fédérale sur la coopération avec les États d'Europe de l'Est ("milliard de cohésion", 2006). Ces différents objets avaient été coulés dans la forme d'une loi fédérale alors même que cela n'aurait pas été nécessaire dans tous les cas, autorisant cependant par là le lancement d'un référendum. Ces référendums financiers pro forma posent toutefois un problème dans la mesure où ils ont quelque chose de plébiscitaire : l'Assemblée fédérale décide en effet au cas par cas d'autoriser ou non le peuple à mettre son veto au projet. Or, en matière de droits politiques devraient prévaloir des règles du jeu générales, égales et prévisibles.

Cette question continuera demain d'être une pomme de discorde. D'aucuns demandent ainsi d'ores et déjà que soient soumis au peuple ces objets politiquement controversés que sont l'organisation à Sion des Jeux olympiques d'hiver 2026 (voir la motion 17.4069, "Le peuple doit se prononcer sur l'organisation des Jeux olympiques d'hiver 2026", et l'initiative parlementaire 17.504, "Jeux olympiques d'hiver Suisse 2026. Au peuple de décider") et l'acquisition du nouvel avion de combat (voir la motion 17.3394, "Acquisition de nouveaux avions de combat. Arrêté de principe et de planification").

On n'articulera pas ici de chiffres s'agissant des montants des nouvelles dépenses uniques ou récurrentes à partir desquels il devrait être possible de lancer un référendum. Pour en juger à l'aune des recettes fiscales annuelles des cantons, un seuil de 250 millions de francs (soit 0,38 % des rentrées fiscales totales) placerait la Confédération à la deuxième place, derrière le Jura, et un seuil de 500 millions (soit 0,76 % des rentrées fiscales totales), à la première (voir l'article en langue allemande de Leuzinger et Kuster intitulé "Wo man gegen eine Ausgabe von 1 Franken das Finanzreferendum ergreifen kann (und wo erst ab 9 Millionen)", sur le site https ://napoleonsnightmare.ch). Selon l'Administration fédérale des finances, le référendum financier s'appliquerait à une dizaine de crédits d'engagement s'il était par exemple retenu un seuil fixé à 250 millions. Sur le plan thématique, seraient plus particulièrement concernées l'armée, la coopération au développement et les infrastructures routières.

Instituer au niveau fédéral l'outil du référendum financier ne supposerait pas nécessairement de modifier la constitution fédérale : l'art. 141, al. 1, let. c, de la Constitution dispose en effet que sont sujets au référendum "les arrêtés fédéraux, dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient". Il suffirait donc pour l'essentiel de faire en sorte que les décisions à caractère financier soient édictées sous la forme non pas d'un arrêté fédéral simple, mais d'un arrêté fédéral sujet au référendum. Au reste, des rapports et projets de loi très complets avaient été établis dans le cadre des travaux relatifs à l'initiative parlementaire 03.401 ("Instauration d'un référendum financier"), sur lesquels il reste possible de s'appuyer.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Les Chambres fédérales se sont penchées à plusieurs reprises sur la question de l'opportunité d'un renforcement des droits populaires sur le plan fédéral au moyen d'un référendum financier. En 2008, une initiative parlementaire d'une teneur analogue déposée par le groupe UDC (03.401) avait été classée après le refus, par une majorité des participants à la consultation, d'introduire un référendum financier dans la Constitution.

Introduire un référendum financier sur le plan fédéral renforcerait le droit du peuple d'être consulté sur les questions budgétaires. Une participation directe accrue de la population aurait cependant des conséquences négatives sur la gestion des dépenses. Les décisions en matière de dépenses subiraient des retards et tant le Parlement que le Conseil fédéral verraient leur souplesse budgétaire s'amenuiser.

D'un point de vue budgétaire, il est important que l'exécution des tâches incombant à la Confédération de par la loi ne soit pas compromise par l'introduction d'un référendum financier. Pour cette raison, le Conseil fédéral rejette l'idée d'un référendum financier sur les arrêtés fédéraux concernant les plafonds de dépenses. Contrairement aux crédits d'engagement, qui ne portent généralement que sur des dépenses uniques ou des dépenses liées à un projet et qui peuvent donc être suspendues en cas de rejet, les plafonds de dépenses permettent de gérer aussi des dépenses périodiques. Ils comprennent les subventions (par ex. les paiements directs dans l'agriculture) et les dépenses liées à l'exploitation (par ex. dans les domaines de l'armée ou de la formation et de la recherche). Or un référendum risquerait d'empêcher ou de retarder fortement l'exécution de tâches prescrites par la loi. Si le référendum financier était introduit uniquement pour les crédits d'engagement, non seulement son effet serait sectoriel, mais il compromettrait l'engagement et la réputation de la Suisse dans des domaines importants (tels que les relations avec l'étranger et la coopération internationale).

Les dépenses et les dettes publiques peuvent être limitées efficacement au moyen d'autres mesures institutionnelles. Au cours des quinze dernières années, le frein à l'endettement, en particulier, s'est révélé être un excellent instrument pour mener une politique budgétaire durable.

En ce qui concerne la question de savoir si le référendum financier (tel que prévu par l'auteur de la motion) devrait être introduit par le seul biais de modifications légales, il convient de rappeler qu'une consultation a été menée à ce sujet en réponse à l'initiative parlementaire 03.401. Dans le cadre de cette consultation, seuls trois cantons et un parti se sont déclarés favorables à l'introduction du référendum financier uniquement par voie légale. En revanche, 18 cantons et trois partis se sont prononcés pour une révision de la Constitution (pour autant que l'introduction du référendum financier soit jugée judicieuse). Les milieux scientifiques ont, pour leur part, indiqué qu'une modification aussi importante des droits populaires devait être soumise au peuple et aux cantons. C'est pourquoi il conviendrait de ne pas exclure d'emblée l'option d'une révision de la Constitution.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.