Zusammenfassung

Message du 19 mai 2021 relatif à l’initiative populaire « Non à l’élevage intensif en Suisse (initiative sur l’élevage intensif) » et au contre-projet direct (arrêté fédéral concernant la protection et le bien-être des animaux)

Ausgangslage

L'initiative populaire " Non à l'élevage intensif en Suisse (initiative sur l'élevage intensif) "vise à interdire l'élevage dit " intensif " et à inscrire dans la Constitution la notion de dignité de l'animal dans le domaine de la garde d'animaux à des fins agricoles. Elle sera soumise au vote du peuple et des cantons le 25 septembre 2022. Le Parlement recommande de la rejeter, sans lui opposer de contre-projet.

Le 17 septembre 2019, 26 représentantes et représentants de différents partis et organisations ont déposé l'initiative populaire " Non à l'élevage intensif en Suisse (initiative sur l'élevage intensif) ", munie de 106 125 signatures valables. Cette initiative vise à introduire dans la Constitution une disposition pour protéger la dignité de l'animal dans le domaine de la garde d'animaux à des fins agricoles, ce qui impliquerait, entre autres, que les animaux en question ne fassent pas l'objet d'un " élevage intensif ". Aux termes de l'initiative, la Confédération devrait fixer les critères concernant un hébergement et des soins respectueux des animaux, l'accès à l'extérieur, l'abattage et la taille maximale des groupes par étable. Elle devrait en outre édicter des dispositions sur l'importation d'animaux et de produits d'origine animale à des fins alimentaires qui tiennent compte du nouvel article constitutionnel. Enfin, l'initiative demande que les exigences relatives à la dignité de l'animal correspondent au moins à celles du Cahier des charges 2018 de Bio Suisse. Ces directives, qui vont au-delà des exigences légales minimales, contiennent notamment des prescriptions sur la détention des animaux et leur accès à l'extérieur, et sur les effectifs maximaux de volailles. Le texte prévoit pour les nouvelles dispositions des délais transitoires pouvant aller jusqu'à 25 ans.

À sa séance du 19 mai 2021, le Conseil fédéral a décidé de proposer au Parlement de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Il a toutefois souhaité opposer un contre-projet direct à ce texte. Comme il l'a indiqué dans son communiqué de presse, le gouvernement attache de l'importance au bien-être animal. S'il rejette l'initiative, c'est que la législation sur la protection des animaux interdit déjà l'élevage intensif. Le Conseil fédéral précise que la législation protège le bien-être individuel des animaux et ce, quel que soit leur nombre. Selon lui, limiter la taille des élevages ne permettrait pas d'améliorer directement le bien-être animal. Du fait de la structure de ses exploitations agricoles et de sa législation, la Suisse dispose déjà, par rapport aux autres pays, de troupeaux de très petite taille.

Le Conseil fédéral s'oppose également à l'inscription dans la Constitution des normes privées énoncées dans le Cahier des charges de Bio Suisse. Ces directives spécifiques datant de 2018 seraient en effet obsolètes lorsqu'elles déploieraient leurs effets à l'expiration du délai de transition de 25 ans. Le gouvernement ajoute qu'il existe de nombreuses autres normes biologiques, tant étatiques que privées, qui évoluent, et que la Confédération soutient aujourd'hui déjà, par des contributions, les " systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux " (SST) et les " sorties régulières en plein air " (SRPA).

Par ailleurs, le Conseil fédéral souligne que les règles relatives à l'importation qui sont demandées ne seraient pas compatibles avec les engagements internationaux pris par la Suisse et exigeraient la mise en place de contrôles lourds et coûteux. Selon lui, la mise en oeuvre des dispositions proposées dans l'initiative pourrait aussi entraîner des coûts supplémentaires pour le secteur agricole et les consommateurs et consommatrices.

Le Conseil fédéral souhaite tenir compte, dans le cadre du contre-projet direct, des souhaits exprimés dans l'initiative en inscrivant dans la Constitution des critères relatifs à un hébergement, à des conditions d'abattage et à des soins respectueux des animaux ainsi qu'à des sorties régulières. Les porcs devront disposer impérativement d'aires de repos recouvertes de litière et tous les animaux de rente bénéficier de sorties régulières. Le gouvernement estime que les animaux gagneront ainsi en qualité de vie, seront plus résistants aux maladies et auront moins besoin de médicaments comme des antibiotiques. Lors de leur abattage, douleurs, souffrances et anxiété devront être évitées par tous les moyens possibles et raisonnables. Le Conseil fédéral reconnaît que les agriculteurs et les agricultrices s'efforcent aujourd'hui déjà de promouvoir le bien-être animal. Il considère que ce bien-être pourra encore être accru en appliquant des exigences minimales renforcées à tous les animaux de rente dans les élevages agricoles.

Le gouvernement entend, contrairement à ce que prône l'initiative, inscrire à titre de principe général le bien-être de tous les animaux dans la Constitution. Avec son contre-projet, il va donc au-delà de ce que requiert l'initiative, qui se réfère exclusivement aux animaux détenus à des fins agricoles.

(Sources : communiqué de presse et message du Conseil fédéral, FF 2021 1244)

Verhandlungen

Le Conseil national a examiné l'initiative populaire lors de la session d'hiver 2021, en sa qualité de conseil prioritaire.

La majorité de la commission chargée de l'examen préalable a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'insérer dans la Constitution des dispositions allant plus loin que les normes en vigueur. Elle a donc proposé au conseil de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, sans lui opposer de contre-projet.

Esther Friedli (V, SG) et FabioRegazzi (M-E, TI), qui ont présenté au conseil le rapport de la commission, ont souligné que la Suisse s'était dotée de l'une des législations sur la protection des animaux les plus strictes au monde : c'est le seul pays à disposer d'une ordonnance sur les effectifs maximums, notamment pour les poules pondeuses, les porcs et les veaux. Ils ont indiqué que seule une infime partie des paysans et des paysannes atteignaient ces maxima, du fait que, en Suisse, de nombreuses exploitations agricoles sont de taille relativement modeste, ce qui garantit des contacts assez familiers avec les animaux. De plus, la plupart des exploitations prennent déjà part à des programmes de protection des animaux tels que le programme SRPA, qui prévoit que les animaux doivent sortir régulièrement en plein air. Mme Friedli et M. Regazzi ont également rappelé que, si l'initiative était acceptée, la Suisse ne pourrait plus remplir ses obligations internationales, par exemple dans le domaine OMC ou dans le cadre des accords de libre-échange avec l'Union européenne, en raison des règles d'importation prévues dans l'initiative. Il faut aussi se demander, ont-ils ajouté, comment on contrôlerait que les conditions strictes sont bien respectées à l'étranger.

S'agissant du contre-projet du Conseil fédéral, la rapporteuse et le rapporteur de la commission ont attiré l'attention de l'hémicycle sur les conflits d'objectifs relatifs aux émissions d'ammoniac, soulignant que le Parlement avait adopté au printemps une trajectoire de réduction ambitieuse concernant l'ammoniac et les éléments fertilisants. Or, selon eux, il faut s'attendre avec le contre-projet à une augmentation des émissions d'ammoniac d'environ 2,2 %, pour un nombre d'animaux qui resterait stable. Par ailleurs, le contre-projet s'appliquerait uniquement à la production suisse, et non à l'importation, ce qui entraînerait un renchérissement des produits suisses par rapport aux marchandises étrangères, autrement dit une nouvelle distorsion de la concurrence.

La commission chargée de l'examen préalable n'ayant pas de position unanime, des minorités de la commission avaient également déposé des propositions. Par contre, aucune proposition individuelle n'avait été déposée.

Une minorité rassemblant des membres du groupe des VERT-E-S, du groupe socialiste et du groupe vert'libéral a proposé de renvoyer l'initiative à la commission en chargeant celle-ci d'élaborer un contre-projet indirect. Le porte-parole de cette première minorité, Kilian Baumann (G, BE), a indiqué que la proposition en question visait à affaiblir le contre-projet du Conseil fédéral et à établir un " compromis du compromis ".

Une deuxième minorité, constituée de membres du groupe des VERT-E-S et du groupe socialiste, a proposé au conseil de recommander au peuple et aux cantons d'accepter l'initiative. Sa porte-parole, Regula Rytz (G, BE), a fait remarquer que le secteur agroalimentaire suisse se trouvait face à des défis de taille : la mondialisation croissante de la chaîne de production et de la chaîne commerciale contraint les paysans et les paysannes à baisser toujours plus leurs coûts de production tout en augmentant leur productivité. Les animaux de rente, les poulets de chair par exemple, en paient le prix - en Suisse, seuls 7 % des poulets de chair voient la lumière du jour. Le reste est enfermé, durant sa vie très brève, dans des halles d'engraissement rassemblant 12 000 animaux, voire davantage. Mme Rytz a souligné que quelque 4 % des poulets de chair périssaient de maladie ou de faiblesse avant la date de leur abattage. Selon elle, la protection animale requiert des mesures - en Suisse aussi.

Une troisième minorité, composée de membres du groupe vert'libéral, du groupe des VERT-E-S et du groupe socialiste, a proposé d'entrer en matière sur le contre-projet du Conseil fédéral et de le compléter par la mention d'une taille maximale des groupes d'animaux et par une obligation de déclaration pour l'importation d'animaux et de produits animaux destinés à l'alimentation, dans le cadre de laquelle des informations sur la protection et le bien-être des animaux de rente seraient fournies. Jürg Grossen (GL, BE), qui s'exprimait au nom de cette minorité, a estimé que, en prévoyant l'inscription dans la Constitution de critères relatifs à un hébergement, à des conditions d'abattage et à des soins respectueux des animaux, ainsi qu'à des sorties régulières, le contre-projet direct favorisait le bien-être de tous les animaux. Il a ajouté que des tailles de groupes adaptées aux espèces amélioreraient encore ce bien-être. En outre, a-t-il indiqué, les opposants au contre-projet ont souvent avancé que des dispositions constitutionnelles comme celles qui sont prévues dans le contre-projet renchériraient la production alimentaire en Suisse, ce qui génèrerait en fin de compte une augmentation des importations issues d'une production étrangère non contrôlée ; or, une obligation de déclaration applicable aux importations permettrait de résoudre ce problème. M. Grossen a rappelé que les expériences faites avec les obligations de déclaration pour les oeufs, par exemple, avaient été très concluantes : les oeufs d'élevage en batterie importés ont disparu des rayons du commerce de détail. Il a surtout insisté sur le fait que l'obligation de déclaration serait conforme aux règles de l'OMC.

À l'issue de débats nourris, le conseil a suivi la majorité de la commission sur tous les points. Il a commencé par rejeter la proposition de renvoi, par 106 voix contre 81. Au cours de la discussion, de nombreux orateurs et oratrices s'étaient exprimés contre cette proposition, estimant que les délais étaient trop serrés pour permettre l'élaboration d'un contre-projet indirect et qu'il n'était guère probable que les personnes et les associations ayant lancé l'initiative retirent leur texte au profit d'un tel contre-projet.

Le conseil a ensuite décidé, par 107 voix contre 81 et 1 abstention, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet direct du Conseil fédéral et, par 111 voix contre 60 et 19 abstentions, de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Indépendamment des arguments avancés par la majorité de la commission, les parlementaires opposés à l'initiative avaient notamment mis en garde le reste du conseil, lors des débats, contre les effets que ce texte aurait aussi sur les secteurs de la transformation, du commerce, de la restauration et de l'hôtellerie ainsi que sur les consommateurs et consommatrices. Selon eux, si l'initiative était acceptée, les prix des denrées alimentaires augmenteraient considérablement en Suisse et la liberté de choix serait sensiblement restreinte, sans compter les emplois qui disparaîtraient. De plus, il faudrait construire dans notre pays 1600 poulaillers de poules d'élevage et de poules pondeuses, et plus de 20 000 poulaillers mobiles de poulets de chair, si l'on entendait maintenir le niveau de production actuel. Or, pour ce camp, cela serait en contradiction flagrante avec les exigences liées à l'aménagement du territoire. Selon lui, ce serait une erreur d'intervenir à coup d'interdictions et d'obligations : il faut laisser aux consommateurs et aux consommatrices la liberté de choix.

Le Conseil des États s'est penché sur l'initiative populaire lors de la session de printemps 2022. Là aussi, la majorité de la commission chargée de l'examen préalable a proposé au conseil de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, sans lui opposer de contre-projet.

Cette majorité a estimé que, en Suisse, la situation relative à la garde d'animaux de rente était bonne. Selon elle, il existe déjà suffisamment d'instruments, tels que l'ordonnance sur les effectifs maximums, les programmes de bien-être animal et la protection des animaux, dont l'application fonctionne très bien.

Pour le rapporteur de la commission, PeterHegglin (M-E, ZG), l'inscription dans la Constitution de normes privées - celles de Bio Suisse - telle que souhaitée par les auteurs de l'initiative ne semble pas judicieuse ; au contraire, elle est problématique. De plus, le fait que des produits identiques, qui se distinguent uniquement par les méthodes de production utilisées, ne soient pas traités de la même manière irait à l'encontre des règles de l'OMC. M. Hegglin a ajouté qu'il faudrait vérifier les normes de production appliquées dans le pays d'origine et que la mise en place des mécanismes de contrôle nécessaires à cette fin serait très complexe. Il a insisté sur le fait que le projet entraînerait une augmentation des prix et risquait de renforcer le tourisme d'achat, tout en restreignant la liberté de choix des consommateurs et consommatrices.

Quant au contre-projet du Conseil fédéral, a indiqué le rapporteur, il concerne surtout la détention de bovins, en particulier dans les régions de montagne ou de collines, où les familles paysannes ont peu de solutions de rechange, en raison de la topographie. Selon M. Hegglin, on peut craindre un transfert des contributions en faveur du bien-être animal, qui s'élèvent à quelque 280 millions de francs, dont à peu près 150 millions pour les régions de collines et de montagne. La rentabilité de nombreuses exploitations s'en trouverait menacée. Par ailleurs, l'obligation de recourir à des instruments relatifs au bien-être animal entraînerait une disparition de la plus-value qui peut être réalisée aujourd'hui sur le marché. Pour le rapporteur de la commission, le contre-projet du Conseil fédéral remédie certes à certaines lacunes de l'initiative : il respecte les règles d'importation prévues par l'OMC et s'applique à l'ensemble des éleveurs et des éleveuses ; néanmoins, il soumet les produits importés à des conditions de production beaucoup moins strictes. M. Hegglin en a conclu que les avantages du contre-projet ne parvenaient pas à en compenser les effets négatifs, surtout ceux qui concernent la détention de bovins.

À l'instar de la commission du Conseil national, la commission du Conseil des États chargée de l'examen préalable n'était pas parvenue à une position unanime : des propositions de minorité avaient donc été déposées.

Une première minorité, composée de membres du groupe des VERT-E-S et du groupe socialiste, souhaitait recommander au peuple et aux cantons d'accepter l'initiative. Sa porte-parole, Adèle Thorens Goumaz (G, VD), a souligné que la publicité faite pour les produits ne correspondait pas à la réalité : elle suggère que, en Suisse, les porcs et les poules évoluent tous en plein air ; or, ce message est trompeur, l'élevage intensif est une réalité, par exemple dans des halles qui peuvent rassembler jusqu'à 27 000 poules. Mme Thorens a estimé que, à l'avenir, il faudrait miser sur la qualité plutôt que sur la quantité. Elle a également souligné que l'initiative prévoyait des délais transitoires importants, pouvant aller jusqu'à 25 ans, et que, dans 25 ans, la Suisse n'aurait plus que quelques années pour atteindre les objectifs de l'accord de Paris sur le climat. Enfin, la porte-parole s'est dite convaincue que le Parlement trouverait une solution pour mettre en oeuvre l'initiative de telle manière qu'elle respecte les règles de l'OMC.

Une deuxième minorité rose-verte a préconisé l'acceptation du contre-projet du Conseil fédéral, moyennant la mention d'une taille maximale des groupes d'animaux et l'ajout d'une obligation de déclaration pour l'importation. Roberto Zanetti (S, SO), qui défendait le point de vue de cette minorité, a indiqué que le Conseil fédéral avait reconnu qu'il y avait encore des lacunes en la matière et que des améliorations étaient possibles concernant le bien-être animal. Il a souligné que le contre-projet du gouvernement constituait une réglementation sobre, qui permettait de hisser le bien-être animal au niveau constitutionnel et laissait une très grande latitude au législateur. Le principe de bien-être doit être valable pour tous les animaux, a-t-il déclaré. M. Zanetti a aussi relevé que des délais transitoires de 25 ans étaient prévus et que, durant ce laps de temps, les changements structurels se poursuivraient dans l'agriculture et le nombre d'exploitations diminuerait. On peut partir du principe que les dépenses consacrées à l'agriculture resteront les mêmes, a-t-il poursuivi : dans ce cas, il s'agira de redistribuer une même somme d'argent entre un nombre moindre d'exploitations, autrement dit les différentes exploitations recevront davantage d'argent. Grâce à l'amélioration des méthodes de production, il ne devrait pas y avoir d'augmentation de prix chez les producteurs et les productrices, et donc les prix à la consommation ne devraient pas non plus augmenter. Ainsi, selon le porte-parole de cette minorité, l'opération serait plus ou moins neutre, sur le plan des coûts, pour la Confédération, les producteurs et les productrices ainsi que les consommateurs et les consommatrices : que souhaiter de plus ? Et de conclure : le contre-projet garantirait un bien-être animal sensiblement plus élevé, pour des coûts stables.

Le Conseil des États s'est finalement rallié aux propositions de la majorité de la commission. Il a décidé, par 30 voix contre 14, de ne pas entrer en matière sur le contre-projet du Conseil fédéral et, par 32 voix contre 8, de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.

Au vote final, le Conseil national a recommandé au peuple et aux cantons, par 106 voix contre 77 et 8 abstentions, de rejeter l'initiative. Le Conseil des États a émis la même recommandation par 32 voix contre 8 et 1 abstention.

Le 25 septembre 2022, l'initiative populaire a été rejetée par 62,9 % des voix ainsi que par 20 cantons comptant chacun pour une voix et 5 cantons comptant chacun pour une demi-voix.