Wortlaut

Es seien die gesetzlichen Grundlagen zu erarbeiten, um eine Disziplinaraufsicht über die Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten einzuführen. Dabei ist den Grundsätzen der richterlichen Unabhängigkeit, der Organisationsautonomie und der Gewaltentrennung Rechnung zu tragen.

Begründung

Das Vertrauen in die Justiz und damit deren Akzeptanz in der Bevölkerung ist für den Rechtsstaat von grundlegender Bedeutung. Bei der Wahrnehmung der Oberaufsicht über die Geschäftsführung der eidgenössischen Gerichte haben die Geschäftsprüfungskommissionen des National- und des Ständerates (GPK‑N/S) in den letzten Jahren wiederholt Verfehlungen einzelner Richterpersonen festgestellt. Diese Vorfälle, welche nicht zufriedenstellend gelöst werden konnten – unter anderem mangels verbindlicher Instrumente –, schaden den jeweiligen Gerichten und dem Vertrauen in die Justiz. Ungelöste Schwierigkeiten auf der personellen Ebene können zudem auch zu institutionellen Problemen führen.

Das geltende Recht sieht als einzige Disziplinarmassnahme gegenüber Richterinnen und Richtern an erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichten die Amtsenthebung durch die Bundesversammlung vor (Art. 49 StBOG; Art. 10 VGG; Art. 14 PatGG). In Bezug auf Richterinnen und Richter am Bundesgericht fehlt auch diese Möglichkeit. Weitere Disziplinarmassnahmen sind nicht vorgesehen. Es gibt somit keine eigentliche Disziplinaraufsicht. Eine Amtsenthebung durch das Parlament ist die einzige, letzte und aus staatspolitischen Überlegungen höchst umstrittene Sanktionierungsmöglichkeit. Dieser aktuell bei den erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichten bestehende Alles-oder-Nichts-Mechanismus in Disziplinarangelegenheiten wird auch von der Verwaltungskommission des Bundesgerichtes (VK BGer) als unbefriedigend erachtet. Dass weniger gravierende Disziplinarmassnahmen fehlen, wird zudem von der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) in ihrem Evaluationsbericht zur Schweiz aus dem Jahr 2016 kritisiert.

Das Fehlen einer Disziplinarsaufsicht stellt eine Frage staatspolitischer Trageweite dar. Aus Sicht der GPK‑N/S besteht somit ein entsprechender gesetzgeberischer Handlungsbedarf bezüglich Richterinnen und Richtern an den eidgenössischen Gerichten. Dabei ist zwingend eine Rekursmöglichkeit gegen von Disziplinarmassnahmen betroffenen Richterpersonen einzuführen. Je nach Ausgestaltung der konkreten Kompetenzen der verschiedenen Akteurinnen und Akteure im Bereich der Disziplinaraufsicht ergeben sich unterschiedliche Möglichkeiten und Herausforderungen in Bezug auf die Rekursmöglichkeit.

Die GPK‑N/S haben zwei Rechtsgutachten in Auftrag gegeben (veröffentlicht in der Medienmitteilung der GPK‑N/S vom 24.1.2025), um zur Einführung einer Disziplinaraufsicht den verfassungsmässigen und gesetzlichen Handlungsspielraum abzuklären. Die Gutachten zeigen auf, dass die Einführung einer Disziplinaraufsicht gegenüber Richterinnen und Richter an erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichten verfassungskonform ist, wenn dabei die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit, der Selbstverwaltung der Gerichte und der Gewaltentrennung eingehalten werden. Ob auch gegenüber Bundesrichterinnen und Bundesrichtern eine Disziplinaraufsicht einzuführen ist, lassen die beiden Gutachten offen, da hierfür noch weitergehendere Abklärungen notwendig seien. Die Einführung eines Disziplinarsystems und die Möglichkeit eines Amtsenthebungsverfahrens sollen im Rahmen der Umsetzung der parlamentarischen Initiative von der zuständigen Kommission vertieft geprüft und umgesetzt werden. Bei diesen Abklärungen wird die Frage nach den Konsequenzen, welche sich durch den Status der Bundesrichterinnen und Bundesrichter als Magistratspersonen ergeben, von speziellem Interesse sein.

Die GPK‑N/S sind überzeugt, dass ein neu geschaffenes gerichtsexternes Aufsichtsgremium die Disziplinaraufsicht gegenüber Richterinnen und Richtern an eidgenössischen Gerichten am besten wahrnehmen könnte. Bei einem sogenannten Justizgericht handelt es sich um eine vollwertige Aufsichtsbehörde. Mehrere Kantone verfügen über ein solches Justizgericht (Freiburg, Aargau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf, Jura und ab 2025 auch Graubünden). Die Schaffung eines Justizgerichtes unterscheidet sich vom Vorschlag der RK-S zur Schaffung einer Justizkommission aus dem Jahr 2001 (BBl 2002 1181).

Des Weiteren müsste ebenfalls untersucht werden, inwiefern sich eine Anpassung der Aufsicht über die Eidgenössischen Schätzungskommissionen anbietet. Bezüglich Oberaufsicht gilt es festzuhalten, dass der Status quo beizubehalten ist.

Die Organaufsicht über die erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichte ist aus Sicht der GPK-N/S – im Gegensatz zur Disziplinaraufsicht – bereits heute ausreichend geregelt. Sie wird durch die VK BGer wahrgenommen. Im Rahmen der Erarbeitung eines Erlassentwurfes können Anpassungen diesbezüglich in Erwägung gezogen werden, allerdings sehen die GPK-N/S in dieser Hinsicht keinen dringenden Anpassungsbedarf.

Ferner bleibt zu erwähnen, dass die vorliegende parlamentarische Initiative aus verfahrensökonomischen Gründen formell nur von der GPK-S eingereicht wird; die GPK-N unterstützt das Anliegen.

Verhandlungen

Medienmitteilung der Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte vom 24.01.2025

Nach Erkenntnissen der Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) kommt es auch an den eidgenössischen Gerichten immer wieder zu Fehlverhalten von Richterinnen und Richtern. Eine Sanktionierung ist nicht möglich – mit Ausnahme der Amtsenthebung. Um das Vertrauen in die eidgenössischen Gerichte und deren Funktionsfähigkeit zu stärken, halten es die GPK für notwendig, ein Disziplinarsystem einzuführen. Hierfür reichen sie die parlamentarische Initiative (pa. Iv.) 25.401 ein. Bei deren Umsetzung ist den Grundsätzen der richterlichen Unabhängigkeit, der Organisationsautonomie und der Gewaltentrennung Rechnung zu tragen.

Die GPK üben die Oberaufsicht über die Geschäftsführung der eidgenössischen Gerichte (Bundesgericht, Bundesstrafgericht, Bundesverwaltungsgericht und Bundespatentgericht) aus. Aufgrund der Gewaltenteilung und der Unabhängigkeit der Gerichte sind sie bei ihrer politischen Kontrolle entsprechend zurückhaltend. Die GPK haben im Rahmen ihrer Tätigkeit dennoch wiederholt teils gravierende Verfehlungen von Richterinnen und Richtern festgestellt. Diese betrafen zwar jeweils nicht die Rechtsprechung, beeinträchtigen jedoch das Funktionieren und das Ansehen der jeweiligen Gerichte. Deshalb sollte aus der Sicht der GPK ein Disziplinarsystem eingeführt werden, um das Vertrauen in diese Institutionen und ihre Funktionsfähigkeit zu stärken.

Entpolitisiertes und verfassungskonformes Disziplinarsystem

Die eingereichte parlamentarische Initiative (pa. Iv.) fordert die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, um eine Disziplinaraufsicht über die Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten einzuführen. Die Disziplinaraufsicht bezieht sich vorliegend auf die Einhaltung der Amtspflichten durch Richterinnen sowie Richter und ist individueller Natur. Die Etablierung eines Disziplinarsystems und die Möglichkeit eines Amtsenthebungsverfahrens sollen im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses vertieft geprüft und umgesetzt werden. Dabei ist zwingend, eine Rekursmöglichkeit gegen von Disziplinarmassnahmen betroffene Richterpersonen sicherzustellen. Zudem ist den verfassungsmässigen Grundsätzen der richterlichen Unabhängigkeit, der Organisationsautonomie der Gerichte und der Gewaltentrennung umfassend Rechnung zu tragen.

Mit der Umsetzung des Disziplinarsystems sollte idealerweise ein gerichtsexternes Aufsichtsgremium geschaffen werden, welches unabhängig von politischen Einflüssen ist. Dies könnte ein sogenanntes Justizgericht sein, wie es bereits verschiedene Kantone kennen. Auch ein neu geschaffenes Organ würde der verfassungsmässig vorgesehenen Oberaufsicht durch die Bundesversammlung unterstehen.

Geltendes Recht ohne Sanktionierungsmöglichkeiten unbefriedigend

Das Fehlen einer Disziplinaraufsicht stellt eine Frage von staatspolitischer Tragweite dar. Die Erfahrungen der GPK zeigen, dass das Fehlverhalten einzelner Richterinnen und Richter oft nicht in zufriedenstellender Weise gerügt bzw. darauf reagiert werden konnte. Dies liegt insbesondere daran, dass mit Ausnahme der Amtsenthebung oder der Nichtwiederwahl keine verbindlichen Sanktionierungsmöglichkeiten bestehen.

Das geltende Recht sieht bei den erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichten einzig die Amtsenthebung durch die Bundesversammlung als Disziplinarmassnahme gegenüber Richterinnen und Richtern vor, wobei in Bezug auf das Bundesgericht auch diese Möglichkeit fehlt.

Dazu kommt, dass die Hürden für eine Amtsenthebung beziehungsweise eine Nichtwiederwahl durch das Parlament sehr hoch sind respektive auch sein müssen. Dieser aktuell bei den erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichten bestehende Alles-oder-Nichts-Mechanismus in Disziplinarangelegenheiten wird auch von der Verwaltungskommission des Bundesgerichtes (VK BGer) als unbefriedigend erachtet.

Disziplinaraufsicht ist verfassungskonform umsetzbar

Die GPK haben zwei Rechtsgutachten in Auftrag gegeben (Gutachten Prof. Thurnherr und Gutachten Prof. Tanquerel), um den verfassungsmässigen und gesetzlichen Handlungsspielraum abzuklären. Diese zeigen auf, dass die Einführung einer Disziplinaraufsicht gegenüber Richterinnen und Richter an erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichten verfassungskonform ist, wenn dabei die bereits genannten verfassungsmässigen Grundsätze eingehalten werden. Ob auch gegenüber Bundesrichterinnen und Bundesrichtern eine Disziplinaraufsicht einzuführen ist, lassen die beiden Gutachten offen, da hierfür noch weitere Abklärungen notwendig seien.

Von der Umsetzung der pa. Iv. am meisten betroffen wäre die Gerichtskommission der eidg. Räte (GK), da sie die Wahl- und Wiederwahlvorschläge der eidgenössischen Richterinnen und Richter zuhanden der Bundesversammlung erarbeitet. Sie wurde von den GPK einbezogen und unterstützt die pa. Iv.

Auskünfte

Sekretariat der Geschäftsprüfungskommission (GPK)

gpk.cdg@parl.admin.ch

Geschäftsprüfungskommission (GPK)