Wortlaut

En prévision de la session extraordinaire du Parlement, le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes en relation avec la fusion UBS/SBS :

1. Banque pour les PME : le Conseil fédéral a multiplié les déclarations sur l'encouragement des PME. Vu la concentration croissante dans le secteur bancaire et l'abandon par les grandes banques du service à la clientèle (transactions bancaires de détail), il y a lieu d'instituer une banque fédérale pour les petites et moyennes entreprises destinée à faciliter l'obtention de capitaux par les PME. Le Conseil fédéral est-il prêt à prendre les mesures nécessaires en ce sens ?

2. Banque postale : le Conseil fédéral est-il prêt à autoriser et à encourager l'extension des services financiers de la Poste sous forme d'une banque postale propre à renforcer la concurrence dans le domaine de l'épargne ?

3. Droit de vote attaché aux actions en dépôt : la fusion des deux grandes banques aboutit à la formation d'une "mégabanque" jouissant d'une influence dominante en matière de droit de vote attaché aux actions en dépôt dans les assemblées d'actionnaires de nombreuses sociétés anonymes. Le Conseil fédéral est-il prêt à en tirer les conséquences en restreignant l'exercice du droit de vote par les banques ?

4. Surveillance des banques et dispositions sur les fonds propres : le nouveau conglomérat financier constitué par la United Bank of Switzerland représente une énorme concentration de risques. En cas d'insolvabilité, la Confédération devrait faire les frais d'un redressement financier afin d'empêcher la faillite. N'y a-t-il pas lieu de durcir la législation sur les liquidités et les fonds propres et renforcer la surveillance bancaire ? Quelles sont les mesures prévues en ce sens ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral partage une partie des préoccupations qui sous-tendent ce point de l'interpellation sans pour autant parvenir aux mêmes conclusions. Il est vrai que l'environnement du crédit aux entreprises s'est passablement modifié au cours des derniers mois. D'une part, les garanties immobilières ont vu leur valeur reculer suite aux difficultés et à la baisse des prix enregistrée dans le marché immobilier. D'autre part, les grandes banques - en particulier - ont décidé de ne plus compenser les pertes enregistrées sur le marché suisse dans le domaine du crédit aux PME par les bénéfices de leurs autres secteurs d'activité. Les nouveaux mécanismes de crédit qui se mettent en place reposent de plus en plus sur des procédures standardisées et mettent davantage l'accent sur les risques encourus. Il en résulte que de nombreuses entreprises doivent payer des montants d'intérêts plus élevés alors que d'autres peuvent profiter de conditions plus avantageuses.

Même si elles ont à plusieurs reprises souligné qu'elles continueront à soutenir et à financer le secteur des PME en Suisse, les grandes banques n'en n'ont pas moins modifié leur attitude. Elles ont notamment refusé de facto de participer au nouveau système de cautionnement des arts et métiers qui a été préparé sur la base de l'évaluation menée ces derniers mois. Dans ce contexte, la Confédération est favorable à la mise sur pied de structures mieux adaptées en collaboration avec les banques cantonales et régionales ainsi qu'avec les milieux intéressés. Il est dans tous les cas clair que les pertes importantes subies par de nombreuses coopératives régionales ne permettent pas de leur confier à l'avenir des risques supplémentaires comme le suggère l'interpellation.

L'idée que la Confédération intervienne directement dans le financement des entreprises par l'intermédiaire d'une banque fédérale est contraire aux principes de notre politique économique et est clairement rejetée par le Conseil fédéral. Les graves problèmes rencontrés ces dernières années par plusieurs instituts financiers cantonaux sont une illustration supplémentaire que la gestion de tels dossiers de crédit comporte de très hauts risques et n'est pas mieux résolue par des établissements liés au secteur public. Il est aussi illusoire de penser qu'une telle institution ne coûterait rien à la Confédération. Il faut d'abord tenir compte des coûts annuels supplémentaires qui découleraient des dettes contractées par la Confédération pour fournir le capital de dotation de la banque. Ensuite, il est à craindre que rapidement les revenus du capital de dotation ne suffisent plus à couvrir les pertes et les coûts de fonctionnement de la banque. A moins de mobiliser au départ un capital d'un montant disproportionné, il faudrait donc prévoir soit une sorte de garantie pour les pertes extraordinaires, soit une recapitalisation automatique de cette institution en cas de problèmes.

L'évolution actuelle montre que ce n'est pas l'absence de capitaux qui pose problème, mais bien plutôt les aspects combinés des risques encourus et des rendements qui peuvent être atteints. La question qui se pose dans ce contexte est de savoir si un engagement accru de la Confédération, au-delà des instruments actuels du cautionnement des arts et métiers et du crédit hôtelier, se justifierait sous l'angle de ses retombées positives sur le marché du travail et donc de son bilan social global. Le Conseil fédéral est d'avis qu'une solution différente de celle d'une banque fédérale doit être trouvée. Les instruments adéquats devraient être développés par les milieux bancaires en respectant les principes de l'économie de marché.

2. Le Conseil fédéral renvoie au rapport du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie du 14 octobre 1996, concernant la constitutionnalité des nouveaux services de paiements et services financiers de la Poste, rédigé à l'intention de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national.

Au sens de l'article 36 de la Constitution fédérale, la Confédération n'est pas autorisée à faire appel à la Poste pour des opérations d'ordre essentiellement bancaire, autrement dit, pour des opérations actives telles que l'octroi de crédits. Une extension des activités de la Poste à celles d'une banque postale ne peut en conséquence avoir lieu sans modification de la constitution.

L'article 9 de la loi fédérale sur la poste du 30 avril 1997 permet, entre autres, à la Poste d'offrir des produits et des prestations relevant des services de paiement ainsi que des prestations directement connexes. Dans le secteur de ces services où règne la libre concurrence, la Poste est soumise aux mêmes règles que les opérateurs privés.

3. Le droit de vote attaché aux actions en dépôt désigne l'habilitation des banques à représenter, lors de l'assemblée générale, les actionnaires qui ont déposé des actions auprès d'elles. Pour exercer sa qualité de représentant, la banque se fonde généralement sur des "procurations générales" valables pour chaque assemblée générale aussi longtemps qu'elles n'ont pas été révoquées. Cependant, la représentation liée aux actions en dépôt peut aussi être exercée en vertu de procurations spéciales, donnant à la banque qualité de représentant pour une seule assemblée générale.

La représentation du droit de vote par les banques offre à l'actionnaire l'avantage de pouvoir se faire représenter s'il ne peut ou ne veut pas participer à l'assemblée générale. Pour les sociétés elles-mêmes, l'institution de la représentation du droit de vote présente cependant aussi un intérêt. Sans les voix dont disposent les banques à titre de représentants, il serait en effet bien souvent impossible d'atteindre les quotas de participation aux assemblées générales prévus par la loi ou les statuts.

En réglementant l'exercice du droit de vote attaché aux actions en dépôt, la révision du droit des sociétés anonymes de 1991 a déjà tenu compte de certaines critiques publiquement exprimées à cette époque et selon lesquelles ce droit donnait aux banques un moyen de dominer l'économie. Cette réglementation garantit en effet que l'exacte volonté des actionnaires représentés lors de l'assemblée générale puisse être exprimée et que, dans l'exercice du droit qui leur est conféré, les banques ne puissent agir librement.

Le droit d'émettre des instructions dont dispose le représenté a une importance déterminante dans la réglementation du droit de vote lors de l'assemblée générale. L'art. 700, al. 2, du Code des obligations (CO) prescrit à cet égard une information adéquate de l'actionnaire. Il stipule en effet que la convocation doit mentionner non seulement les objets portés à l'ordre du jour, mais également les propositions du conseil d'administration ou des actionnaires qui ont demandé l'inscription d'un objet à l'ordre du jour. Les représentants dépositaires ont par ailleurs l'obligation de demander des instructions au déposant avant chaque assemblée générale (art. 689d al. 1er CO). Conformément à l'art. 689b, al. 1er, CO, le représentant dépositaire est tenu de suivre les instructions du représenté. Si le client déposant ne communique aucune instruction particulière avant l'assemblée générale, le représentant dépositaire doit exercer le droit de vote conformément aux éventuelles instructions générales du déposant. A défaut de celles-ci, le représentant dépositaire suit les propositions du conseil d'administration (art. 689d al. 2).

Ces dispositions contraignent les banques à respecter constamment les instructions des actionnaires. Le nombre de voix représentées par une seule banque est sans importance dès lors que les banques n'ont pas pouvoir d'agir librement dans l'exercice du droit de vote attaché aux actions. De l'avis du Conseil fédéral, une limitation de ce droit de vote n'est donc pas indiquée.

4. Tous les risques encourus jusqu'ici par l'UBS et la SBS le seront à l'avenir par une seule institution du fait de la fusion, ce qui ne créera pas fondamentalement de nouveaux risques. Toutefois, en raison de la taille de la nouvelle institution et de ses relations étroites avec d'autres acteurs des marchés financiers, le risque systémique s'accroît indubitablement. Alors que les prescriptions relatives aux liquidités devraient s'avérer suffisantes, la question concernant les exigences accrues en matière de fonds propres des grandes institutions bancaires internationales est justifiée. En plus, des risques de crédit et des risques de marché couverts actuellement au travers des prescriptions relatives aux fonds propres, il existe d'autres risques qui ne doivent pas être couverts par des fonds propres. Il s'agit par exemple de l'important risque d'exécution des opérations sur devises, qui est avant tout présent dans les grandes banques actives au niveau international. La discussion sur les fonds propres ne peut cependant pas, pour des motifs de concurrence et en raison du risque systémique mondial, ignorer le contexte international. Sur le plan international, le Comité de contrôle bancaire de Bâle (comité de Bâle) s'efforce déjà d'examiner, dans la foulée des développements actuels, les recommandations en matière de fonds propres.

La Commission fédérale des banques (CFB) a approuvé en novembre 1997 déjà, soit avant la fusion de l'UBS et de la SBS, une conception globale de surveillance renforcée des grandes banques. Cette approche prévoit, en plus de l'actuelle activité de surveillance, davantage d'entretiens avec les personnes se trouvant à la tête des deux grandes banques et des contacts plus étroits avec les organes de révision internes. À partir de 1998, une équipe de la CFB se rendra dans les banques, avant tout dans les grandes, afin d'examiner et d'approuver leurs modèles internes de couverture des risques de marché par des fonds propres. Il s'agit d'une modification de la pratique, car jusqu'ici la CFB ne procédait pas à des inspections sur place. L'approche retenue par le Conseil fédéral au travers de la modification du 8 décembre 1997 de l'ordonnance sur les banques sera, en vertu de la conception de la CFB en matière de surveillance auprès des grandes banques, complétée en prévoyant à l'avenir des visites de surveillance ("supervisory visits") auprès des banques et l'intervention d'équipes spéciales de contrôle et d'analyse ("review teams"). La collaboration avec les autorités de surveillance étrangères sera également renforcée. Cela ne pourra en tout cas pas être réalisé sans que le secrétariat de la CFB dispose de personnel supplémentaire particulièrement qualifié. Une surveillance des grandes banques, d'excellente qualité, faite à temps et axée sur les risques requiert les ressources humaines nécessaires afin d'assumer de manière adéquate les tâches accrues, notamment la surveillance des bourses et des négociants en valeurs mobilières ainsi que l'assistance administrative internationale.

Réponse du Conseil fédéral.