CDAP - AC.2017.0318 - 2018-08-16 - A.________/Municipalité de Gryon, B.________

1.

La décision attaquée peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours a été formé dans le délai légal et le respect des formes prescrites (art. 79 al. 1, 95 et 99 LPA-VD), par une association ayant la qualité pour recourir contre des décisions relatives à la législation en matière de résidences secondaires (ATF 139 II 271). Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2.

La recourante fait d'abord valoir une violation des dispositions limitant le nombre de résidences secondaires. Elle soutient en substance que les six logements dont la construction est prévue ne seraient pas destinés à la résidence principale mais à la résidence secondaire.

a) L’art. 75b al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.

Selon l'art. 7 al. 1 let. a de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés comme résidence principale ou comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 2 al. 3 LRS. D’après l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec; RS 702.1), la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS" (let. a). Par ailleurs, en application de l’art. 14 LRS, le propriétaire peut demander qu’une restriction d’utilisation au sens de l’art. 7 al. 1 LRS soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu’il apporte la preuve que le logement a été proposé sur le marché et qu'il a vainement recherché des personnes disposées à l’utiliser légalement à un prix raisonnable (al. 1 let. b). La suspension est prolongée lorsque le propriétaire apporte la preuve que les exigences sont toujours remplies (al. 2).

Selon la jurisprudence, l’art. 75 Cst. ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme telles (ATF 144 II 49 consid. 2.1; 142 II 106 consid. 2.1; arrêt TF 1C_103/2017 du 16 janvier 2018 consid. 2.1).

Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 106 consid. 2.2; arrêt 1C_103/2017 précité consid. 2.2).

En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Il y a fraude à la loi - forme particulière d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 206 consid. 2.3 et les arrêts cités; arrêt 1C_103/2017 précité consid. 2.2). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (ATF 144 II 49 consid. 2.2 et les arrêts cités; 142 II 206 consid. 2.3; arrêt 1C_103/2017 précité consid. 2.2). Pour être sanctionné, un abus de droit doit apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Cette appréciation doit se faire au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 206 consid. 2.5 et l’arrêt cité; arrêt 1C_103/2017 précité consid. 2.2).

Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant systématiquement du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue. Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées (ATF 144 II 49 consid. 2.2 et l; 142 II 206 consid. 4.3; arrêt 1C_546/2015 du 23 juin 2016 consid. 2.5; arrêt 1C_103/2017 précité consid. 2.2). Il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 206 consid. 2.4; arrêt 1C_103/2017 précité consid. 2.2). Dans ce cadre, il faut examiner s’il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 142 II 206 consid. 3.2; arrêt 1C_103/2017 précité consid. 2.2; cf. également la jurisprudence citée dans l'arrêt AC.2017.0286 du 26 avril 2018, consid. 3f).

Depuis l'entrée en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée à l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'emblée d'y recourir, en dépit des conditions restrictives posées par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation indiquée fasse l'objet de vérifications sérieuses (ATF 142 II 206 consid. 4.2 pp. 215/216; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_16/2016 précité consid. 3.5;1C_546/2015 précité consid. 2.5;1C_160/2015 du 3 mai 2016 consid. 4).

La procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en œuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction. En droit vaudois, la municipalité est ainsi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions (art. 17 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Avant d'accorder le permis de construire, elle vérifie la conformité de tout projet avec les règles légales et les plans et les règlements d'affectation (art. 17 al. 3 LATC). Selon l'art. 104 al. 1 LATC, avant de délivrer le permis de construire, elle s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (voire par exemple arrêt 1C_546/2015 du 23 juin 2016 consid. 2.5).

b) La commune de Gryon fait partie des communes où le taux de résidences secondaires est supérieur à 20% selon les données au 31 mars 2018 (art. 2 al. 3 ORS et registre des bâtiments disponible en ligne sur le Géoportail fédéral [www.map.geo.admin.ch]), si bien que la construction de nouveaux logements y est soumise aux restrictions prévues par la LRS.

aa) Selon la décision attaquée, il n'existerait pas d'indice que les logements prévus seraient destinés à la résidence secondaire, notamment en raison de la pénurie de logements à destination des jeunes du village, des familles ou des travailleurs saisonniers. La recourante soutient pour sa part qu'il existerait au contraire des indices sérieux que les logements prévus seraient en réalité destinés à de la résidence secondaire. Elle se fonde notamment sur l'existence d'une offre importante de logements à vendre ou à louer à Gryon selon le site www.comparis.ch permettant de satisfaire la demande en résidence principale.

bb) En l'espèce, la constructrice, qui est une société anonyme active dans le domaine de l'immobilier aussi bien sur le marché des résidences principales que des résidences secondaires, ne donne pas d'élément supplémentaire s'agissant de l'occupation des logements dont la construction est prévue. Ainsi, elle n'allègue pas – ni a fortiori ne démontre – qu'elle aurait déjà signé des promesses de vente ou de bail pour les logements à réaliser ni qu'elle serait en possession d'offres pour ces objets.

Faute d'éléments probants s'agissant des personnes appelées à habiter les logements prévus, il convient donc d'examiner la situation du marché immobilier dans la commune où est situé le projet de construction en tenant compte de l'ensemble des circonstances.

Certes, la population de Gryon a augmenté d'environ 100 habitants depuis 2013, ce qui n'est pas négligeable et constitue un taux de croissance plus élevé que les autres communes du district d'Aigle. Parallèlement, de nouveaux logements en résidence principale ont toutefois été mis sur le marché depuis le 1er janvier 2013 soit 17 logements réalisés ou en cours de construction et 10 à réaliser en sus des 6 logements litigieux. La construction de nouveaux logements en résidence principale suffit donc déjà à absorber l'augmentation de population.

Il ne résulte en outre pas des autres éléments au dossier qu'il existerait une importante demande insatisfaite pour des logements en résidence principale.

Ainsi, selon les renseignements de Statistique Vaud, la commune de Gryon comptait 107 logements vacants au 23 juin 2017 dont 10 concerneraient des résidences principales. Selon la jurisprudence (ATF 142 II 206, consid. 4.4.; cf. aussi CDAP arrêts AC.2017.0285 du 26 avril 2018, consid. 3; AC.2017.0286 du 26 avril 2018, consid. 4b), il faut tenir compte du taux de vacance pour le type de résidences à réaliser et non pour l'ensemble des résidences disponibles sur le marché. Cela étant, comme l'a aussi relevé le Tribunal fédéral, l'autorité ne saurait non plus faire abstraction du "nombre très important de logements qui se trouvent simultanément offerts à la vente dans une station notoirement vouée au tourisme" (cf. ATF 1C_16/2016 du 24 octobre 2016, consid. 3.6.).

En effet, les propriétaires de logements actuellement affectés à la résidence secondaire cherchent prioritairement à offrir leur bien sur le marché de la résidence secondaire, qui est plus lucratif. Il n'est toutefois pas exclu qu'ils cherchent également à louer ou vendre leur bien comme résidence principale. Rien ne s'oppose à ce que les logements vacants utilisés comme résidences secondaires soient transformés en résidences principales. Seuls certains logements qui ont des caractéristiques propres aux résidences secondaires et dont le prix est très élevé ne se prêtent pas d'emblée à une utilisation comme résidence principale. L'art. 75b Cst. restreignant le nombre des résidences secondaires vise d'ailleurs précisément à éviter que des logements servant de résidence secondaire restent vacants ou inoccupés pendant de longues périodes ("lits froids"; cf. Message du Conseil fédéral du 29 octobre 2008 relatif à l'initiative populaire fédérale "pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires", FF 2008 7891 ss, spéc. p. 7897). L'autorité intimée mentionne ainsi dans sa réponse le cas de deux chalets du village qui ont été récemment vendus comme des résidences principales alors même qu'ils l'auraient pu être comme résidences secondaires. Le caractère prétendument vétuste des logements vacants en résidence secondaire n'est en outre pas déterminant, la législation tendant précisément à favoriser la rénovation et la transformation de logements existants plutôt qu'à permettre la construction de nouveaux logements. A l'inverse, un logement n'est en règle générale offert sur le marché immobilier en résidence principale dans une station touristique comme Gryon que par choix du propriétaire ou s'il est déjà concerné par une restriction d'utilisation fondée sur la LRS, ce qui explique que leur nombre soit très faible en relation avec le nombre total de logements vacants. Compte tenu de ce qui précède, l'existence de 10 logements vacants en "résidence principale" est déjà de nature à constituer un indice sérieux que l'offre de logements est suffisante pour satisfaire la demande de résidences principales.

Le nombre total de logements vacants – soit 107 dont 18 logements vacants jusqu'à 2 pièces ½ et 24 logements de 3 pièces ou 3 pièces – très important pour une commune de la taille de Gryon démontre en outre que l'offre est d'une manière générale largement supérieure à la demande.

Les éléments fournis par la constructrice ne sont pas de nature à modifier ce constat. D'abord, la constructrice, qui s'appuie également sur les données de www.comparis.ch, relève elle-même qu'il existe un nombre très important d'offres pour la vente (55 annonces pour des appartements et 65 pour des chalets) et la location (au moins 12 locations) dans la commune de Gryon. Tout comme pour le nombre de logements vacants, le fait qu'il s'agisse essentiellement de maisons ou d'appartements actuellement ou auparavant utilisés comme résidence secondaire, ou encore de logements vétustes ou mal situés – ce qui n'est au demeurant pas établi – doit être relativisé dans la mesure où il n'est pas exclu que la plupart de ces biens pourraient également être loués ou vendus comme résidences principales. Ensuite, les demandes de renseignements émanant de particuliers produits par la constructrice n'ont pas toutes pour objet des biens en résidence principale. Certaines des personnes font uniquement mention de leur recherche pour une location "à l'année" sans préciser s'il s'agit d'une résidence secondaire ou d'une résidence principale. En outre, plusieurs demandes portent sur des appartements meublés, ce qui tend plutôt à démontrer que leurs auteurs recherchent une résidence secondaire susceptible d'être louée à l'année, ce qui est souvent plus avantageux qu'une location à la semaine ou à la saison. Seules quelques demandes font effectivement état d'une recherche d'un logement pour y habiter à l'année. On ne saurait toutefois considérer qu'elles suffisent à établir une demande en résidence principale pour des logements similaires à ceux dont la construction est prévue qui ne serait pas satisfaite par l'offre existante.

A la situation du marché immobilier s'ajoutent les caractéristiques de la construction litigieuse. Celle-ci implique la création de six nouveaux logements, permettant, compte tenu de la surface brute de plancher utile prévue de 530 m2, d'accueillir au moins 10 habitants, ce qui la distingue des précédentes affaires jugées par la CDAP pour la Commune de Gryon, qui n'impliquaient que la création d'un ou deux nouveaux logements dont l'occupation n'était pas établie (arrêts AC.2014.0141 du 18 mars 2015 et AC.2015.0053 du 23 mars 2016). Même si la parcelle est située à proximité de la station de Villars, il est douteux qu'il existe une demande pour six appartements en résidence principale qui ne pourrait être satisfaite par le nombre de logements actuellement vacants d'autant qu'on ignore à quel prix ces logements seront vendus ou loués. En outre, il s'agit d'appartements de taille relativement modeste, comprenant une ou deux chambres à coucher, qui ne paraissent pas destinés à des familles, pour lesquelles la pénurie d'appartements, au niveau cantonal, voire régional, est plus élevée. En outre, on relèvera qu'une utilisation en résidence secondaire n'est pas exclue, les logements prévus se prêtant tout à fait par leur taille et leur conception à une utilisation pour ce but. La parcelle est située à proximité des infrastructures touristiques, puisque l'on peut aisément se rendre au départ des pistes de ski alpin et de fond en hiver ainsi qu'à celui des chemins de randonnée en été.

En définitive, compte tenu de l'ensemble des circonstances, il existe en l'espèce des indices suffisants que les logements prévus seront destinés non pas à la résidence principale mais à la résidence secondaire, respectivement que la constructrice a d'emblée envisagé l'application de la clause de l'art. 14 LRS. Or, la commune de Gryon faisant partie des communes qui comptent déjà plus de 20% de résidences secondaires, la construction de nouvelles résidences secondaires ne peut être admise si bien que la municipalité aurait dû refuser le permis de construire pour ce motif.

Vu ce qui précède, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant la recevabilité et le bien-fondé de l'autre grief soulevé par la recourante en lien avec le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune de Gryon.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision de la Municipalité de Gryon des 21 et 25 juillet 2018 levant les oppositions et délivrant le permis de construire.

Selon les art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les frais et les dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. D'après la jurisprudence toutefois, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (arrêts AC.2016.0027 du 10 mars 2017 consid. 16; AC.2015.0296, AC.2015.0297 du 8 février 2017 consid. 9 et les arrêts cités). En l’espèce, les frais de justice seront supportés par la constructrice (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause en ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge de la constructrice (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD). La commune n'a en revanche pas droit à des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).