77 I 279

A. Im Juni 1951 ersuchte die Beschwerdefiihrerin die Finanzdirektion des Kantons Zug, ihr den Betrieb eines Verkaufswagens im Gebiete des Kantons Zug zu gestatten und ihr hiefir das Patent zu erteilen. Sie filhrte im Gesuch aus, sie beabsichtige, mit ihrem Verkaufswagen jeweils an drei Wochentagen (Dienstag, Donnerstag und Samstag) nach einem bestimmten Fahrplan zu verkehren und in den einzelnen Gemeinden wàihrend 10-30 Minuten an genau bezeichneten Stellen zum Verkauf ab Wagen anzuhalten. Dem Gesuch war ein Gutachten des betriebswissenschaftlichen Institutes der ETH beigelegt, in welchem ausgefiihrt ist, dass in den geméss Fahrplan zu bedienenden Gebieten und Ortschaften ein Bediirfnis fiir den Verkauf von MigrosWaren ab: fahrenden Làden vorhanden sei; eine Ùberprifung der im Fahrplan enthaltenen Standorte habe zudem ergeben, dass durch die Parkierung der Verkaufswagen und die sich dabei abwickelnden Warenverkiufe keine zusitziiche Verkehrsstòorung zu befiirchten sei. Der Regierungsrat wies das Gesuch mit Entscheid vom 17./20. August 1951 ab, im wesentlichen mit der Begriindung : Ausser der Bewilligung der Finanzdirektion im Sinne der Vorschriften des zugerischen Einfilhrungsgesetzes zum Bundesgesetz iber den unlautern Wettbewerb bediirfe die Beschwerdefiihrerin einer besondern Polizeierlaubnis des hoheit fiir die den gewòhnlichen Gemeingebrauch ibersteigende Beniitzung der éffentlichen Strassen und Plitze. Eine derartige Bewilligung kénne, solange fiir die Zulassung des gesteigerten Gemeingebrauchs kein dringendes 6ffentliches Interesse bestehe, wie es hier der Fall sei, nicht erteilt werden. Namentlich infolge der Vermehrung der Motorfahrzeuge und der Steigerung ihrer Geschwindigkeit ‘ sei die Fahrbahn der òffentlichen Strassen stàrker in Anspruch genommen und gegen Hemmnisse aller Art immer empfindlicher geworden. Diese Entwicklung sei noch nicht abgeschlossen. Im Kanton Zug seien die Verhéiltnisse besonders schwierig, da die Kantonsstrassen verhiltnismissig schmal seien und den stets zunehmenden Verkehr oft nur noch mit Schwierigkeiten zu bewéiltigen verméochten. Es miisse dafiir Sorge getragen werden, dass der Verkehr nicht durch neue Formen des gesteigerten Gemeingebrauchs erschwert werde. Der Verkauf ab Wagen wiirde eine solche Erschwerung mit sich bringen. Sie entstiinde jedenfalls insoweit, als Fiihrer vorbeifahrender Fahrzeuge

besondere Vorsicht walten lassen und die Geschwindigkeit ihrer Fahrzeuge vermindern miissten. Ein dringendes Bediirfnis, die Verkaufswagen zuzulassen, bestehe deshalb nicht, weil die vorhandenen Verkaufsliden den berechtigten Wiinschen der Bevòlkerung vollauf zu entsprechen vermbchten. Die Abweisung ergebe sich auch aus Griinden der Konsequenz, weil sonst mit andern Gesuchen #hnlicher Art gerechnet werden miisste.

B. — Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt die Migros, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben und diesen anzuweisen, dem Gesuch der Beschwerdefiihrerin um Bewilligung des Betriebes ihrer fahrenden Verkaufswagen zu entsprechen. Zur Begriindung wird im wesentlichen ausgefiihrt : Die Beschwerdefiihrerin betreibe seit iiber 25 Jahren in verschiedenen Kantonen der Schweiz den Lebensmittelhandel durch fahrende Verkaufswagen, so in den Kantonen Ziirich und Basel, St. Gallen, Schaffhausen und Tessin. Das Urteil des Bundesgerichtes vom

2. Oktober 1947 (BGE 73 I 209), das sich auf Beschwerde der Migros gegen eine abschlagige Entscheidung des luzernischen Regierungsrates mit der Sache bereits einmal zu befassen gehabt habe, sei so kritisch aufgenommen wor- . den, dass die Beschwerdefiihrerin sich als befugt erachte, die Frage erneuter Beurteilung zu unterstellen. Das Bundesgericht habe insbesondere iibersehen, dass das Begehren um eine Polizeibewilligung nicht die Anerkennung in sich Î schliesse, dass der Betrieb von Verkaufswagen eine iiberméssige, iiber den gewòhnlichen Gemeingebrauch hinausgehende Strassenbeniitzung darstelle, fiir die es einer beson- i dern Bewilligung bediirfe. In den Kantonen Zug und Lu- i zern, wo der fahrende Handel einer besondern Gewerbesteuer unterworfen werde, bediirfe es einer Bewilligung aus diesem Grunde. Die Bentitzung von Strassen und Plitzen zu Verkaufszwecken sei in ssimtlichen Kantonen der Schweiz iblich. Es werde dafiirr zwar eine Sondersteuer erhoben ; damit werde aber die freie Beniitzung von Stras- ‘ sen und Plitzen zu Verkaufszwecken anerkannt. Die ver- - © langte Inanspruchnahme der Strasse stelle also keine iiber Î den aligemein herk6mmlichen Gemeingebrauch hinausgehende Beanspruchung dar. Aus der Strassenhoheit lasse sich nicht das Recht der Kantone ableiten, dem fahrenden i Handel weitere Beschrinkungen aufzuerlegen als diejenigen, die sich aus Griinden des éffentlichen Wohls und einer angemessenen Sondersteuerbelastung ergiben. Es sei gerade Zweck der Strasse, den Handel zu fordern. Das ganze Transportgewerbe basiere auf -intensivster Strassenbenutzung. Noch nie sei bisher eine derartige Beanspruchung von Strassen und Platzen als iibermissige Beanspruchung d empfunden und behandelt worden. Auch nach der Auffassung des zitierten Urteils des Bun- 1 desgerichtes sei die Verweigerung einer Bewilligung nur O zulissig, wenn sich dafir allgemeine staatliche Interessen, i Griinde der òffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesund- i heit geltend machen liessen. Das Bundesgericht habe ange- Cl gebrauchs der gewòhnliche Gemeingebrauch beeintràchtigt wiirde, indem der Wagenverkauf Verkehrsstorungen ver- ursachen miisste. Die Beschwerdefihrerin habe das betriebswissenschaftliche Institut der ETH um die Begutachtung der in Betracht fallenden Fragen ersucht. Aus

dessen Bericht ergebe sich, dass die Befiirchtung von Verkehrsstorungen nicht begriindet sei, selbst nicht bei einem generellen Gesuch des Betriebes von Verkaufswagen. Durch diesen wiirde ein anderer wesentlicher Verkehr, derjenige mit Wagen vom Hauptgeschift nach den Zweigstellen sowie derjenige der Kunden zu diesen Verkaufsstellen, erspart und der Gang der Kunden zu den Verkaufsstellen durch den viel kiirzern Gang an die dezentralisierten Haltepunkte der Verkaufswagen ersetzt. Die letztern wiirden schon im Interesse ungestorter Abwicklung der Verkaufstitigkeit an verkehrsarme Punkte gelegt. Das sei auch in dem dem Regierungsrat unterbreiteten Fahrplan geschehen. Der Entscheid des Regierungsrates unterlasse es, die Routen, Haltezeiten oder Haltestellen der Beschwerdefithrerin zu beanstanden oder den Nachweis zu versuchen, dass an diesen Orten Konkurrenten, die gleiche Geschàfte betreiben wollten, Stòrungen hervorrufen kònnten. Es sei klar, dass ein Konkurrent seine eigene Route anders legen wiirde und dass deshalb der Verkehr auf der Strasse nicht erschwert wiirde. Allenfalls hitten die Polizeibehòrden es in der Hand, Haltestellen dort zu untersagen, wo sie verkehrsstòrend wirken sollten, oder das gleichzeitige Anhalten von Verkaufswagen an solchen Punkten zu verhindern. Das Gewerbe als solches dagegen kònne nicht untersagt werden. Damit entfalle das Recht zu einem Verbot im Hinblick auf nur behauptete, nicht nachgewiesene Verkehrsstòrungen, die sich in Zukunft ergeben kéònnten. Schliesslich sei es Pflicht des Staates, das Verkehrsnetz den Bediirfnissen anzupassen. Die Beschwerdefiihrerin habe sich in ihrem Gesuche auf eine Route, einen Fahrplan und Haltestellen zum vorneherein festgelegt ; das eingeholte Gutachten sei zum Schluss gelangt, dass weder die Route

noch die Haltestellen oder Haltezeiten ein verkehrsstòrendes Element in sich triigen. Die Behauptung solcher Stérung sei ein blosser Vorwand fiir eine gewerbépolitische Tendenz. Der Entscheid verletze damit die Art. 4 und 31 BV, die erstere Vorschrift, weil fir den Entscheid keine sachlichen Griinde vorligen, die letztere, weil die Beschrinkung der Strassenbenitzung nicht auf Grùunden des 6ffentlichen Wohls beruhe.

Der Entscheid verneine auch zu Unrecht ein dringendes 6ffentliches Interesse an der Zulassung der Verkaufswagen. Denn er tue dies aus gewerbepolitischen Ùberlegungen. Das 6ffentliche Interesse beruhe auf dem Bediirfnis nach billiger Warenvermittlung fiir Lebensmittel und Giiter des tiglichen Bedarfs, dem dort, wo der Konsumentenkreis fir die Errichtung eines Ladengeschàftes nicht gentiige, durch Bedienung mittels Verkaufswagen entsprochen werden miisse. Auch das eingeholte Gutachten bejahe die Bediirfnisfrage...

C. — Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde.

D. — Die Instruktionskommission des Bundesgerichts hat am 26. November 1951 einen Augenschein durchgefiihrt. Dieser bezog sich auf das Beladen von Verkaufswagen im Lager Zirich der Beschwerdefiihrerin, auf die Durchfiihrung des Wagenverkaufs an zwei Orten in der Umgebung von Zirich sowie auf die Aufstellung der Verkaufswagen an den im Fahrplan fiir den Kanton Zug vorgesehenen Haltestellen.

Die Verkaufswagen selbst sind hohe, geschiossene Lastwagen von 2,20 m Maximal- und 1,90 m Kastenbreite. Der Kasten enthélt zahlreiche quer verlaufende Fàcher fir die etwa 150-160 verschiedenen Waren, die von links eingefiihrt und von rechts herausgenommen werden. Fiir den Verkauf wird die rechte Wand geòffnet und als Schutzdach hochgestellt, das ebenso wie der ausgezogene Tisch 1,20 m weit vorsteht. Der Chauffeur und allenfalls eine fer titig. Ausnahmsweise miissen dem Wagen Waren auch auf der linken, der Strasse zugekehrten Seite entnommen werden.

Die in den einzelnen Gemeinden vorgesehenen Haltestellen befinden sich entgegen der Annahme des Entscheides zumeist auf privatem oder Gemeindeboden und nur vereinzelt auf dem Gebiet einer Kantonsstrasse. Beziiglich des Gemeindegebietes verwiesen die Vertreter des Regierungsrates die Beschwerdefiihrerin auf ein Bewilligungsverfahren vor den gemeindlichen Behòrden. Eine Zustimmung der privaten Grundeigentiimer erklàrte die Beschwerdefiihrerin bisher nicht eingeholt zu haben. Wo der Verkaufswagen auf der Kantonsstrasse angehalten wurde, geschah es so, dass der Verkaufsbetrieb teilweise auf Gemeindegebiet oder auf privatem Grund und Boden sich abwickeln wiirde.

Das Bundesgericht hat die Beschwerde insoweit, als die angefochtene Verfiigung sich auf die kantonale Strassenpolizei stiitzt, als unbegriindet abgewiesen.

Aus den Erwàgungen :

1. — Im angefochtenen Entscheid wird das Verbot der Beniitzung der offentlichen Strasse fiir den Wagenverkauf vor allem damit begriindet, dass die durch den Verkauf bedingte Strassenbeniitzung einen gesteigerten Gemeingebrauch darstelle. In dieser auf die kantonale Strassenhoheit gestittzten Beschrinkung ibrer Verkaufstitigkeit erblickt die Beschwerdefiihrerin eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.

Im Urteil BGE 73 I 214 ist auch das Bundesgericht von der Annahme eines gesteigerten Gemeingebrauchs ausgegangen. Unter dieser Voraussetzung erweist sich aber die Riige der Verletzung von Art. 31 BV als unbegriindet. Denn nach der bisherigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, die noch auf die Praxis des Bundesrates zuriickgeht, gibt Art. 31 BV dem Privaten kein Recht auf Beniitzung der 6ffentlichen Strasse, noch ein Recht darauf,

dass ihm die iiber den gewéhnlichen Gebrauch hinausgehende Nutzung der Strasse bewilligt werde. Die Handelsund Gewerbefreiheit kann danach nicht dadurch verletzt werden, dass eine beziigliche Bewilligung verweigert oder an erschwerende Bedingungen gekniipft wird (BGE 52 I 85, 59 I 271, 60 I 277, 73 I 215 Erw. 2 und die dort zitierten Entscheidungen ; fiir die Praxis des Bundesrates : SALIS, Bundesrecht II No. 758-761; SaLis-BurcxHaRDT Il No. 433). Die Revision von Art. 31 BV vom 6. Juli 1947 (die seit dem Urteil vom 2. Oktober 1947 bzw. nach dem Erlass des damals angefochtenen kantonalen Entscheides zustande gekommen ist) hat die Rechtslage nicht verindert. Der Vorbehalt kantonaler Bestimmungen iiber die Ausiibung von Handel und Gewerbe und deren Besteuerung in Art. 31 Abs. 2 geltende Fassung betrifit, wie dies schon fiir lit. e von Art. 31 bisherige Fassung zutraf, nur Vorschriften poIizeilichen Charakters. Dafiir sprechen im bisherigen Text die franzòsische Fassung («les dispositions touchant ... la police des routes ») und in beiden Vorschriften der Zusatz, dass die kantonalen Bestimmungen den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit selbst nicht beeintràchtigen dirfen. Daraus, dass die besondere Erwihnung der Strassenbeniitzung wie diejenige sanitàtspolizeilicher Massregeln in Art. 31 Abs. 2 lit. d und e bisherige Fassung nunmehr weggelassen wurde, folgt nichts Gegenteiliges. Der ausdriickliche Hinweis darauf wurde als entbehrlich gefunden. Auch sonst besteht fiir das Bundesgericht keine Veranlassung, auf die Rechtsprechung zuriickzukommen ; dies umso weniger, als es mit dem Urteil in BGE 73 1 214 Zweifel, die in einzelnen neueren Urteilen an der Richtigkeit der friiheren Rechtsprechung gedussert wurden, mit einlésslicher Begriindung wieder fallen liess und aus dem Wesen der Handels- und Gewerbefreiheit als eines Freiheitsrechtes folgerte, dass sich aus ihr kein Anspruch auf eine positive Leistung des Staates ableiten lasse. Die verfassungsmissigen Freiheitsrechte, und damit auch die Handels- und Gewerbefreiheit, gewihren in der Tat dem Biirger eine & gewisse Freiheit gegeniiber der Staatsgewalt (BURCKHARDT, Kommentar zu Art. 31 S. 225, GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone S. 163 f.). Die Handels- und Gewerbefreiheit schiitzt ihn gegeniiber Eingriffen des Staates, die ihn in der Ausiibung von Handel und Gewerbe beschrànken, gibt

ihm aber keinen Anspruch auf positive Férderung dabei durch staatliche Massnahmen. Ein derartiger Rechtsanspruch besteht weder allgemein, noch lisst er sich fiir die Ausiibung eines Berufes oder Gewerbes aus Art. 31 BV ableiten. In der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs einer òffentlichen Sache, d.h. in einer iber den gewò6hnlichen, jedem Biirger offenstehenden Gemeingebrauch hinausgehenden Nutzung zu persònlichen Zwecken, lige aber eine positive Leistung des Staates (FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes, 8. Aufl. S. 379, RucK, Schweiz. Verwaltungsrecht 3. Auf]. I $. 149). Aus dem Gesichtspunkt des Art. 31 BV wire die Verweigerung der Bewilligung nur anfechtbar, wenn sie mit gewerbepolitischen Erwigungen begriindet wiirde.

2. — Die Bewilligung zu gesteigertem Gemeingebrauch bedeutet, wie jede Polizeierlaubnis, dass der in Frage stehenden Tàatigkeit von Staates wegen nichts entgegensteht. Ihre Erteilung bingt freilich nicht vom Gutfinden der Behòorde ab ; die Bewilligung darf nur verweigert werden, wenn dies durch allgemeine staatliche Interessen gerechtfertigt ist, d.h. aus Erwigungen der &ffentlichen Ordnung, Sicherheit, Gesundheit usw. Ob die Verweigerung im Einzelfall begriindet ist, ist, wie in BGE 73 I 216 mit einlàsslicher Begriindung bestatigt wurde, vom Bundesgericht ausschliesslich unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV zu iberpriifen. Es hat nicht frei dariiber zu befinden, ob die von der kantonalen Behòrde namhaft gemachten éffentlichen Interessen die Verweigerung der Bewilligung zu begriinden vermògen, sondern nur, ob es sich um éffentliche Interessen ernsthafter Natur handle, deren Beriicksichtigung sich mit sachlichen Griinden vertreten lisst.

3. — Die Beschwerdefiihrerin stellt — im Gegensatz zu

ihrer Stellungnahme im friiheren Beschwerdeverfahren — jedoch in Abrede, dass die Inanspruchnahme von éffentlichen Strassen und Plàtzen fir den Warenverkauf ab Wagen eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs darstelle.

Die Nutzung an òffentlicher Sache stellt sich nach Lehre und Rechtsprechung entweder dar als Gemeingebrauch, als gesteigerter Gemeingebrauch oder als Sondernutzung (BGE 75 I 14, FLEINER a.a.0. S. 374, RucK a.a.0. $. 145, Haxs Perers, Lehrbuch der Verwaltung S. 210). Der Gemeingebrauch ist die jedermann ohne Bewilligung offenstehende Beniitzung der èffentlichen Sache. Inhalt und Umfang konnen von verschiedener Intensitàt sein, ergeben sich jedoch aus der Zweckbestimmung der Sache. Bei Strassen gehért dazu die Beniitzung zum Gehen, Fahren oder Reiten, das Treiben einer Viehherde, iberhaupt der Transport von Personen und Sachen. Bei starker Beanspruchung kònnen sich die Beniitzer gegenseitig stòren ; die sich daraus ergebenden Kollisionen sind jedoch durch Ausweich- und Vortrittsregeln in einer Weise geordnet, die den bestimmungsgemàssen Gebrauch fir jeden einzelnen Beniitzer sicherstellt. Sobald aber die Beniitzung entweder der Bestimmung der òffentlichen Sache nicht entspricht oder den gleichen Gebrauch aller Berechtigten ausschliessen wiirde, iibersteigt sie den Gemeingebrauch und wird entweder zum gesteigerten Gemeingebrauch oder zur Sondernutzung. Gesteigerten Gemeingebrauch an der éffentlichen Strasse beansprucht insbesondere, wer gewisse Teile der Strasse, sei es dauernd, sei es fir bestimmte Zeit, in einer Weise beniitzen will, welche eine entsprechende Beniltzung durch Dritte ausschliessen wiirde. Gesteigerten Gemeingebrauch an der òffentlichen Strasse macht geltend, wer darauf fir bestimmte oder unbestimmte Dauer einen Marktstand oder eine Schaubude errichten will, wer Strassengebiet fiir ein Hausgeriist, fur die Aufstellung von Tischen und Stiihlen fur ein Restaurant oder fiir die gebenenfalls mag die Grenze zwischen Gemeingebrauch und gesteigertem Gemeingebrauch flissig oder selbst unbestimmt sein, namentlich wenn die Abgrenzung vorzunehmen ist gegeniiber einer unzulissigen oder zweckwidrigen Beniitzung. Es kann dagegen nicht zweifelhaft sein, dass eine Aufstellung von Wagen zum Zweck des Verkaufes von Waren einen gesteigerten Gemeingebrauch darstellt. Sie ist der Errichtung eines Marktstandes sehr 4hnlich. Die Strasse wird damit zur Aufstellung besonderer Einrichtungen firr den Warenverkauf beniitzt. Damit wird sie einerseits in einer iber ihre Bestimmung hinausgehenden

Weise beansprucht und anderseits die bestimmungsgemisse Benititzung derselben durch andere Strassenbeniitzer beéintrichtigt. Wo ein Wagen auf der Strasse anhéàlt und die darauf mitgefilhrten Waren feilgeboten werden, bilden Wagen und Verkaufstàtigkeit fiir den fliissigen Verkehr ein Hindernis, das ein Ausweichen und fiir den Fiihrer eines Motorfahrzeuges besondere Aufmerksamkeit und ein Herabsetzen der Geschwindigkeit erfordert. Vom Aufstellen von Marktstinden unterscheidet sich solche Art von Strassenbeniitzung zwar durch die kiirzere Dauer der Aufstellung. Diese wird aber durch die Fortsetzung an verschiedenen Orten ausgeglichen. Die Summierung wàhrend verschiedener Tage in der Woche und fiir das ganze Jahr bewirkt hinsichtlich der Beanspruchung der òffentlichen Strasse eine ihnliches Ergebnis wie dort. Dass die Wagen nicht auf der Strassenmitte, sondern an deren Rand aufgestellt werden oder dass fir das Verkaufsgeschift das Trottoir in Anspruch genommen wird, unterscheidet die beiden Beniitzungsarten nicht notwendigerweise und vermébchte jedenfalls daran nichts zu 4ndern, dass damit die Strasse nicht in gleicher Weise wie durch irgendeinen dritten Beniitzer, sondern in gesteigertem Masse beniitzt wird. Offenbar liegt diese Auffassung vom Gemeingebrauch und vom gesteigerten Gemeingebrauch auch dem zugerischen Recht zugrunde. Es bestimmt in § 57 des Strassengesetzes vom 1.Juli 1920, die Strasse dirfe weder bei WirtshAusern

noch an andern Orten so durch Fuhrwerke beniitzt werden, dass der Durchpass gef&hrlich oder der Verkehr verhindert wiirde, und die Trottoirs seien fiir den Verkehr mòglichst freizuhalten, und in § 62 ebenda, dass Markteinrichtungen auf offentlicher Strasse nur so aufgestellt werden diirften, dass dadurch der Verkehr nicht gehemmt werde, und dass das Aufrichten von Marktstànden auf Briicken ginzlich verboten sei.

Ist der gesteigerte Gemeingebrauch von der kantonalen Gesetzgebung ausdriicklich vorgesehen und geordnet, so bedarf er in andern, nicht vom Gesetz geregelten Formen doch der behérdlichen Bewilligung. An deren Erteilung miissen die im Gesetz aufgestellten, diirfen aber dariiber hinaus auch noch weitere Voraussetzungen gekntipft werden, sofern sie sich durch Griinde der òffentlichen Ordnung, Hygiene, Sicherheit usw. rechtfertigen lassen. Die Behérde darf insbesondere den durch die Entwicklung des Motorfahrzeugverkehrs stark veriinderten Verhàltnissen des Strassenverkehrs Rechnung tragen. Der Umstand, dass fiir eine bestimmte Form des gesteigerten Gemeingebrauchs (etwa die Aufstellung von Tischen und Stiihlen auf dem Trottoir vor einem Restaurant oder von Motorfahrzeugen in der Umgebung einer Garage durch diese selbst oder die Verwendung von Trottoirs durch einen Handwerker oder Gewerbetreibenden vor seinem Geschift fiir die Ausilbung seines Berufes) bisher von der Behérde keine Bewilligung verlangt oder vom Strassenbeniitzer keine solche eingeholt worden ist, oder dass die Behòrde zu Zeiten, wo sie die Beniitzung einer Strasse zu gewerblichen Zwecken duldet, sich darauf beschrinkt, eine Sondergewerbesteuer zu verlangen, gestattet nicht den Schluss, dass die in Frage stehende Beniitzung nach Herkommen und bisheriger Ubung aus dem Gemeingebrauch sich ergebe. Es steht der Behòorde frei, dafir inskiinftig eine Bewilligung zu verlangen. Entscheidend ist nicht, ob gegen gewisse Beniitzungsarten, die inhaltlich iiber den Gemeingebrauch hinausgehen, nicht eingeschritten oder dass dafir bisher keine BeHandeis- und Gewerbefreiheit. N° 45. 291 willigung verlangt wurde, sondern allein, ob nach der Intensitàt der Bentitzung gewòhnlicher oder aber gesteigerter Gemeingebrauch beansprucht wird.

Ob die eine oder andere Beniitzungsart vorliege, bestimmt das kantonale Recht. Betrachtet die zustindige kantonale Behòrde auf Grund des geschriebenen oder ungeschriebenen kantonalen Rechts eine Beniitzung, die nach Art und Inhalt iber die gemeine Beniitzung hinausgeht, wie es hier der Fall wére, als gesteigerten Gemeingebrauch, so kann jedenfalls das Bundesgericht den beziiglichen Entscheid unter dem einzig in Betracht fallenden Gesichtspunkt des Verbotes der Willkiir nicht aufheben, es sei denn, die vorgesehene Tàitigkeit wére iiberhaupt nicht geeignet, den Strassenverkehr zu stòren. Auch das behauptet die Beschwerdefiihrerin.

Der gesteigerte Gemeingebrauch geht jedoch schon seinem Begriffe nach auf Kosten der Beniitzung der òffentlichen Sache durch die andern Strassenbeniitzer. Bei der Aufstellung von Verkaufswagen auf der òffentlichen Strasse zum Zwecke des Verkaufes miissen die ibrigen Strassenbeniitzer ausweichen, die Fiihrer von Motorfahrzeugen vermehrte Riicksicht nehmen und die Geschwindigkeit herabsetzen. Wenn nun die Beschwerdefiihrerin behauptet, dass der Beeintrichtigung des Verkehrs keine ernsthafte Bedeutung zukomme oder dass sie im Rahmen des gesamten Strassenverkehrs durch andere Vorteile aufgewogen werde, so tibersieht sie, dass es sich sowohl beim Zubringerdienst mit Lastwagen zu festen Verkaufslokalen — der iibrigens einen geringern Umfang aufweisen diirfte als die simtlichen Fahrten der Verkaufswagen der Beschwerdefiihrerin — als auch beim Gang der Kunden zu den Làden um eine normale Strassenbeniitzung handelt. Durch sie wird die Strasse weniger beansprucht und der iibrige Verkehr weniger gestort als durch das Aufstellen grosser Lastwagen auf dem Strassenkérper und die sich neben ihnen abwickelnde Verkaufstatigkeit. Es kann daher nicht gesagt werden, dass die kiirzern Ginge eine zum Ausgleich hiefir

in Betracht fallende Entlastung des Strassenverkehrs bilden wiirden.

Es fragt sich somit noch, ob der vorgesehene Strassenverkauf eine ernsthafte Beeintrichtigung des Strassenverkehrs darstelle. Die Frage stellt sich nicht bloss fiir die durch den Regierungsrat beanstandeten Haltestellen, s0- weit sich diese auf der oòffentlichen Strasse befinden, sondern fiìr die éffentliche Strasse iiberhaupt ; hier freilich nur fiir die Kantonsstrasse. Beziiglich der Gemeindestrassen enthilt der Entscheid nicht bloss keine Verfiigung im Sinne von Art. 84 OG, sondern die Vertreter des Regierungsrates haben anlisslich des Augenscheins ausdriicklich erklart, dass der Kanton die Strassenhoheit insoweit nicht fiir sich in Anspruch nehme, sondern der Entscheid dariiber, ob, und allenfalls unter welchen Bedingungen, der Beschwerdefiihrerin der Verkauf auf Gemeindestrassen zu bewilligen sei, den Gemeindebehòrden zustehe. Freilich werden dafiir im wesentlichen shnliche Uberlegungen in Betracht fallen wie fiir die Kantonsstrasse. Wie es sich mit den òffentlichen Plàtzen verhalte, fiir welche die Verkehrsfrage in der Regel keine Rolle spielt, kann ebenfalls dahingestellt bleiben. Dass, falls deren Benitzung fiir den Verkauf ab Wagen nicht geeignet ist, irgendwelche Verkehrsstérung zu bewirken, ein Verbot jedenfalls nicht mit Érwigungen dieser Art begriindet werden kénnte, ist selbstverstindlich. Ob es aus andern Griinden geschehen diirfe, insbesondere den unten Seite 293 genannten, ist hier nicht zu untersuchen.

Bei Einhaltung der von der Beschwerdefiihrerin anlàsslich des Augenscheins vorgezeigten Haltestellen ist freilich die voraussichtliche Beeintrichtigung nicht sehr erheblich. Das mit der Beeintrichtigung des Strassenverkehrs begriindete Verbot reduziert sich danach auf wenige Haltestellen, wo die Kantonsstrasse beansprucht wird : diejenige beim Schulhaus in Holzh&usern und die Strasse beim Dorfeingang in Unteràgeri; ausserdem wird in Oberàgeri (Haus Meier) ein Teil des Trottoirs in Anspruch genommen. Auf der erstgenannten Haltestelle soll der Wagen am rechten Rand der 6,30 m breiten Kantonsstrasse halten und der Verkaufsbetrieb sich auf dem Schulhausplatz der Gemeinde abspielen ; ihnlich ist in Unteràgeri das Anhalten am Rand der (mit Einschluss des Trasse der Strassenbahn) 7,80 m breiten Strasse vorgesehen, sodass sich der Verkaufsbetrieb auf dem Vorplatz vor dem Hause Iten abwickeln wiirde. Die iibrigen Verkaufsstellen nehmen die Kantonsstrasse nicht in Anspruch. Entweder hat die Beschwerdefiihrerin darauf ilberhaupt verzichtet, wie dies fir die Verkaufsstellen in Cham zutrifft, oder sie hat die Haltestelle auf Boden der Gemeinde oder von Privaten vorgesehen bzw. verlegt. An den beiden noch in Betracht fallenden Orten bildet der Wagen an sich kein gròsseres Hindernis als irgendein am Strassenrand parkierter Lastwagen. Er zwingt den in gleicher Richtung Fahrenden zum Ausweichen und zu vermehrter Vorsicht. Ausserdem wird die Strasse beansprucht durch das sie allfillig iberschreitende Publikum und durch das ausnahmsweise Entnehmen von Waren auf der linken Wagenseite. Die Beeintrichtigung reduziert sich also auf ein geringes Mass; sie geht nicht wesentlich iiber dasjenige hinaus, was auch mit gewòhnlichen Strassentransporten mit Lastwagen verbunden ist.

Indes darf nicht ausser acht gelassen werden, dass es sich beim Wagenverkauf im Gegensatz zur Strassenbeniitzung fiir die Beforderung von Personen oder Sachen mit Einschluss des Auf- oder Abladens nicht um eine normale Inanspruchnahme handelt. Die daraus sich ergebende Beeintrichtigung kommt noch zu derjenigen hinzu, die mit normaler Beniitzung notwendig verbunden ist. Wird diese weitere Beniitzungsart zugelassen, so ist mit einer derartigen Beanspruchung durch weitere Bewerber und mit einer Vermehrung der zusàtzlichen Verkehrsbeeintrichtigung zu rechnen. Freilich werden auch dann Verkaufsstinde allgemein nur bewilligt werden miissen, wenn der Strassenverkehr dadurch nicht stàrker behindert wird. Die Summierung kleiner Storungen kann sich aber doch in einer fihlbaren

Beeintrichtigung auswirken. Diese Befiirchtung ist fir den Kanton Zug umso begriindeter, als hier, wie der Augenschein ergeben hat, die Strassen im allgemeinen bescheiden dimensioniert sind und den Anforderungen des modernen Verkehrs nur knapp geniigen. Bei dieser Sachlage ist es durchaus verstindlich, wenn der Regierungsrat die Kantonsstrassen dem gewòhnlichen Gemeingebrauch, fiir den sie bestimmt sind, vorbehalten und schon den Anfàngen einer Mehrbelastung wehren und wenn er daher auch dann keinen gesteigerten Gemeingebrauch darauf zulassen will, wenn damit nur eine geringe Beeintrichtigung des iibrigen Strassenverkehrs verbunden ist. Diese Grenze lésst sich in der Praxis auch leicht ziehen, wàhrend eine Abgrenzung nach dem Masse der Beeintrichtigung schwerlich durchfiuhrbar wàre. Der vom Regierungsrat fur die Verweigerung der Bewilligung angerufene verkehrspolizeiliche Grund ist somit ernsthafter Natur ; er lisst sich mit sachlichen Griinden vertreten und hélt der dem Bundesgericht zustehenden beschrinkten Ùberprifung stand.

4. — Die Beschwerdefiihrerin erblickt darin eine unzulissige gewerbepolitische Erwigung, dass im angefochtenen Entscheid ein dringendes éffentliches Interesse an der Zulassung der Verkaufswagen verneint wird. Damit wird jedoch nicht die Bediirfnisfrage aufgeworfen, sondern — offensichtlich im Anschluss an die Ausfiihrungen in BGE 73 I 219, die durch die damaligen Vorbringen der Beschwerdefiihrerin veranlasst worden sind — gepriift, ob am Wagenverkauf ein ‘6ffentliches Interesse bestehe, das die befirchtete Beeintrichtigung des Strassenverkehrs uberwiege, sodass ein 6ffentliches Interesse an der Verhinderung des Strassenverkaufs zu verneinen sei.

Es kann dahingestellt bleiben, ob fiir den Verkauf von Migros-Waren ein Bediirfnis vorhanden sei angesichts ihrer Billigkeit. Denn ein derartiges Bedirfnis kònnte allenfalls auch ohne Wagenverkauf, jedenfalls ohne Beanspruchung der òffentlichen Strasse hiefir befriedigt werden. Schon in der Veròffentlichung No. 11 der Preisbildungskom- © mission des EVD vom Jahre 1934 (S. 91/92) wurde ausgefihrt, dass der Verkauf von Migros-Waren nicht mehr von der Zulassung von Wagen abhinge, weil die Spesen der Beschwerdefiihrerin beim Wagenverkauf nicht geringer simd als beim Ladenverkauf. Die Verwendung von Wagen beseitigt lediglich den Nachteil des gròssern Weges, der fiir die Kunden mit dem weitmaschigeren Filialsystem verbunden ist. Allerdings pflegt die Beschwerdefiihrerin Filialen dort nicht zu errichten, wo der Umsatz mutmasslich fiir die Erreichung der vorbestimmten Rendite nicht geniigen wiirde (S. 60). Allein selbst wenn der Wagenverkauf nòtig wire, um dem behaupteten Bediirfnis in den entsprechenden Gebieten zu entsprechen, so k&nnte er auf privatem Boden durchgefiihrt werden, ohne dass dafiir die Kantonsstrassen in Anspruch genommen werden miissten. Im Kanton Zug will die Beschwerdefiihrerin die Kantonsstrasse nur fiir zwei der vorgesehenen Verkaufsstellen in Anspruch nehmen ; auch diese kònnten jedoch auf privaten Boden verlegt werden, sodass das behauptete Bediirfnis den gesteigerten Gemeingebrauch der offentlichen Strasse nicht erfordert. Dem Verkauf auf privatem Grund und Boden widersetzt sich aber der Regierungsrat nicht grundsàtzlich, sondern er will ihn nur auf die Zeiten gemiss § 15 EG z.UWG beschranken. Dass die Gemeinden und die privaten Eigentiimer der Beschwerdefiihrerin den Verkauf auf ihrem Gebiet nicht gestatten wiirden, steht heute noch nicht fest.