58 I 256

2. Constitue une entreprise d’assurance et doit être assujettie à ta aurveillance de la Confédération, conformément à la loi précitée, l’établissement qui se propose de réunir un grand nombre de clients en leur promettant, contre une rémunóration forfaitaire, d’aesumer pour eux les frais de justice et les honoraires d’avocats, dans les procès nés des incidents et des accidents de la circulation.

3. Il importe peu, à cet égard, que cette entreprise ofîre, en outre, à ses assurés des prestations non pécuniaires qui n’ont pas, en. fait, une importance prépondérante, 4. ni que le prix des frais de justice et d’avocat ne soit pas excluaivement couvert par les taxes uniformément perçues de tous les assurés, mais que l’entreprise réclame en outre, dans chague cas de procès, une provision- proportionnelle à la valeur Hitigieuse, et que ses Prestations soient, en pareil cas, subordonnées au paiement de ladite provision.

Résumé des faits :

5. Par arrêtés des 7 juin 1926 et 18 février 1927, le Conseil fédéral a accordé l’autorisation de faire des opérations d’assurance en Suisse à la « Défense automobile et sportive » (ici appelée DAS) et à la « Compagnie d’assistance et de protection juridique pour les usagers de la route » (ici appelée CAP), toutes deux à Genève.

Privatversicherung. Nv 42, 257 Moyennant le paiement d’une redevance périodique, ces sociétés asument, pour leurs adhérents, en cas d’accidents ou de contraventions, tous les frais de procès, d’assistance judiciaire et d’expertise et se chargent des démarches nécessaires, soit qu’il s’agisse de faire valoir une prétention contre un tiers responsable du dommage causé à un de leurs adhérents. soit qu’il s’agisse de défendre celui-ci devant les autorités judiciaires ou administratives à la suite d’une infraction aux lois et règlements auxquels sont soumis Iles usagers de la route.

B.

Le 5 juillet 1929 a été fondée à Genève la « Société pour la Protection juridique des assurés (SPA) ». Suivant les conditions générales d’abonnement qu’elle a élaborées au début de son activité, la SPA promet à sess adhérents, moyennant une redevance annuelle fixe, de leur donner des conseils et des renseignements en matière d’assurance, de les représenter dans leurs rapporis ou leurs litiges avec les assureurs ou les tiers asgurés et de prendre à sa charge les honoraires d’avocat et les frais de justice, dans ces Litiges, jusqu’à concurrence d’un certain maximum, è condition toutefois que le procès ne soit pas dénué de toute chance de 8uccès.

En mai 1931, la SPA a adopté de nouvelles « conditions générales d’abonnement ». Ces conditions s'écartent des précédentes notamment sur les points suivants :

1. L’abonné doit verser à la société, en cas de procès, une provision proportionnelle à la valeur litigieuse. À défaut de ce versement préalable, la SPA n’assume pas les frais du procès.

2. En ce qui concerne l’étendue de l’assistance accordée par la société, L’art. 2, 1 e dispose :

« Cette protection s'étend à toutes les branches de l’asgsurance... ainsi qu’aux démarches devant les autorités administratives ou pénales pour délits et contraventions en faisant usage de véhicules à moteur ou autres moyens de transports, désignés sur l’abonnement, ou pour infractions aux lois et règlements sur la circulation. » 258 Verwaltungs- und Disziplinarrechtspîlege.

C.

— Le 15 janvier 1932, le Département fédéral de justice et police a pris la décision ci-après :

« I. La Société pour la Protection juridique des Assurés (SPA), à Genève, n’a pas l’obligation de se mettre au bénéfice d’une autorisation d’exploiter l’assurance, dans la mesure où elle s’engage, en échange d’une rémunération, à fournir à ses abonnés des renseignements et conseils en matière d’assurance.

2. La société susnommée n’a pas non plus l'obligation de se mettre au bénéfice d’une autorisation dans la mesure où elle s'engage... à faire des démarches en faveur de ses abonnés et à les représenter, s'il survient des contestations entre eux et des tiers.

38. La société susnommée a par contre l’obligation de se mettre au bénéfice d’une autorisation d'exploiter l’assurance, dans la mesure où elle s'engage à payer, à la place de ses abonnés, ou à leur rembourser, en échange d’une rémunération forfaitaire, leurs frais d’avocat, les émoluments de justice, les frais de procès dus à la partie adverse et les frais d’arbitrage... » Dans les motifs de cette décision, le Département expose qu’on trouve dans la garantie des frais et dépens des procès tous les éléments de l’assgurance.

D.

— Par acte déposé en temps utile, la SPA a formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral.

E.

— Dans un mémoire du 11 mars 1932, le Départe - ment fédéral de justice et police conclut au rejet du recours.

Extraits des consiìidérants :

39. Aux termes de Fart. 1 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1885 (loi de surveillance), les entreprises privées en matière d’assurance qui veulent opérer en Suisse sont soumises à la surveillance de la Confédération. Mais ni cette loi, ni aucun autre acte législatif fédéral réglant le régime de droit public ou les relations de droit privé desdites entreprises ne les définit ni ne définit leurs opérations. Pour savoir quelles institutions doivent être Privatversicherumg. N92 12. - 259 réputées « entreprises privées en matière d’assurance », il est done indispensable de recourir aux critères distinctifs posés par la science et la doctrine. Le Conseil fédéral n’a, pas procédé autrement quand il a dû statuer sur le cas de la DAS et de la CAP. Dans ses arrêtés des 7 juin 1926 et 18 février 1927, il a énuméré les éléments essentiels de la notion d’assurance et décidé que lesdites sociétés devaient être soumises à la surveillance fédérale, parce qu’à s80n avis leurs opérations réunissaient tous ces éléments (Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, Ier fascicule, N° 61). D’après le Conseil fédéral, ceux-ci sont les guivants :

a) le risque, b) la prestation de l’assuré (prime), c) la prestation de l’assureur, d) le caractère autonome de l’opération, e) la compensation des risques conformément aux données de la statistique.

Cette analyse de la notion d’assurance et cette façon de caractériser les « entreprises d’asurance » s80umises à la surveillance fédérale s’inspirent directement des travaux de la doctrine récente (cf. RoRLLLI, vol. I, p. 24 8g. ; OSTERTAG-HIESTAND, 2° éd., n. 1 ad art. 33 ; HEMARD, Théorie et Pratique des assurances terrestres, I, p. 72 8g. ; MANES, Versicherungswesen, 3° éd., p. 3 89. ; cf. aussìi, quoique partiellement divergente : BRUCK, PFersicherungsrecht. p- 50 sg. eb HAGEN, dans Ehrenbergs Handbuch des ges. Handelsrechts vol. 8/I, p. 9 sq.). Elles n’ont pas été critiquées par la recourante, et le Tribunal fédéral peut s’y rallier dans la mesure où le Département fédéral de justice et police les fait encore siennes aujourd’hui. Les points sur lesquels le Département s’en écarte actuellement seront examinés plus bas en tant que de besoin.

Quoi qu’il en soit, l’examen du présent recours doit porter sur les cinq éléments essentiels qui viennent d’être énumérés.

40. Afin de faire ressortir les particularités de la SPA, 250 Verwailtungs- und Disziplinnrrechtspflege.

il convient de commencer cet examen par les presiations que la recourante ofre à ses abonnés. TI est constant que ces prestations sont de nature mixte et qu’elles consistent : 1° dans des services (assistance, conseils, etc.), 29 dans le paiement des frais de justice et des honoraires d'avocat.

Ainsìï qu’il ressort de la première et de la seconde partie du dispositif de la décision attaquée, le Département fédéral de justice et police a jugé que les premières de ces prestations n’étaient pas des prestations d’assurance.

Le Département reconnaît lui-même que cette opinion n’est pas entièrement conforme à celle que le Conseil fédéral avait adoptée dans ses décisions concernant la DAS et la CAP. La question pourrait se poser de savoir si ce changement de jurisprudence était justifié. Cependant, cette question doit rester ouverte en l’espèce, faute d’un recours sur ce point.

Quant aux prestations pécuniaires de la SPA, auxquelles 2° Département attribue le caractère d’assurance, elles sont identiques aux prestations de la DAS et de la CAP, en tant qu’elles comprennent les frais des litiges nés des accidents et des incidents de la circulation. La recourante n’allègue pas que lesdits frais soient payés ou remboursés par elle sous une forme différente de celle adoptée par ces deux sociétés. SÌ elle refuse de leur être assimilée, c’est parce qu’elle prétend que d’autres éléments de la notion d’assurance font défaut dans son cas.

Il convient donc de passer “à lexamen de ces autres éléments. :

3. Le risgue. La recourante nie que l’événement à raison duquel ges prestations sont dues présente le caractère d’un risque d’asgurance. Elle soutient en effet que cet événement est le procès lui-même et non l’issue du procès ou l’obligation d’en payer les frais. Mais, déclare-t-elle, au moment où les parties décident que la SPA assumera, au nom d’un de ses adhérents, la charge de tel ou tel litige, celui-ci est déjà engagé : il n’est donc plus incertain ; or un événement certain n’est pas un risque.

Privatversicherung. X9 42, 241 Mais il y a lien d’observer qu’au moment de la litiscontestation, chaque plaideur ignore généralement encore s’il aura à supporter les frais et dépens de l’instance et, sì oui, dans quelle mesure. Les conséquences du procès sont done encore incertaines. Or, d’après d'éminents auteurs, qui ne paraissent pas avoir été nettement contredits en doctrine, cette incertitude quant aux conséquences d’un événement suffit pour que celui-ci puisse être taxé de risque, et de risque d’assurance (K1sCH, dans Manes Versicherungslezxikon, 3° édit. v/o Gefahr ; cf. BRUaK, p. 53 i. f. et 54 in inc.).

D'ailleurs, comme un procès est presque toujours un événement dommageable au point de vue économique (et non seulement un ennui), il serait erroné de lui dénier le caractère d'événement assuré en vertu d’une conception purement théorique et abstraite du risque (cf. HaaxEN, dans Ehrenbergs Handbuch, vol. 8/1, p. 385 i. f.). C’est donc à tort que la recourante nie l’existence d’un risque dans les événements contre lesquels elle garantit ses abonnés.

4. Dans ses décisions concernant la DAS et la CAP. 5° Conseil fédéral avait mentionné l'autonomie de l’opéra- #Hon comme un des éléments nécessaires de la notion d’assurance. Cette opinion est conforme à la doctrine dominante en Suisse et à l’étranger (Roux, p. 26; OSTERTAG-HIESTAND, p. 1/1 ad art. 33 ; HEmMABD, no. 46 et 57 i. f. ; HAGEN, p. 12 sq.) et il y a lieu de la maintenir.

Mais le caractère autonome des prestations d’assurance ne disparaît pas forcément lorsqu’elles sont réunies, avec des prestations d’une autre nature, dans une geule et même convention. Au contraire, l’entreprise qui fait des opérations mixtes de ce genre devra être considérée comme un assureur, à condition que les premières de ces prestations revêtent une certaine importance, et qu’elles n’apparaisgent pas comme un simple accessoire ou une modalité de l’autre partie du contrat (Rou, I p. 26 ; Vierteljahresschrift für schweiz. Abgaberecht, T p. 175; cf. BrucK, p. 52 n. 12). Pour déterminer, dans un cas concret, l’importance relative de ces deux parties, on ne saurait se 262 Verwaltungs- und Disziplinarrechtspflege baser sur des critères absolus, mais on doit apprécier les particularités de l’espèce. Dans le cas présent, il y a lieu de relever que la SPA — comme la DAS et la CAP — agsgume la protection juridique des propriétaires de véhicules à moteur. Or, dans ce domaine, il apparaît que la procédure doit jouer un rôle extrêmement important. En effet, le nombre des contraventions, des plaintes pénales et des litiges civiles nés de la circulation est aujourd’hui impressionnant et ne cesse pas de croître. La garantie des frais de procès constitue donc, à l’heure actuelle, un élément essentiel de la protection des usagers de la route. Ma'’s cette garantie est foncièrement différente de la représentation devant les tribunaux. Normalement, en efffet, celui qui promet à un plaideur de l’assister et de le représenter 'en justice ne s'engage pas, en outre, à payer pour lui les frais du procès, ni même à lui en faire Pavance.

Ainsiï donc, la garantie des frais de procès des usagers de la route n’est pas, pour la SPA, plus que pour la DAS ou la CAP, l’accessoire ou la modalité d’un autre contrat 6. — Compensation des risques conformément à la loi des grands nombres. La recourante admet en principe la nécessité de cet élément, qui a été contestée par certains auteurs. Or, sí l’on tient compte des exigences de la technique, on ne voit pas en quoi Ia SPA se différencierait sur ce point de la DAS et de-la CAP, dans la mesure, du moins, où elle assume la garantie des frais judiciaires dans les litiges de la circulation. À vrai dire, les pièces dn dossier ne permettent pas de voir sì, jusqu’à présent, la recourante s’est effectivement conformée à ces exigences dans le calcul de ses tarifs. Mais, comme le relève justement le Département intimé, à la guite du Conseil fédéral, il suffit que la compensation des risques suivant la loi des grands nombres tienne à la nature d’une entreprise, et que celle-ci ne puisse fonctionner normalement sans s'y conformer, pour qu’on doive parler d’assurance Privatversicherung. N“ 42 263 (à supposer, bien entendu, que les autres éléments de cette notion se trouvent réalisés).

7. — La prime. Cet élément de la notion d’assurance est intimement lié au précédent. L'’asgureur établit un rapport entre le total des indemnités d’une période d’asSsurance (ou prévues pour une période d’assurance) et le total des assurés soumis au risque pendant la même période. Ce rapport lui donne le montant à payer par chaque assuré pour supporter sa part proportionnelle du risque. Si l’assureur assume des risques divers (en nature, fréquence ou en intensité), le rapport s'établit entre risques identiques d’une part, et assurés soumis auxdits risques, de l’autre. Mais, qu'il s’agisse de risques homogènes ou divers, la part incombant à chaque assuré individuellement (augmentée des chargements pour frais généraux, etc.) constitue la prime au sens technique de ce mot.

II n’est pas contesté que, dans ses calculs, la SPA Procède ou tend à procéder de cette façon.

Mais la recourante croit pouvoir écarter la conclusion qui en découle logiquement, en alléguant que la taxe d’abonnement n’est que le prix de ses services (auxquels 8° Département intimé lui-même nie le caractère d’assurance), que, par conséquent, elle n’est pas une prime et que, dès lors, la, « provision » prélevée en cas de procès ne peut être considérée comme une surprime. Mais le Département relève justement que le contrat dans son ensemble est conclu dès avant le paiement de ladite provision. Dès ce moment, la société ne peut plus accepter ou refuser, suivant son bon plaisir, d’assumer pour son abonné la charge des procès éventuels. Certes, pour avoir droit à cette assistance, l’abonné devra, le cas échéant, payer encore la provision. Mais ce paiement, auquel il peut renoncer, peut être comparé avec ce qu’on appelle en allemand une « Obliegenheit » (cf. art. 45 ICA ; RoELrLxxs, vol. I, p. 530 89. ; vox Tux, trad. Torrenté et Philo, I p. 9 et 10). TI suit de là que les dispositions des 264 Verwaltungs- und Disziplinarreechtspflege, conditions générales relatives au versement éventuel d’une provision ne sont pas contraires à la notion même du contrat d’asurance.

D'autre part, il est évidemment possible que la taxe d'abonnement constitue, en partie, le prix du risque de procès. Le Département remarque d’une fagon très pertinente que sì tel n’était pas le cas, on ne s’expliquerait pas le montant relativement faible de la provision.