Status der Kantonalbanken

1. Die Wettbewerbskommission ist mit der Stossrichtung der vorgeschlagenen Änderungen insofern einverstanden, als die Staatsgarantie nicht mehr als konstitutives Begriffsmerkmal der Kantonalbanken gelten soll. Der Handlungsspielraum der Kantone, den diese bei einer Reorganisation ihrer Banken allenfalls benötigen, wird dadurch vergrössert. Diese bankgesetzliche Änderung trägt einer Empfehlung der Kartellkommission Rechnung, welche im Rahmen des Berichts über die Stellung der Kantonalbanken im Bankgewerbe (VKKP Heft 3/1995) unlängst an den Bundesrat gerichtet worden ist.

Schutz der Steuerzahler

2. Die Kartellkommission hatte in ihrem Bericht unter anderem empfohlen, die bankgesetzhchen Privilegien der Kantonalbanken hinsichtlich der Bewilligungspflicht, der Aufsicht, der Reservebildungsvorschriften, der Eigenmittelvorschriften und der Verantwortlichkeitsbestimmungen aufzuheben. Diese Empfehlungen sollen nach Ansicht der Expertenkommission indes nicht umgesetzt werden. Vielmehr sollen die

17 Die Empfehlung von Ziff 2 Bst. a und b der Wettbewerbskommission lautete folgendermassen;

2. Die Warenlosnummer des Herstellers kann jedoch vom Handler durch eine eigene Warenlosnummer ersetzt werden (Warenlos des Handlers), sofern dieser

a) bei einem Ruckruf von Waren eines Herstellers durch den Hersteller selbst oder durch die Behörden

Gewahr dafür bietet, dass die von ihm vertriebenen Produkte der betroffenen (ursprunglichen) Warenlosnummer oder Warenlosgruppe des Herstellers ebenfalls unverzüglich zurückgerufen werden können und

b) dadurch weder den Vollzugsbehorden noch den Herstellern zusatzliche Kosten entstehen.

Kantonalbanken mit voller Staatsgarantie weiterhin von den Sondervorschriften profitieren können.

3. Wie die Kartellkommission erachtet es auch die Wettbewerbskommission als unabdingbar, den Schutz der Steuerzahler dem Gläubigerschutz gleichzustellen. Mit dem Bankengesetz sollen nicht nur die Gläubiger vor einer übertriebenen Risikonahme ihrer Bank geschützt werden, sondern auch die Steuerzahler vor übertriebener Risikonahme derjenigen Bank, der sie die Staatsgarantie gewähren. Die Wettbewerbskommission erinnert daran, dass es letztlich die Empörung der betroffenen Steuerzahler über die Vorfälle in den Kantonen Appenzell Ausserrhoden, Bern und Solothurn gewesen ist, welche zur Revision des Bankengesetzes geführt hat. Dass ein Schutzbedürfnis existiert, haben Sie, Herr Bundesrat, selber betont: „Im Gegensatz zum Gläubiger kann nämlich der Steuerzahler das Risiko, das ihm aus der Kantonalbank erwächst, weder beeinllussen noch abschätzen - er ist der Zwangsbürgschaft ausgeliefert"18. Ebenso bestätigt der vorliegende Bericht an mehreren Stellen, dass die Experten im Grundsatz an sich auch dieser Ansicht sind: „Die geltenden Bestimmungen gewähren den Kantonen weder einen genügenden Handlungsspielraum, damit sie ihre Kantonalbanken unter Beachtung der öffentlichen Interessen auf die neuen Herausforderungen einstellen, noch bieten sie einen genügenden Schutz für alle Risikoträger. Dazu gehören namentlich auch die Steuerzahler™.

4. Für die Wettbewerbskommission ist es unter diesen Umständen kaum nachvollziehbar, dass für Kantonalbanken mit voller Staatsgarantie - also die Banken jener Kantone, deren Steuerzahler den Schutz am ehesten benötigen - weiterhin sämtliche Sonderbestimmungen des Bankengesetzes und der Bankenverordnung zur Anwendung kommen sollen. Diese Sonderbestimmungen schränken die Schutzwirkung der ordentlichen Bestimmungen des Bankengesetzes erheblich ein. Als Begründung, weshalb die Sonderbestimmungen beibehalten werden sollen, wird lediglich aufgeführt, die Gläubiger würden durch die Staatsgarantie bereits genügend geschützt. Die Interessen der Steuerzahler werden dagegen ignoriert. Einzig beim Eigenmittelrabatt wird explizit erwähnt, er führe zu einer Verschiebung des Risikos zu Lasten der Steuerzahler und stehe im Widerspruch zum gleichfalls angestrebten Schutz der Steuerzahler. „Da dieser Schutz aber insgesamt durch die vorgeschlagene Rechtsänderung verbessert wird,20 kann auf eine Änderung der Eigenmittelvorschriften verzichtet werden."21 Bei der Suche nach den Möglichkeiten, welche der Bericht vorsieht, um den Schutz der Steuerzahler zu verbessern, findet sich in Ziff.

5.3.5. („Schutz der Steuerzahler", S. 16) einzig folgende Textpassage: „Durch den Wegfall der Sonderbehandlung und insbesondere die obligatorische und vollumfängliche Unterstellung der Kantonalbanken mit beschränkter beziehungsweise ohne Staatsgarantie unter die Aufsicht der Bankenkommission wird das Risiko der Steuerzahler in bezug auf diese Banken bedeutend verringert"22- Im übrigen wird argumentiert, der Kanton könne die Steuerzahler selber am besten schützen, indem er die Staatsgarantie aufhebe.

18 Vgl. "Die Zukunft der Kantonalbanken", NZZ vom Freitag, 31. Mai 1996, Nr. 124, S. 27

1^ Bericht, S. 14, Hervorhebung durch den Verfasser.

20 Vgl. Ziff 5.3.5.

21 Berichts. 16.

22 Bericht, S. 23.

5. Diese Argumentation verkennt die grundlegende Idee des Schutzes der Steuerzahler: Die Steuerzahler sollen wie die Gläubiger der anderen Banken durch das Bankengesetz geschützt werden. Die Steuerzahler in jenen Kantonen, welche keine Staatsgarantie gewähren, brauchen durch das eidgenössische Bankengesetz gar nicht geschützt zu werden. Für sie besteht kein Risiko. Es ist daher falsch zu sagen, der Schutz der Steuerzahler werde durch das Bankengesetz verbessert, indem den Kantonalbanken ohne Staatsgarantie keine Privilegien zugestanden werden.

6. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang, dass gemäss Expertengruppe das Risiko für jene Steuerzahler, welche ihren Kantonalbanken nur eine teilweise Staatsgarantie gewähren - was lediglich in Genf und Waadt der Fall ist23 - durch den Wegfall der Sonderbehandlung erheblich verringert wird. Logischerweise würde damit das Risiko für jene Steuerzahler, welche eine vollumfängliche Staatsgarantie gewähren, durch die Aufhebung der Sonderbestimmungen noch weit erheblicher verringert. Stattdessen wird die Aufrechterhaltung dieser Vorschriften - unter Vernachlässigung der Interessen der Steuerzahler - weiterhin mit dem Argument des Gläubigerschutzes gerechtfertigt. Es wird also noch immer nicht zur Kenntnis genommen, dass die Gleichstellung des Schutzes der Steuerzahler mit dem Gläubigerschutz nur durch die Entkoppelung von Staatsgarantie und Sonderbestimmungen erreicht werden kann.

Auch die bankgesetzliche Sonderbehandlung bei der Reservenbildung wird ungenügend begründet: „Indessen kann aufgrund der bestehenden Praxis bei der Reservebildung durch die Kantonalbanken festgestellt werden, dass diese die bankengesetzlichen Reservebildungsvorschriften in der Regel erfüllen würden. Auf eine Aufhebung dieser Bestimmung kann demzufolge verzichtet werden"24.

7. Da die Erfahrungen verschiedener Kantone (Appenzell Ausserrhoden, Bern, Solothurn, Jura) zeigen, dass der Schutz der Steuerzahler absolut unzureichend ist, bedauert die Wettbewerbskommission ausserordentlich, dass die Vorschläge des

Expertenberichtes keine Gleichstellung von Schutz der Steuerzahler und Gläubigerschutz vorsehen. Die Anliegen der Steuerzahler werden in unangemessener Weise vernachlässigt.

Abgaberechtliche Behandlung von Umwandlungen und Fusionen

8. Die Expertenkommission vertritt die Ansicht, dass die Umwandlung und Fusion von Kantonalbanken nicht durch abgaberechtliche Vorschriften erschwert werden sollten. Es darf indes nicht vergessen werden, dass der entsprechende Vorschlag, die Kantonalbanken bei der Umwandlung von einer öffentlich-rechtlichen Anstalt in eine Aktiengesellschaft nicht der Stempelsteuerpflicht zu unterstellen, insofern eine

Privilegierung darstellt, als andere Geschäftsbanken im Falle einer Umwandlung ihrer Rechtsform nicht von einer Befreiung profitieren könnten.

Ergebnis

9. Nachdem für die Kantonalbanken bereits die Staatsgarantie als solche (erhöhte Bonität), die Beibehaltung des Firmennamens und die abgaberechtlichen Erleichterungen bei der Umwandlung der Rechtsform Wettbewerbsvorteile bringen, welche anderen Banken nicht zur Verfügung stehen, ist nicht einzusehen, weshalb zulasten

23 Im Kanton Genf erstreckt sich die Staatsgarantie nur auf Spareinlagen und Pensionskassengelder. Für die von der Banque Cantonal Vaudoise geführte Caisse d'Epargne Cantonale Vaudoise gewährt der Kanton Waadt pro Einleger eine Garantie von maximal Fr. 40'000.- zuzüglich Zins für fünf Jahre

24 Bericht, S. 25.

der Steuerzahler zusätzliche bankengesetzliche Privilegien (erhöhtes Risiko) aufrechterhalten werden sollen.

Unter dem Strich erweitert die von der Expertengruppe präsentierte Revision des Bankengesetzes die Wettbewerbsvorteile der Kantonalbanken, dies zulasten der übrigen Banken und ohne dem Schutz des Steuerzahlers Rechnung zu tragen.

Antrag

10. Die Wettbewerbskommission beantragt daher,

• die Kantonalbanken seien der Bewilligungspflicht zu unterstellen,

• die Kantonalbanken seien der obligatorischen Aufsicht der Bankenkommission zu unterstellen,

• die Kantonalbanken seien denselben Reservebildungsvorschriften wie die

übrigen Banken zu unterstellen,

• auf die Kantonalbanken seien die Verantwortlichkeitsbestimmungen des

Bankengesetzes anzuwenden,

• der Eigenmittelrabatt zugunsten der Kantonalbanken sei aufzuheben.

• von der Befreiung der Stempelsteuerpflicht bei der Umwandlung der Kantonalbanken sei abzusehen.