CDAP - AC.2007.0241 - 2008-05-23 - MARTINICCHIO/Municipalité de Daillens, Service des routes, MARTINEZ

1.

Le litige concerne le refus de la municipalité d'autoriser un accès direct sur la RC 309 au droit de la villa du recourant au motif que ce dernier devrait utiliser l'accès existant à l'ouest de sa parcelle, ce qui permettrait de regrouper tous les accès des parcelles du secteur (soit les parcelles nos 401, 402, 419, 420 et 421 issues du morcellement d'une parcelle unique existant à l'origine). L'autorité intimée rappelle à cet égard que, dès 1998, il avait été convenu, d'entente avec les autorités cantonales, de n'autoriser qu'une sortie sur la RC 309 pour toutes les constructions prévues dans le secteur, principe qui aurait été concrétisé ultérieurement dans le plan de détail du 5 février 2003 et le plan "Porte Ouest". La municipalité relève que le recourant connaissait cette exigence dès la fin de l'année 2004 et qu'il l'a acceptée en mettant à l'enquête un projet de construction qui s'y conformait. Elle soutient ainsi qu'il n'est pas de bonne foi en remettant en cause cette exigence. Le recourant conteste pour sa part l'existence d'une planification imposant l'accès exigé par la municipalité. Il soutient au surplus que les conditions pour l’aménagement d’un accès privé à la voie publique au droit de sa villa prévues par l'art. 32 LR sont remplies et que le projet d'accès mis à l'enquête publique du 27 juillet au 27 août 2007 aurait par conséquent dû être autorisé.

a) Le tribunal relèvera en premier lieu qu'il n'existe pas de plan d'affectation au sens des art. 14 et suivants de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 43 et suivants de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RS/VD 700.11) qui règle de manière contraignante l'accès sur la RC 309 depuis la parcelle du recourant. A cet égard, la municipalité ne saurait être suivie lorsqu'elle soutient que le plan de détail du 5 février 2003 aurait légalisé la pratique selon laquelle un seul accès est possible pour un lotissement de villas tel que celui qui est ici en cause. A l'examen de ce plan, on constate en effet que celui-ci ne prévoit rien en ce qui concerne les accès. Pour ce qui est du plan "Porte Ouest", on constate que celui-ci a en effet pour objet des aménagements de la RC 309, soit plus particulièrement la construction d'un trottoir et la réduction de la largeur de la chaussée. Ce plan n'a ainsi également pas pour vocation de régler de manière contraignante les accès aux propriétés jouxtant la route cantonale, même s'ils figurent à titre illustratif sur le plan. On ne saurait ainsi suivre la municipalité lorsque celle-ci soutient dans sa réponse au recours (p. 4) que, en adoptant le plan "Porte Ouest", l'autorité aurait exclu tout accès direct sur la route cantonale. Ce constat résulte aussi bien de l'analyse du plan, et de sa légende (peu précise), que des explications fournies par Mme Wagnières et le voyer lors de l'audience. Lors de la vision locale, le tribunal a au surplus pu constater que le trottoir était abaissé au niveau de la propriété du recourant, de telle manière que l'accès direct reste possible. Force est ainsi de constater que la réalisation du plan "Porte Ouest" n'empêche pas l'accès demandé par le recourant.

b) Vu ce qui précède, la question de savoir si l'accès litigieux peut être autorisé doit être examinée exclusivement sur la base de l'art. 32 al. 2 LR. Cette disposition prévoit que l'aménagement d'un accès privé aux routes cantonales est soumis à autorisation du département et que, pour les routes communales, l'autorisation est délivrée par la municipalité (al. 1). L'autorisation n'est donnée que si l'accès est indispensable pour les besoins du fonds, s'il correspond à l'usage commun de la route, en particulier s'il n'en résulte pas d'inconvénient pour la fluidité ou la sécurité du trafic, et si l'accès envisagé s'intègre à l'aménagement du territoire et à l'environnement (al. 2). L’art. 3 al. 4 LR énonce pour sa part que la municipalité administre les routes communales et les tronçons de routes cantonales en traversée de localité délimités par le département, après consultation des communes, sous réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic.

aa) On relèvera en préambule que, dès lors que l'art. 32 al. 2 LR pose des critères relativement précis pour statuer sur une demande d'accès privé à une route cantonale ou communale, il appartient au tribunal d'examiner si ces critères ont été appliqué correctement par l'autorité communale, sans avoir à restreindre son pouvoir d'examen au motif que ces questions d'accès relèveraient de la garantie constitutionnelle de l'autonomie communale. Doit en revanche être pris en considération dans l'interprétation des exigences de l'art. 32 al. 2 LR la garantie constitutionnelle de la propriété. A cet égard, on relève que le refus d'aménager un accès constitue une restriction à l'usage du droit de propriété, garanti par la Constitution fédérale. En vertu de l'art. 36 al. 2 et al. 3 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui et doit également être proportionnée au but visé (cf. arrêt AC.1996.0112 du 9 décembre 1996).

bb) Les travaux préparatoires ne donnent aucune indication quant à la manière dont il faudrait interpréter la notion "d'accès indispensable" (cf. BGC 1991 p. 753). Le tribunal a eu l'occasion de préciser que cette disposition ne donnait aucun droit à obtenir les accès les plus commodes de son fonds sur la voie publique (arrêts AC.2001.0099 du 18 avril 2002 et AC.1993.0029/AC.1993.0112 du 8 juillet 1994); ces affaires concernaient toutefois des fonds qui bénéficiaient déjà d'un accès et ne sont ainsi pas comparables au cas d'espèce. En l'occurrence, la vision locale a permis de constater que, en l'état, le recourant ne peut pas rejoindre l'accès commun existant à l'ouest de sa parcelle pour sortir sur la route cantonale et que le seul accès possible est celui existant au droit de la villa. On ne se trouve dès lors pas dans l'hypothèse où un propriétaire disposant déjà d'un accès souhaite en créer un second. Comme on le verra ci-dessous, l'autre accès envisageable, soit celui préconisé par les autorité communale et cantonale, ne saurait être imposé au recourant sur la base des autres critères posés par l'art. 32 al. 2 LR. Dans ce sens, l'accès demandé par le recourant est par conséquent bien "indispensable" pour que celui-ci puisse accéder à la route cantonale.

cc) La seconde condition posée par l'art. 32 al. 2 LR implique que l'accès corresponde à l'usage commun de la route, en particulier qu'il n'en résulte pas d'inconvénient pour la fluidité ou la sécurité du trafic. Dans ses déterminations du 7 novembre 2007, le Service des routes a conclu au rejet du recours, en expliquant que la solution municipale était tout à fait judicieuse, sous l'angle de la sécurité et de la fluidité du trafic. Il n'en découle pas pour autant que l'accès demandé par le recourant pose problème à cet égard. Au contraire, le Service des routes a expressément relevé, dans ces mêmes déterminations, que les exigences en matière de sécurité, et en particulier de visibilité, paraissaient respectées par le projet contesté. L'accès demandé par le recourant ne saurait ainsi être refusé pour des motifs de sécurité. Pour ce qui est de la fluidité du trafic, il est vrai que la multiplication des accès peut avoir pour conséquence d'obliger certains automobilistes circulant sur la RC 309 à des freinages et à des re-démarrages successifs (voir à cet égard le rapport de l'architecte-urbaniste Wagnières). De l'avis du tribunal, cette conséquence doit cependant être relativisée dans le cas d'espèce en raison du peu de mouvements depuis la parcelle du recourant, qui comprend uniquement un logement pour une famille. L'impact sur la fluidité du trafic devrait par conséquent être insignifiant. Vu la configuration des lieux (la plupart des accès directs sont déjà existants), le risque d'une multiplication des demandes d'accès apparaît au surplus négligeable. On relèvera enfin qu'on se trouve de toute manière en présence d'une route classée comme "autre route secondaire" (cf. art. 5 al. 1 let. d LR), sur laquelle le trafic est peu important (1'500 véhicules jour selon les informations fournies par le Service des routes). Cet élément implique également de relativiser l'importance du critère relatif à la fluidité du trafic.

dd) L'art. 32 al. 2 LR requiert en troisième lieu que l'accès envisagé s'intègre à l'aménagement du territoire et à l'environnement.

On a vu ci-dessus qu'il n'existe pas de plan d'affectation fixant de manière contraignante la situation des accès à la parcelle en cause. De ce point de vue-là à tout le moins, l'accès envisagé ne peut être qualifié d'emblée de contraire aux principes d'aménagement du territoire définis par la commune. Il semble au demeurant que la commune s'oppose à la création d'un accès direct par la recourant avant tout pour des raisons historiques. En effet, d'après les informations données par M. Trolliet en cours d'audience, le premier projet de la municipalité avait été d'implanter deux immeubles dans le secteur concerné, avec un unique accès à la route cantonale, dans un but de sécurité publique. La parcelle avait ensuite été morcelée et des villas individuelles et mitoyennes construites. Si un accès unique peut se justifier pour deux immeubles, il n'en va pas nécessairement de même dès le moment où l'on construit des villas. S'agissant de la parcelle du recourant, on note que l'accès initialement envisagé pose de toute manière problème dès le moment où la villa et le garage ont été implantés dans la partie est de la parcelle, option qui a été admise par la municipalité. Cette implantation implique en effet la construction d'une contre-allée de 30 mètres sur la parcelle du recourant pour permettre la jonction avec l'accès préconisé par la commune. L'option initiale d'un accès regroupé à l'ouest de la parcelle, si elle était défendable avant la construction de la maison du recourant, ne l'est ainsi plus dès le moment où ce dernier a choisi d'implanter sa maison et le garage dans la partie est de la parcelle. Ce constat a d'ailleurs été admis par l'architecte-urbaniste Olga Wagnières lors de son audition, cette dernière reconnaissant que la solution de l'accès unique à l'ouest de la parcelle aurait impliqué un positionnement différent du garage (cf. procès-verbal de l'audience du 20 février 2008).

On relèvera que la solution préconisée par l'autorité communale, outre le coût qu'elle implique pour le recourant, pose notamment problème sur le plan paysager avec l'aménagement et l'imperméabilisation d'un secteur qui pourrait demeurer naturel. Celle-ci entraînerait également une augmentation des déplacements de véhicules dans le secteur litigieux, les véhicules souhaitant accéder au fonds du recourant devant emprunter la contre-allée de 30 mètres, alors que l'accès direct requis par le recourant ne compte que quelques mètres. Force est ainsi de constater que, compte tenu de l'implantation des constructions sur la parcelle, l'accès direct souhaité par le recourant est préférable aussi bien sous l'angle de l'aménagement du territoire que de la protection de l'environnement.

c) Au vu de ce qui précède, le tribunal constate que, par rapport aux critères de l'art. 32 al. 2 LR, l'accès direct demandé par le recourant doit être préféré à la solution préconisée par la municipalité. La solution que l'autorité communale entend imposer au recourant pour accéder à la route cantonale pose au surplus problème sous l'angle de la garantie de la propriété, notamment en relation avec le principe de la proportionnalité. Ce principe exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence ; ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités). En l'espèce, quand bien même l'autorité intimée demeure relativement évasive sur ce point, on note que l'intérêt public visé semble essentiellement relever de la sécurité publique. A cet égard, on constate que la décision attaquée impose une solution portant fortement atteinte au droit de propriété du recourant avec la construction d'une contre-allée de plusieurs dizaines de mètres, alors que le même but (sécurité) pourrait être atteint par une mesure moins incisive (accès direct).

2.

L'autorité intimée a relevé qu'elle avait à diverses reprises informé le recourant du fait qu'elle n'autoriserait pas d'accès direct à la route cantonale depuis sa parcelle. Le recourant avait d'ailleurs déposé un dossier d'enquête conforme au préavis qui lui avait été donné, avant de requérir un nouvel accès. Selon l'autorité intimée, ce type de comportement, de mauvaise foi, ne devrait pas être protégé. Le tribunal retient à cet égard que le recourant n'a pas fait autre chose qu'utiliser des procédures prévues par la loi, sans enfreindre de norme juridique. D'ailleurs, par arrêt du 31 mai 2007 en la cause AC.2006.0225, le tribunal avait décidé ce qui suit:

"Dès lors, la municipalité est invitée à considérer une nouvelle mise à l’enquête publique pour l’accès tel que souhaité par le recourant. En effet, il peut arriver qu’en cours d’exécution des travaux le constructeur souhaite modifier certains éléments du projet autorisé.".

Le tribunal de céans a ainsi expressément admis la procédure initiée par le recourant en juillet 2007. Cet élément prive de toute portée l'argument soulevé par l'autorité intimée.

3.

Conformément aux considérants ci-dessus, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité.

Selon l'art. 55 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Selon l'art. 55 al. 3 LJPA, lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision et annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Ce principe n'est toutefois pas absolu et il est possible de s'en écarter dans certaines circonstances. En l'occurrence, compte tenu des particularités du cas d'espèce, il convient de mettre principalement les frais de la cause à la charge de la Commune de Daillens, une partie des frais étant mis à la charge des opposants Nicole et François Martinez. Dès lors que le Service des routes est également intervenu dans la procédure en soutenant la solution préconisée par la municipalité et en rendant formellement une décision de refus d'octroi d'autorisation spéciale cantonale, il convient de laisser une partie des frais à la charge de l'Etat. Il y a lieu également de tenir compte du comportement du recourant, qui a dans un premier temps mis à l'enquête un projet conforme aux exigences de la municipalité avant de demander un accès direct après avoir obtenu le permis de construire, comportement qui s'avère discutable sous l'angle de la bonne foi. Il convient par conséquent de ne pas lui allouer les dépens requis.