CDAP - AC.2009.0251 - 2010-09-17 - PPE Champs-Fleuris, COMTE, SAUTEREL, BOYER, GERBER, KURT, HUGUET, PERRIER, WINKLER, MONTEIRO, TETTAMENTI/Municipalité de Payerne, Service de l'environnement et de l'énergie, GARAGE DE l'AVIATION MAYOR FRERES, SWISSCOM (Suisse) SA

1.

a) L'art. 75 al. 1er let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), en vigueur depuis le 1er janvier 2009, (auquel renvoie l’art. 99 LPA-VD) dispose que « a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ». Pour interpréter la notion d’intérêt digne de protection figurant à l’art. 75 al. 1er let. a LPA-VD, on peut se référer à la jurisprudence relative à l’art. 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire, qui demeure valable sous l’empire de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110) (cf. ATF du 10 juillet 2008 rendu dans la cause 1C_86/2008 consid. 3).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés et l'intérêt invoqué - qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet du litige, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l’admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1, traduit, résumé et commenté par Etienne Poltier, in RDAF 2008 I, p. 487 ss; 409 consid. 1.3 et références citées). Ces conditions légales sont en principe réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (ATF 121 II 171 consid. 2b où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 125 II 10 consid. 3a, traduit et résumé in RDAF 2000, p. 759 s.; 124 II 293 consid. 3a, traduit et résumé in RDAF 1999 I, p. 569; 120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités; voir aussi ATF 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I, p. 242). En matière d’immissions générées par une installation de téléphonie mobile, le Tribunal fédéral a jugé que l’existence d’un intérêt digne de protection se définissait en fonction de la formule consacrée pour fixer la distance maximale pour pouvoir former opposition (voir ATF 1C_13/2009 du 23 novembre 2009).

b) En l’occurrence, la fiche de données spécifiques au site a fixé la distance maximale pour former opposition à 822,31 mètres. Situées à respectivement environ 50 et 70 mètres de l’installation projetée, les parcelles n° 4’243 et 4’245 sont localisées à l’intérieur de ce périmètre de sorte que leurs habitants jouissent d’un intérêt digne de protection au recours.

Selon l’art. 75 al. 1er let. a LPA-VD, a qualité pour recourir celui qui a participé à la procédure antérieure, à savoir, en matière de permis de construire, celui qui a déposé une opposition en temps utile (voir arrêt CDAP AC.2009.0216 du 22 juillet 2010). En l’espèce, Didier Comte, Jacques Sauterel et Christian Boyer, propriétaires d’un lot de la PPE « Champs-Fleuris » (parcelle n° 4245), ont tous déposé une opposition dans le cadre de l’enquête publique. Ils sont signataires du recours, qu’ils ont déposés en tant qu’opposants individuels et non en tant que représentants de la PPE « Champs-Fleuris ». Partant, la qualité pour recourir doit leur être reconnue. Quant à Kurt et Jacqueline Gerber, habitants de la PPE « Les Rosiers » (parcelle n° 4’243), ils ont également déposé une opposition lors de l’enquête publique. Dans le cadre du recours, ils ont délivré procuration à Patrick Perrier afin qu’il les représente. En vertu de l’art. 16 al. 1 LPA-VD, les parties peuvent se faire représenter en procédure, sauf si elles doivent agir personnellement en vertu de la loi ou pour les besoins de l’instruction. Par ailleurs, le monopole des avocats n’existe pas en procédure administrative (voir EMPL sur la procédure administrative, tiré à part, mai 2008, p. 20). Il en résulte que Patrick Perrier peut valablement représenter les époux Gerber dans le cadre du présent recours et que la qualité pour recourir doit aussi être reconnue à Jacqueline et Kurt Gerber.

En revanche, il n’est pas certain que Patrick Perrier, qui n’a pas déposé d’opposition dans le cadre de l’enquête publique en son nom propre (ni d’ailleurs en celui de la PPE « Champs-Fleuris ») jouisse personnellement de la qualité pour agir. La même réserve vaut pour la PPE « Champs-Fleuris ». Le règlement d’organisation de cette PPE prévoit, à son article 25, qu’une décision de l’assemblée des copropriétaires peut être remplacée par une décision écrite de tous les copropriétaires. En l’espèce cependant, seule une partie des copropriétaires a délivré procuration à l’administrateur pour agir en justice dans la présente procédure, ce qui ne respecte donc pas l’article précité. Par ailleurs, on note que la règle du quorum ne s’applique qu’en cas de tenue d’une assemblée générale (art. 28 du règlement de PPE).

Nul n’est toutefois besoin d’examiner ces questions plus avant. En effet, selon la pratique constante du tribunal (arrêts CDAP AC.2008.0208 du 21 janvier 2010; AC.2008.0152 du 8 octobre 2009; AC.2007.0093 du 29 août 2008) et conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque la qualité pour agir est admise pour l’une des parties recourantes, il n’est pas nécessaire d’examiner si les autres recourants, représentés par le même mandataire, ont également la qualité pour recourir. Or, comme on l’a vu ci-dessus, cinq recourants au moins disposent avec certitude de la qualité pour recourir et Patrick Perrier est admis à représenter valablement les époux Gerber. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Au fond, les recourants contestent notamment que l’installation projetée respecte l’esthétique des constructions. La hauteur du mât, de plus de 25 mètres, n’aurait rien à voir selon eux avec les références en terme de paysage de ce quartier de ville, formé d’un tissu aménagé de villas, d’immeubles de taille moyenne et d’espaces verts de jardins.

3.

L’antenne projetée doit prendre place en zone urbaine non contiguë 2. Selon l’art. 33 al. 4 et 5 RPGA, « […] la hauteur maximale « h » ne peut dépasser 13,00 m. La hauteur « h » d’une construction se mesure à partir de la cote moyenne de la portion du terrain naturel pris aux angles du bâtiment jusqu’à l’arrête supérieure de la corniche fictive ou réelle. » L’antenne projetée mesurera plus de 25 mètres. Toutefois, selon la jurisprudence, les dispositions sur les hauteurs des bâtiments et les distances aux limites ne sont pas applicables aux antennes de téléphonie mobile car ces règles ne concernent que les véritables bâtiments, ce que ne sont précisément pas ces antennes (AC.2007.0301 du 27 novembre 2008; AC.2004.0218 du 13 juin 2006). Par conséquent, la restriction de hauteur figurant à l’art. 33 RPGA n’est pas applicable au projet litigieux. En revanche, la légalité des dimensions de l’antenne projetée doit être examinée au regard des dispositions sur l’esthétique de constructions.

4.

a) En vertu de l'art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).

Se fondant sur l'art. 86 al. 3 LATC, la commune a adopté l’art. 76 RPGA, dont la teneur est la suivante :

« Art. 76 – Esthétique et intégration des constructions

1 La Municipalité prend toutes mesures pour éviter l’enlaidissement du territoire communal.

2 Les entrepôts et dépôts ouverts à la vue du public sont interdits, sauf dans la zone industrielle. La Municipalité peut exiger la plantation d’arbres, de groupes d’arbres ou de haies pour masquer les installations existantes. Elle peut en fixer les essences.

3 Les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon aspect d’un lieu, sont interdits.

4 Sur l’ensemble du territoire communal, principalement à proximité de routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant.

5 Pour des raisons d’orientation et d’esthétique, la Municipalité peut imposer une autre implantation que celle prévue par le constructeur.

6 Si les constructions projetées ne satisfont pas à l’intérêt général ou à l’esthétique, la Municipalité peut exiger du constructeur l’étude d’une solution offrant les mêmes possibilités d’utilisation. »

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison - par exemple - du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6). Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF M. c/ Ormont-Dessus, du 1er novembre 1989; ATF 115 Ia 114; 115 Ia 345; 114 Ia 345; ATF 101 Ia 213; AC.1993.0125 du 2 mai 1994). L'autorité doit donc prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345 consid. 4 b). Il convient encore de rappeler que l’art. 86 LATC constitue une disposition à caractère et à but publics. Il n'est pas destiné à la protection d'intérêts privés, car le propriétaire qui tient à se prémunir contre un préjudice résultant de constructions voisines peut arriver à ses fins par des voies privées (achat de terrains, servitudes, etc.) ou par la voie d'un plan de quartier par exemple. Le propriétaire ne bénéficiera donc de la protection de la clause d’esthétique que dans la mesure où ses intérêts privés coïncident avec les buts d'intérêt public recherchés par cette institution (ATF 101 Ia 213 consid. 6 b). En particulier, le droit à la vue des voisins n’est pas protégé par le droit public (AC.2009.0289 du 31 mai 2010 consid. 4; AC.2007.0025 du 6 décembre 2007).

Il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions, qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (voir notamment ATF 115 Ia 370 consid. 3; 115 Ia 363 consid. 2 c; 115 Ia 114 consid. 3d; ATF 101 Ia 213 consid. 6a, RDAF 1987, 155; voir aussi Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd., note 3 ad art. 86 LATC). Pour cette raison, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal observe une certaine retenue dans l'examen du problème, en ce sens qu'elle ne substitue pas sans autre son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale (AC.1993.0034 du 29 décembre 1993). Par ailleurs, l'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (AC.1993.0240 du 19 avril 1994; AC.1993.0257 du 10 mai 1994; AC.1995.0268 du 1er mars 1996; AC.1999.0228 du 18 juillet 2000; AC.1998.0166 du 20 avril 2001).

c) En matière d’installations de téléphonie mobile, la CDAP a jugé que, si l'on ne pouvait nier qu'une antenne de communication présentait nécessairement un aspect déplaisant, encore fallait-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné (AC.2004.0185 du 2 mai 2005; AC.2004.0276 du 30 juin 2005). Dans la casuistique du Tribunal de céans, les projets relatifs à l’installation d’antennes de téléphonie mobile consistent principalement en la construction d’antennes de petites dimensions, atteignant quelques mètres au plus, souvent installées sur le toit de maisons existantes, cachées ou non dans de fausses cheminées. Peu visibles et discrets, ces projets ont généralement été admis (voir notamment AC.2007.0311 du 24 juillet 2009; AC.2008.0104 du 15 juin 2009; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008; AC.2006.0025 du 21 septembre 2008 ou AC. 2005.0264 du 6 juin 2006). Toutefois, le Tribunal a jugé qu’une antenne, fixée sur le toit d’un immeuble de la vieille ville d’Aubonne et dépassant le faîte de ce toit de 2,20 mètres, n’était pas compatible avec la clause d’esthétique et devait par conséquent être refusée (arrêt AC.2004.0094 du 26 octobre 2005, confirmé par le Tribunal fédéral dans la cause 1P.778/2005 du 31 mars 2006). Seuls quelques arrêts vaudois concernent des antennes de téléphonie mobile supportées par un mât de 25 mètres. Il s’agit des installations les plus élevées que l’on peut trouver à ce jour dans la jurisprudence (voir notamment, en zone agricole: AC.2002.0230 du 21 février 2005 et AC.2003.0161 du 14 février 2005, admettant tous deux l’esthétique du projet). En zone à bâtir, le Tribunal ne semble s’être penché qu’à deux reprises sur des installations atteignant 25 mètres. Dans le premier cas (AC.2005.0188 du 14 juin 2006, confirmé par le Tribunal fédéral dans la cause 1P.137/2006 du 16 janvier 2007), l’antenne, qui devait prendre place dans la zone industrielle de Renens entre un hangar et la gare de triage désaffectée, ne contrevenait pas à la clause d’esthétique au vu du caractère de la zone et de la disparité des constructions et des aménagements alentours.

Dans le second cas (AC.2005.0195 du 11 juillet 2006), l’installation de téléphonie mobile, située en limite de la zone constructible et implantée le long de la route cantonale en bordure du vallon boisé de l’Aubonne, était adéquatement intégrée car elle était quasiment invisible depuis la vieille ville d’Aubonne, qu’elle était entourée et cachée par des arbres et que la parcelle non bâtie sur laquelle elle se trouvait n’avait pas pour but d’assurer un dégagement.

De la jurisprudence, il ressort encore que la tâche d'intérêt public poursuivie par les opérateurs de services de télécommunication ne constitue pas un critère objectif qui devrait être pris en compte dans l'appréciation du caractère esthétique de la construction et de son intégration dans le site. L'intérêt public à une couverture optimale du territoire ne saurait en effet justifier une entorse aux règles de droit public relatives à la conformité de la zone, auxquelles les opérateurs de services de télécommunication doivent aussi se soumettre (ATF 1P.778/2005 du 31 mars 2006 consid. 3;1A.22/2004 du 1er juillet 2004 consid. 4.3 et les références citées).

d) En l’espèce, l’installation de téléphonie mobile projetée présente des proportions gigantesques puisqu’elle mesure plus de 25 mètres de haut pour un diamètre au pied du mât de près de 60 cm. Selon la casuistique examinée ci-dessus, les installations de 25 mètres de hauteur sont rares en zone à bâtir, les opérateurs privilégiant dans ce cas d’ordinaire la mise en place de courtes antennes sur le toit des immeubles. Les deux antennes de grandes dimensions admises par la jurisprudence présentaient la particularité, soit d’être installée dans une zone industrielle peu homogène, soit d’être peu visible, cachée dans la végétation en bordure d’une zone boisée. Dans le cas présent, l’antenne projetée s’élèvera tel un « monstre » de métal au moins dix mètres au-dessus de tous les bâtiments alentours, qu’il s’agisse de l’ancienne ferme, du Garage de l’Aviation ou des immeubles locatifs situés au nord et à l’est. Les poteaux supportant les caténaires du chemin de fer, qui se dressent péniblement environ 9 mètres au-dessus de la voie ferrée, seront dominés de plus de 15 mètres par l’installation projetée, au même titre que les drapeaux publicitaires du Garage de l’Aviation. L’installation litigieuse dépassera aussi clairement les quelques arbres situés à l’ange ouest de la parcelle n° 669 dont le sommet du feuillage atteint au plus une quinzaine de mètres. Surplombant le quartier du haut de ses 25 mètres, l’installation projetée apparaît dès lors comme clairement surdimensionnée par rapport au bâti environnant. De surcroît, le projet prévoit de dresser l’antenne contestée en un point autour duquel il n’existe actuellement aucune construction ni végétation haute dans un rayon de 35 mètres au moins, en plein centre d’un dégagement offrant actuellement une ouverture sur la campagne environnante. Cette implantation aura pour effet d’accentuer encore l’impact visuel du projet, offert sans limite à tous les regards. Pour toutes ces raisons, l’installation projetée, aux dimensions démesurées et fortement visible de tous côtés, qui ne s’accompagne d’aucune mesure d’intégration spécifique, présente un aspect particulièrement incongru en bordure de ce quartier construit d’immeubles de taille moyenne voués principalement à l’habitation, ce qui la rend clairement insatisfaisante sur le plan esthétique.

Par conséquent, la municipalité a abusé de son pouvoir d’appréciation lorsqu’elle a autorisé la construction de l’installation de téléphonie mobile litigieuse, qui aurait dû être refusée.

La décision de la municipalité paraît d’autant plus contestable que celle-ci dispose dans son règlement, à l’art. 76 al. 5 et 6 RPGA, des outils nécessaires pour exiger du constructeur l’étude de variantes plus adéquates avant de refuser purement et simplement un projet insatisfaisant au niveau esthétique.

Pour le surplus, il n’appartient pas au Tribunal, qui se limite à examiner la légalité de la décision attaquée, de juger de l’opportunité des autres emplacements proposés par la constructrice ou les recourants dans leurs écritures ou lors de la vision locale.

5.

Les considérations qui précèdent ont pour effet que l’antenne projetée ne pourra prendre place à l’endroit originellement prévu. Le recours devant de toute façon être admis, il n’est pas nécessaire d’examiner plus avant les autres griefs soulevés par les recourants.

6.

En conclusion, le recours doit être admis et les décisions attaquées annulées. L’admission du recours se fonde sur un motif relatif à l’esthétique de la construction, dont le respect relève de la compétence de la municipalité et non du SEVEN. Pour cette raison, il appartient à la municipalité de supporter seule l’intégralité des frais de la présente procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD). Les recourants n’ayant pas bénéficié des services d’un mandataire professionnel, il n’y a pas lieu à l’allocation de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).