CDAP - AC.2010.0037 - 2011-09-28 - CHIFFELLE, CHOLLET c/Municipalité de Renens, UKSHINI

1.

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 et les arrêts cités).

a) L’art. 37 de l’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (ci-après : LJPA), qui limitait le droit de recours à celui qui a un intérêt protégé par la loi applicable, a été modifié en 1996 pour introduire la notion d’intérêt digne de protection et faire correspondre la définition de la qualité pour recourir en droit cantonal avec celle du recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un souci de simplification. La règle cantonale, a été formulée de manière identique à celle de la règle fédérale dans ce but (BGC février-mars 1996 p. 4489). C’est pourquoi le Tribunal administratif a interprété la notion d'intérêt digne de protection en se référant à la jurisprudence fédérale relative à l'ancien art. 103 let. a OJ (arrêt TA AC.1995.0050 du 8 août 1996).

Selon la jurisprudence fédérale traditionnelle, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (ATF 136 V 7 consid. 2.1 p. 9; 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.2 p. 404, 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43; ATF 120 Ib 48 consid. 2a p. 51; ATF 119 Ib 179 consid. 1c p. 183-184; 104 Ib 245 consid. 5 à 7 p. 248 ss).

Ces conditions sont en principe réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303, ATF 120 Ib 379 consid. 4c p. 387 et les arrêts cités, voir aussi arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242).

b) L’art. 89 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), qui a remplacé l’art. 103 let. a OJ, définit la qualité pour recourir de manière plus restrictive. Le recourant doit avoir pris part à la procédure devant l’autorité précédente (let. a), il doit être "particulièrement" atteint par la décision attaquée (let. b) et avoir un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). Sur la base de cette nouvelle disposition, et en interprétant la notion d’intérêt digne de protection, le Tribunal fédéral a estimé que le recourant ne pouvait demander l’examen d’un projet de construction qu’au regard des normes produisant un effet, juridique ou de fait, sur sa propre situation. Ce qui était le cas notamment des dispositions relatives à la hauteur des constructions et à l’utilisation des possibilités de bâtir, de nature à influer sur la situation du voisin, mais pas des prescriptions régissant l’aménagement intérieur des locaux projetés (ATF 133 II 249 consid. 1.3.2 et 1.3.3 p. 253/254). Cette nouvelle jurisprudence a fait l’objet de critiques car elle introduit un examen de la qualité pour recourir grief par grief (Peter Hänni/Bernhard Waldmann, Besonderheiten der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach dem neuen Bundes-gerichtsgesetz im Bereich des Planungs- und Baurechts, in BR/DC 2007 p. 159 ss; Benoît Bovay, Unification ou harmonisation du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, in ZSR/RDS 2008 II, p. 66 s.; Etienne Poltier, note ad ATF 133 II 249 in RDAF 2008 I p. 490 ss).

c) En adoptant la nouvelle loi sur la procédure administrative vaudoise le 28 octobre 2008, le Grand Conseil a fait la démarche inverse de celle de 1996. Il s’est expressément écarté de la définition de la qualité pour recourir donnée par l’art. 89 al. 1 LTF. Selon l’art. 75 de la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours : toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Le législateur n’a donc pas repris l’exigence d’une atteinte spéciale ou particulière, équivalente à l’art. 89 al. 1 let. b LTF. Cette différence rédactionnelle, qui résulte d’un amendement de la majorité de la commission proposant de supprimer l’adverbe "particulièrement", avait notamment pour but d’éviter un examen de la qualité pour recourir grief par grief :

"Le risque est que l’on n’examine plus, dès le départ de la procédure, si la personne a qualité pour agir ou pas, mais que, dans le cours de la procédure, pour chacun des motifs invoqués par l’administré, l’on examine si oui ou non il a qualité pour agir. Une telle manière de procéder risque de complexifier la procédure et de prendre beaucoup plus de temps pour des questions procédurales au lieu de traiter le fond du litige." (BCG séance du 30 septembre 2008, p. 33)".

En s’écartant du texte de l’art. 89 al. 1 LTF, le législateur cantonal a estimé que la jurisprudence cantonale pouvait donc se distancier d’une interprétation plus restrictive de la notion d’intérêt digne de protection, laquelle peut répondre aux besoins de la plus haute instance fédérale, mais qui n’apparaît pas adaptée à une juridiction cantonale chargée de revoir librement les faits et d’appliquer le droit d’office sans être lié par les conclusions des parties (art. 28, 41 et 89 LPA-VD).

La question de savoir si la qualité pour recourir devait ou non être examinée selon la nouvelle jurisprudence restrictive du Tribunal fédéral n’a pas encore été tranchée dans le cadre d'une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1) et elle reste donc ouverte en l’état de la jurisprudence (voir notamment les arrêts AC.2010.0022 du 15 avril 2011 consid. 1d, AC.2010.0199 du 29 mars 2011 consid. 1d; AC.2009.0255 du 30 mars 2011 consid. 1d; AC.2009.0250 du 28 février 2011 consid. 1d; AC.2009.0052 du 29 mars 2010 consid. 2d, AC.2009.0094 du 19 mai 2010 consid. 1, AC 2009.0159 du 26 mars 2010 consid. 1; voir aussi l’arrêt AC.2009.0256 du 9 juillet 2010 consid. 1).

d) Il est vrai que le Tribunal fédéral a jugé récemment, en examinant l'art. 75 let. a LPA-VD, que le fait de déclarer irrecevable un grief concernant une règle communale sur les gabarits de toiture (art. 28, 41 et 89 LPA-VD) n’était pas arbitraire (ATF 1C_320/2010 du 9 février 2011 consid. 2.4). Mais cet arrêt ne signifie pas que l'examen de la recevabilité grief par grief est la seule interprétation correcte de l'art. 75 let. a LPA-VD: il a été rendu sous l'angle de l'arbitraire et n'exclut pas qu'une autre solution serait concevable, voire préférable. En outre, dans un arrêt antérieur, il a été constaté que les cantons demeurent libres de concevoir la qualité pour recourir devant leurs autorités de manière plus large que celle pour recourir devant le Tribunal fédéral (ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149).

L'ATF 1C_320/2010 précité ne remplace donc pas la procédure de coordination de l’art. 34 ROTC, qui reste nécessaire pour circonscrire, dans ses principes, la qualité pour recourir devant la Cour de droit administratif et public, notamment pour admettre, ou non, l'examen de la recevabilité grief par grief (AC.2010.0199 du 29 mars 2011 consid. 1d).

e) En l'espèce, la recourante Marie-Claude Chollet est copropriétaire de la parcelle voisine n° 1273 du projet de construction. Le lot de propriété par étages qui lui est attribué (bâtiment ECA 2442) se trouve à proximité de la limite de la parcelle n° 1498 du constructeur. Elle est directement touchée par la réalisation du projet contesté indépendamment des griefs qu'elle pourrait soulever contre ce projet, car il prévoit une rampe d'accès au parking souterrain en limite nord de son terrain avec les inconvénients lié au trafic de ce parking de 13 places. En outre, les trois corps de bâtiment sont prévus avec des jardins privatifs, des balcons et des terrasses en toiture donnant directement sur le jardin situé au nord de sa parcelle. Elle a en conséquence un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée.

2.

Les recourants estiment que la construction projetée est surdimensionnée et trop proche de son bien-fonds. Chargé d’appliquer le droit d’office sans être limité par les conclusions des parties (art. 28, 41 et 89 LPA-VD), le tribunal doit examiner si les prescriptions communales qui régissent l’implantation et les dimensions des constructions sont respectées par le projet contesté.

a) L'art. 46 du règlement sur le plan d'extension de la commune de Renens approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juillet 1947 (RPE) réglemente la construction de villas contiguës dans les termes suivants :

"Art. 46.- La Municipalité peut autoriser, dans certains cas et en dérogation à l'article 38, premier alinéa, la construction de plusieurs bâtiments accolés les uns aux autres, implantés sur une ou plusieurs propriétés, aux conditions suivantes :

a) la demande doit être justifiée par des considérations d'ordre architectural, d'intégration au site naturel et construit, et de qualité pariculière de l'habitat;

b) l'ensemble des bâtiments est considéré comme une seule construction pour l'application des dispositions du présent règlement. Toutefois :

- la surface au sol n'excèdera pas 1/5 de la surface de la parcelle;

- le coefficient d'utilisation du sol (défini par la directive ORL 514.420, édition 1966) est limité à 45 %;

- la surface habitable brute est mesurée à 2,40 m. des planchers finis;

- la hauteur du faîte mesurée comme défini à l'article 43 est de 9,00 m. au maximum;

- la longueur totale d'un ensemble de bâtiments ne dépassera pas 45 m;

c) les bâtiments ne comporteront pas plus de deux logements superposés;

d) tous les bâtiments composant l'ensemble doivent être édifiés simultanément. Leurs proportions, leur architecture et les tonalités de façades doivent être accordés;

e) indépendamment de la présence de murs de séparation entre unités d'habitation, sont considérés comme bâtiments au sens du premier paragraphe dudit article les constructions qui, tant par leur forme architecturale que par leur distribution intérieure, se présentent comme des unités propres, alors même que certains locaux de service sont aménagés en commun".

b) Il n'est pas contesté que le projet litigieux constitue un nouveau bâtiment accolé au bâtiment existant sur la même parcelle et qu’il doive donc respecter les dispositions de l'art. 46 RPE sur les villas contiguës pour déroger aux règles de l'ordre non contigu prévu par l'art. 38 RPE, qui impose le respect de distances entre bâtiments situés sur la même propriété (voir art. 40 RPE). Le bâtiment projeté ne peut être construits en contiguïté avec le bâtiment existant que s’il répond aux exigences de l'art. 46 RPE. Or, pour autoriser la construction d’un bâtiment accolé, l'art. 46 let. d RPE exige que les bâtiments composant l'ensemble soient édifiés simultanément. De plus, leur proportion, leur architecture et la tonalité des façades doivent être accordées. Cette condition montre que le législateur communal a voulu que la construction de bâtiments accolés fasse l'objet d'une étude architecturale d'ensemble qui permette une certaine harmonie dans les proportions, leur architecture ainsi que les tonalités des façades. L'art. 47 RPE prévoit des mesures de contrainte pour le cas où le constructeur, ayant obtenu le permis pour un ensemble, ne le réalise que partiellement et "laisse ainsi un mur mitoyen aveugle".

Ces règles interdisent clairement, pour un motif d'esthétique et peut-être aussi pour éviter que l'on n'élude certaines dispositions applicables aux villas accueillies en ordre non contigu dans la même zone, que l'on crée durablement des murs en attente. On ne voit pas dans quel intérêt, public ou privé, elles interdiraient aussi de raccorder des bâtiments nouveaux à un autre qui existe déjà et se prête, par ses caractéristiques particulières, à amorcer un ensemble. Le libellé de l'art. 46 let. d RPE n'est donc pas déterminant dans le contexte de la présente affaire; alors même que tous les bâtiments de l'ensemble final n'auront pas été réalisés simultanément, l'art. 46 let. d RPE ne fait pas obstacle au permis litigieux. Cette exigence tendant à ce que les bâtiments soient construits simultanément est en effet mentionnée comme un moyen pour obtenir cette unité ou cette harmonie entre les différents bâtiments accolés.

c) Selon l'art. 46 let. a RPE, la dérogation à l'ordre non contigu doit se justifier par des considérations d'ordre architectural, d'intégration au site construit et de qualité particulière de l'habitat; l'art. 46 let. d ajoute que les proportions et architectures des bâtiments contigus doivent être accordées. Dans ce contexte réglementaire spécifique, le constructeur ne saurait obtenir un permis d'implantation sans avoir présenté des plans suffisamment détaillés pour que le public et les autorités aient pu se prononcer de façon sûre sur les qualités architecturales et esthétiques de l'ensemble à réaliser. En l'occurrence, le plan des coupes montre que le profil des toitures du bâtiment existant et du bâtiment projeté ne présentent aucune harmonie architecturale. Les pentes sont différentes, le traitement de la toiture est différent et il n'apparaît pas que le raccordement du nouveau à l'ancien, qui est assurément un problème architectural délicat, soit résolu de façon satisfaisante. L'absence d'une vue d'ensemble du bâtiment existant avec le bâtiment projeté ne permet en tout cas pas de constater que les exigences de l'art. 46 let. a et d RPE soient satisfaites. Pour ce motif, le permis litigieux doit être annulé.

3.

Il convient encore d’examiner si les emprises du trottoir et de l'arrêt du bus peuvent être comptées dans le calcul du coefficient d'occupation du sol (COS).

a) Le droit cantonal ne précise pas quelles sont les surfaces qui doivent être prises en compte pour déterminer la surface bâtie d'un projet de construction ni les critères pour calculer la surface de la parcelle à prendre en considération pour le calcul du coefficient d’occupation du sol (arrêt AC.2004.0100 du 27 décembre 2004 consid. 1b).

b) Les règles sur les distances aux limites et sur la densité des bâtiments organisent la relation spatiale existant entre le bâtiment et le terrain. Elles exercent ainsi un effet direct sur l'implantation du bâtiment dans la zone considérée compte tenu de la forme de la parcelle. La conjonction de ces règles suppose donc que la parcelle présente une forme telle que les normes fixées puissent s'appliquer sans aboutir à un résultat étranger aux buts pour lesquels elles ont été édictées. Dans ce sens, ces prescriptions ont aussi une influence indirecte sur le périmètre des biens-fonds qui ne peut être modifié lorsque les dispositions en cause risquent d'être violées. L'art. 83 LATC interdit d'ailleurs tout fractionnement ou toute modification de limite d'une parcelle ayant pour effet de rendre une construction non réglementaire; il est vrai que cette disposition prévoit la possibilité de demander une dérogation à ce principe en déposant au registre foncier une réquisition de mention signée de la municipalité et ayant pour effet de corriger l'atteinte portée aux règles de la zone. Mais le fractionnement ne doit pas entraîner une division insolite des biens-fonds et il ne doit pas avoir pour effet de corriger de manière artificielle les atteintes aux règles de la zone apportées par un fractionnement ou une modification de limite (RDAF 1990, p. 79). Aussi, parmi les différents objectifs recherchés par les coefficients qui fixent le rapport entre la surface bâtie de la construction et son environnement direct, il faut mentionner l'aménagement des prolongements extérieurs des logements et des espaces communs tels que les places de jeux; le coefficient ou l'indice d'occupation du sol doit ainsi garantir des dégagements suffisants par rapport à l'importance de la construction et de son emprise au sol (ATF non publié rendu le 10 décembre 1986 en la cause F contre M).

c) Selon la jurisprudence, la surface constructible déterminante pour le calcul comprend toutes l'étendue de la parcelle qui est classée en zone à bâtir; on déduit cependant les surfaces désaffectées par une servitude de passage public, à moins que le règlement applicable ne prévoie spécialement que ces surfaces entrent aussi dans le calcul (arrêt AC.1998.0043 du 30 septembre 1998, consid. 9a; voir aussi arrêt AF.1999.0017 du 2 juin 2000, consid. 1d, où la jurisprudence a été critiquée en vue d'une approche plus favorable à la construction, mais pas sérieusement discutée et moins encore renversée). En l'occurrence, le COS est limité à 1/5 par l'art. 46 let. b RPE. Il faut prendre en considération les règles générales sur le calcul du COS dans la zone de villas, soit notamment l'art. 29quater al. 1 RPE auquel renvoie l'art. 45 RPE. Il y est textuellement prévu que "la surface de la parcelle entrant en considération est la surface cadastrale; il n'est pas tenu compte des servitudes ou alignements grevant la parcelle". Au regard de ce texte réglementaire, il n'est donc pas nécessaire d'élucider plus précisément le statut actuel ou futur de l'arrêt du bus et de l'abri. A supposer que la commune de Renens obtienne selon ses voeux la constitution d'une servitude publique, l'assiette de cette servitude n'influencera pas le calcul du COS. La convention actuelle, qui n'équivaut pas à une servitude parce qu'elle n'en offre pas la pérennité ni la sécurité juridique, ne l'influence pas non plus.

Sur le calcul du coefficient d’utilisation du sol (CUS), l'art. 46 let. b RPE limite le CUS à 45 % et fait référence à la "directive ORL 514.420, édition 1966". Selon le ch. 3.4 de la norme, les surfaces de la parcelle destinées aux piétons, même cédées à la collectivité publique, entrent dans le calcul, sauf les "trottoirs à prévoir pour motifs de police". A première vue, l'arrêt du bus n'influence pas non plus le calcul du CUS; en tant qu'une incertitude subsiste au sujet du trottoir, elle ne pourra certainement pas entraîner une modification sensible des dimensions prévues et elle n'empêcherait probablement pas l'octroi du permis d'implantation si l’art. 46 RPE était respecté.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, la jurisprudence du tribunal a posé le principe selon lequel lorsque la procédure met en présence outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Dès lors que les recourants Marie-Claude Chollet et Christian Chiffelle obtiennent gain de cause, il y a lieu de mettre à la charge du constructeur l'émolument de justice arrêté à 1'500 fr. Le constructeur n’a en outre pas droit à l’allocation de dépens.