CDAP - AC.2011.0290 - 2012-09-05 - Port Vidoli SA/Municipalité de Crans-près-Céligny, Service du développement territorial

1.

Se référant au courrier de la municipalité du 14 mars 2011 confirmant la possibilité de mettre le projet à l’enquête publique sans attendre la modification du règlement communal, la recourante invoque une violation du principe de la bonne foi.

a) aa) Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues de l’autorité, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l’administré n’ait pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n’ait pas changé depuis le moment où l’assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 ; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi sont réalisées, il faut en outre examiner si l’intérêt public à l’application du droit impératif ne l’emporte pas sur le principe de la bonne foi ; cet examen s’opère par la pesée des intérêts privés de l’administré de se voir protégé dans sa bonne foi et l’intérêt public à l’application régulière du droit objectif (ATF 119 Ib 397 consid. 6e p. 409 ; 116 Ib 185 consid. 3c p. 187).

bb) Selon un principe reconnu en droit public des constructions, les indications favorables données par l’autorité au seul propriétaire ne peuvent pas être opposées aux tiers qui s’en prennent à l’octroi d’une autorisation de construire. On considère en effet que le maître de l’ouvrage doit savoir qu’une construction est soumise à l’enquête publique et qu’il ne peut pas penser de bonne foi qu’une indication ou un renseignement de l’autorité implique une décision par anticipation sur la procédure d’opposition ou de recours. Ainsi, lorsque la loi - comme c’est le cas de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) en matière de permis de construire - institue des possibilités formelles de participation ou de recours pour la protection des tiers, il n’y a plus de place pour les assurances qui seraient données hors des procédures prescrites et qui excluraient cette protection juridique (cf. ATF 1C_6/2009 du 24 août 2009 consid. 3.2 ; ATF 117 Ia 285 consid. 3e p. 290 s).

b) En l’occurrence, on ne saurait déduire du courrier de la municipalité du 14 mars 2011 autorisant la mise à l’enquête publique du projet une quelconque assurance que le permis de construire serait délivré. A la lecture de ce courrier, on constate en effet que la municipalité a, semble-t-il, uniquement constaté que les surfaces disponibles permettaient de respecter le CUS (art. 5.9 RC). Pour le reste, l’autorité intimée est restée relativement prudente. A cela s’ajoute que l’enquête publique a suscité des oppositions, mettant notamment en cause la conformité à la zone du projet. Or, il appartenait à la municipalité de se prononcer sur ces oppositions, sans qu’elle puisse se prétendre liée par d’éventuelles assurances données au constructeur. Dans ces conditions, le grief relatif à la violation du principe de la bonne foi doit être écarté.

2.

A l’appui de sa décision de refus du permis de construire, la municipalité fait valoir que le projet n’est pas conforme à la zone, soit la zone mixte au sens de l’art. 3.3 RC. Selon la municipalité, cette zone est exclusivement destinée à l’habitation et aux activités du secteur secondaire (artisanales) et elle ne peut pas accueillir des activités du secteur tertiaire (bureaux). La recourante soutient pour sa part que l’art. 3.3 RC permet toute activité professionnelle compatible avec l’habitation, ce qui serait le cas des activités prévues. Elle relève que le projet comprend du logement, l’exploitation d’un chantier naval et une activité professionnelle, soit trois affectations qui sont conformes à la destination de la zone mixte. Elle prétend en outre que des activités non artisanales auraient déjà été autorisées dans la zone.

a) L’art. 3.3 RC a la teneur suivante :

"La zone mixte (ZMI) est destinée à l'habitation et à certaines activités professionnelles. Peuvent y être édifiés ou installés:

- des habitations individuelles à raison de deux logements au maximum par bâtiment,

- des ateliers artisanaux ou autres locaux servant à l'exercice d'une activité professionnelle.

Les constructions servant au travail doivent obligatoirement comprendre une partie habitable aménagée, soit dans le même bâtiment (construction mixte), soit de façon indépendante (habitation individuelle).

Les activités, les installations et les dépôts qui sont incompatibles avec l'habitation ou qui ne s'intègrent pas dans le site ne sont pas admis dans cette zone."

b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulu et qui heurte le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions légales. En outre, il appartient à l'autorité de remédier à une éventuelle lacune apparente de la loi, lorsque celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un point qu'elle devrait régler, ou occulte lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou d'une autre règle légale impose dans certains cas. L'autorité n'est en revanche pas autorisée à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement désirable au regard du sens et du but de la loi (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 p. 116 et les arrêts cités). Ces règles d'interprétation s'appliquent également aux règlements communaux de police des constructions (ATF 1C - 138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.4). Même si les communes disposent d'une autonomie protégée par la Constitution cantonale dans la délimitation des zones à bâtir et leur affectation, cette autonomie ne laisse ainsi pas place à une interprétation d'une norme du règlement communal de police des constructions qui irait à l'encontre de son texte ou de son but (ATF 1C_138/2010 précité consid. 2.4). Le Tribunal cantonal considère pour sa part, dans une jurisprudence constante, que la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux.

Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal (cf. notamment AC.2010.0077 du 18 janvier 2012 consid. 4b/cc ; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b ; AC.2008.152 du 8 octobre 2009, consid. 3c). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (AC.2009.229 du 20 juillet 2010 consid. 1b ; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 4 ; AC.2007.0267 du 5 mai 2008 consid. 5). bb).

c) En l’espèce, le texte de l’art. 3.3 RC ne dit pas expressément que seules des activités artisanales seraient autorisées dans la zone mixte. On peut tout au plus déduire de l’utilisation du terme « certaines activités professionnelles » que le législateur n’entendait pas autoriser n’importe quelle activité, cette intention étant précisée à l’al. 3 de l’art. 3.3 RC qui prévoit que les activités incompatibles avec l’habitation (de même que celles qui ne s’intègrent pas dans le site) ne sont pas admises. Dès lors qu’une activité tertiaire est en principe compatible avec l’habitation, on constate que, à la rigueur de son texte, l’art. 3.3. RC n’empêche pas l’exercice d’une activité tertiaire dans la zone mixte.

Pour ce qui est des travaux préparatoires du règlement communal, le conseil de la recourante a mentionné lors de l’audience deux documents, soit le préavis municipal no 37 du 28 février 1989 et le procès-verbal de la séance du Conseil communal du 10 avril 1989 dont il ressort une volonté des autorités communales de créer des emplois dans la commune, notamment dans la zone mixte, ceci pour lutter contre la dépendance vis-à-vis de Genève. On constate que ces documents ne sont pas décisifs dès lors que l’existence d’une intention générale de créer des emplois dans la commune ne signifie pas encore que n’importe quel type d’activité, notamment des activités tertiaires, doit pouvoir s’implanter dans la zone mixte. Pour ce qui est des activités susceptibles de s’implanter dans cette zone, apparaît finalement déterminante la légende du plan général d’affectation qui mentionne « artisanat-habitation » en relation avec la zone mixte. Si l’on peut s’étonner que cette limitation des activités à l’artisanat ne figure pas clairement dans le texte de l’art. 3.3 RC, l’existence de cette légende dans le plan tend à confirmer la position des autorités communales et du SDT selon laquelle il aurait toujours été admis que seules des activités artisanales étaient possibles dans cette zone. Cette interprétation de l’art. 3.3 RC, qui apparaît à tout le moins plausible, est confirmée par le plan directeur communal approuvé par le Conseil d’Etat le 28 janvier 1998, dont il ressort la volonté de conserver dans le secteur et même de développer les activités actuelles.

On relèvera encore que la disposition relative à la zone mixte a été introduite dans l’ancien règlement communal approuvé par le Conseil d’Etat le 14 avril 1982 (cf. document « Crans-près-Céligny Evolution de la zone mixte » produit par la municipalité). Pour ce qui est des activités autorisées dans cette zone depuis 1982, on constate un seul cas où une activité non artisanale a été admise, à savoir une activité commerciale autorisée sur la parcelle n° 610 en 1989. Selon les explications fournies par le conseil de la municipalité le 18 juin 2012, on serait passé sur cette parcelle d’une activité artisanale dans le domaine de l’informatique (assemblage d’appareils informatiques et développement de logiciels) à – de façon partielle – une activité commerciale d’une société d’informatique. On relèvera également que des activités tertiaires ont apparemment été exercées par plusieurs sociétés (19 selon les chiffres fournis par la recourante) dans des bâtiments existants, plus particulièrement dans celui sis sur la parcelle n° 610, sans que ces changements d’affectation n’aient formellement été autorisés par la municipalité. Selon les explications fournies par la municipalité, il s’agirait pour l’essentiel de petites sociétés avec des activités exercées à domicile. En outre, plusieurs de ces sociétés n’existeraient plus ou seraient en liquidation. Finalement, seules 4 sociétés tertiaires seraient encore actives dans la zone mixte.

Le cas particulier de l’autorisation délivrée en 1989 pour une activité commerciale sur la parcelle n° 610 et le fait que des activités tertiaires se soient développées au cours du temps dans certains bâtiments, ceci sans autorisation municipale, ne sont pas suffisants pour que la recourante puisse se prévaloir d’une pratique municipale laissant penser que cette dernière ne se serait pas montrée rigoureusement attachée au principe selon lequel seules des activités artisanales peuvent être autorisées dans la zone mixte (en cela, la présente affaire se distingue notamment de celle jugée par le Tribunal fédéral dans l’ATF 1C_427/2007 du 8 mai 2008 où il avait été relevé que la volonté de l’autorité communale de n’autoriser que des activités typiquement industrielle dans une zone industrielle n’était pas établie, la municipalité s’étant montrée peu rigoureuse à cet égard par le passé). Pour ce qui est d’une éventuelle inégalité de traitement, on relèvera encore que le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi, et pour autant qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9 p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).

En l’occurrence, même si une activité autre qu’artisanale a été autorisés dans la zone à une occasion, la municipalité indique vouloir désormais respecter strictement l’affectation de la zone telle qu’elle est prévue par le règlement communal complété par la légende du plan d’affectation. Les conditions pour reconnaître à la recourante le droit à un traitement égal dans l’illégalité, au sens de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, ne sont dès lors pas réunies.

d) Vu ce qui précède, il n’existe pas de motifs qui justifieraient de s’écarter de l’interprétation de l’art. 3.3 RC faite par la municipalité. C’est dès lors à juste titre que cette dernière a considéré que le projet litigieux n’était pas conforme à la zone.

3.

La municipalité relève que les constructions prévues ne respectent pas la distance minimale de 10 m entre bâtiments sis sur la même propriété et de 6 m jusqu’en limite de propriété résultant de l’art. 5.3 RC. Elle soutient en outre que les distances réglementaires ne sont pas respectées actuellement et que le projet se heurte par conséquent à l’art. 80 LATC.

a) aa) Il n’est pas contesté que les bâtiments existants no ECA 177 et 220 ne respectent pas les distances fixées à l’art. 5.3 RC (distance jusqu’en limite de propriété et distance entre bâtiments sis sur la même propriété). Le projet doit par conséquent être examiné au regard de l’art. 80 LATC, dont la teneur est la suivante :

"Art. 80 LATC – Bâtiments existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir

1 Les bâtiments existants non-conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol, ou à l’affectation de la zone, mais n’empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.

2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu’il n’en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l’atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.

3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d’un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L’alinéa 2 est applicable par analogie."

bb) L’art. 80 LATC est exhaustif : le droit communal ne peut être plus strict (RDAF 1989 p. 314 ; Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, in RDAF 1987 p. 389, spéc. p. 397). Il y a cependant lieu de réserver le cas d’une disposition particulière applicable à une zone ou à un secteur déterminé d’une commune et dont la portée restrictive serait précisément destinée à protéger un quartier, l’aspect d’une vieille ville ou d’un site bâti ou non (RDAF 1989 p. 314).

La jurisprudence a déduit de l’art. 80 al. 2 et 3 LATC que la transformation dans les limites des volumes existants et l’agrandissement d’un bâtiment non réglementaire est possible à certaines conditions, alors que la reconstruction est interdite, sous réserve de l’hypothèse, non réalisée en l’espèce, d’une destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans (AC 2010.0026 du 21 décembre 2010 consid. 2b ; AC.2005.0203 du 18 mai 2006 consid. 3b/aa).

La transformation est l’opération qui modifie la répartition interne des volumes construits ou l’affectation de tout ou partie de ses volumes, sans que le gabarit de l’ouvrage ne soit augmenté et sans que, en elle-même, l’affectation de nouveaux locaux ne soit contraire à la réglementation communale. A l’inverse, la reconstruction se caractérise par le remplacement d’éléments d’un ouvrage par d’autres éléments semblables, ne laissant subsister que quelques parties secondaires de l’ouvrage primitif. Pour qualifier les travaux de transformation ou de reconstruction, l’importance des parties existantes subsistant après les travaux est déterminante : s’il ne subsiste plus du bâtiment existant qu’un pan de mur et rez-de-chaussée, il s’agit d’une reconstruction, peu importe les raisons qui ont conduit à la destruction de la plupart des murs et des paliers intermédiaires (AC 2010.0026 précité; AC.2009.0184 du 12 mai 2010 ; AC.2008.0009 du 4 novembre 2008 confirmé par le TF 1C_556/2008,1C_570/2008 du 14 mai 2009 ; AC.2006.0151 du 18 mars 2008 ; AC. 2005. 0144 du 11 septembre 2006 ; AC.1993.0018 du 28 janvier 1994 et les références citées). Il a été notamment considéré que la reconstruction de trois murs en façades sur quatre – les anciens murs s’étant effondrés au cours de travaux – ainsi que la réfection et la modification de la plupart des autres parties essentielles d’un bâtiment, ne saurait être autorisée au titre de transformation dans le cadre de l’art. 80 al. 2 LATC, même si le gabarit de l’immeuble demeure inchangé, ces travaux équivalant à une véritable reconstruction (RDAF 1970 p. 347). En revanche, le tribunal a qualifié de transformation, précisant qu’il s’agit d’un cas limite, les travaux qui n’ont pas touché la structure porteuse du bâtiment, n’ont pas porté atteinte aux parties essentielles de l’édifice même si les murs porteurs des façades nord et sud ont été partiellement détruits (cf. AC.2008.0009 précité).

b) aa) En l’occurrence, on constate que le projet implique la démolition presque complète du bâtiment n° ECA 177 puisque tous les murs seront détruits. En outre, un nouveau bâtiment sera construit à la place avec une forme différente. L’architecte des constructeurs a certes indiqué lors de l’audience qu’une partie des fondations et des semelles du bâtiment existant seraient conservées. On ne saurait toutefois en déduire que l’on se trouve en présence d’une simple transformation, ce d’autant plus que le bâtiment actuel ne comporte apparemment pas de semelle. Le projet se heurte dès lors à l’art. 80 LATC en tant qu’il concerne le bâtiment n° ECA 177. On relève en outre que, examiné en tant que nouvelle construction, le projet n’est pas réglementaire puisqu’il ne respecte pas les distances prévues à l’art. 5.3 RC.

bb) Pour ce qui est du bâtiment n° ECA 220, le projet implique le maintien de l’essentiel de ce qui existe, à savoir la structure en bois qui sera rhabillée avec une structure légère à la place des parois en tôle existante. On peut ainsi admettre que l’on est en présence d’une transformation et non pas d’une reconstruction. Pour les raisons mentionnées ci-dessus, le projet de transformation n’est toutefois pas admissible au regard des exigences de l’art. 80 al. 2 LATC puisque l’utilisation prévue porte une atteinte sensible à la destination de la zone.

4.

Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la recourante. Cette dernière versera en outre des dépens à la Commune de Crans-près-Céligny, qui a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.