CDAP - AC.2013.0434 - 2014-06-17 - MAY/Municipalité de Rolle, Brossy

1.

a) L’art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) reconnaît la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence fédérale, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511). Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252; 120 Ib 431 consid. 1 p. 433). Il doit ainsi invoquer des dispositions du droit public des constructions dont l’application est susceptible d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3. p. 133ss).

b) En sa qualité de propriétaire de la parcelle n° 298, la recourante est voisine directe de l’annexe vouée à la transformation. Elle est ainsi directement touchée par la décision attaquée. Sa qualité pour déférer la décision autorisant le constructeur à reprendre les travaux ne souffre par conséquent d’aucune discussion. La recourante n’était du reste pas encore propriétaire de la parcelle n° 298 lorsque le permis n°34-2007 a été délivré au constructeur; il serait dès lors vain de lui reprocher de ne pas s’être opposée au projet à l’époque. Peu importe du reste à cet égard, puisque la décision attaquée n’a pas pour objet l’autorisation de réaliser les travaux projetés. Elle porte sur le refus de la municipalité de retirer le permis pour des raisons liées, non pas à la réglementarité du projet, mais au commencement d’exécution desdits travaux. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le recours.

2.

a) L'art. 25 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dispose qu'il appartient aux cantons de régler les questions de procédure dans le domaine des autorisations de construire. Il leur incombe par conséquent de définir les conditions d'une caducité ou d'une péremption du permis de construire en cas d'inexécution des travaux.

A teneur de l’art. 118 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée. La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient (al. 2). Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire (al. 3). La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales (al. 4).

La péremption ou le retrait du permis de construire constituent ainsi deux hypothèses distinctes: la première intervient en l'absence de commencement des travaux dans un délai de deux ans, voire prolongé à trois ans, à compter de la délivrance du permis; la seconde, le retrait du permis de construire, peut être décidée après le commencement des travaux, lorsque ceux-ci ne se poursuivent pas dans les délais (arrêts AC.2011.0141 du 25 janvier 2012, consid. 2a; AC.2010.0368 du 6 septembre 2011 consid. 1b). Il découle du texte même de l'art. 118 al. 2 LATC que la municipalité jouit d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'elle statue sur une demande de prolongation. Sa liberté est toutefois moins grande que lorsqu'elle prend la première décision, sans pour autant que soient applicables les règles sur la révocation; elle doit en particulier respecter le principe de la bonne foi (ATF 1C_150/2008 du 8 juillet 2008 consid. 4.2;1P.32/1992 du 15 avril 1992 consid. 2c; v. en outre Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 944 p. 411 s.).

b) La notion de commencement des travaux présente une dimension objective et subjective; le moment déterminant pour apprécier cette question est le jour de la péremption du permis de construire, de sorte qu'il n'y a pas lieu de prendre en considération les démarches postérieures à cette date (ATF 1C_150/2008 du 8 juillet 2008 consid. 3.2). A cet égard, la jurisprudence rendue en relation avec l'art. 118 LATC a connu une certaine évolution. Elle a d'abord considéré qu'il fallait, pour déterminer si une construction était commencée, mettre en regard les travaux déjà exécutés et l'ouvrage projeté, compte tenu de l'importance de celui-ci et se reporter à la date de péremption. A la constatation objective du début des travaux s'ajoutait un élément subjectif lié à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution de celui-ci (prononcé CCRC n° 2662 du 15 novembre 1972, in: RDAF 1974 p. 450; v. ég. RDAF 1990 p. 258). Le Tribunal administratif a ainsi admis que le destinataire du permis de construire devait être autorisé à démontrer, par d'autres moyens que le degré d'avancement des travaux à la date de péremption du permis, qu'il possédait la volonté sérieuse de poursuivre l'exécution de la construction. Une telle preuve sera considérée comme rapportée lorsque, quel que soit l'avancement des travaux à la date de la péremption, le constructeur sera en mesure de produire non seulement un programme des travaux, mais encore les plans de détail, les contrats d'adjudication avec les entreprises de terrassement et de maçonnerie (gros oeuvre), ainsi que l'attestation d'une banque certifiant qu'un crédit de construction a été ouvert pour la réalisation du projet. Ces conditions réalisées, on peut en effet considérer que, vu les engagements pris de part et d'autre et compte tenu des dommages-intérêts importants que le maître de l'ouvrage s'expose à payer en cas de rupture de(s) contrat(s), le risque que les travaux ne se poursuivent pas conformément au programme établi est faible. Il avait néanmoins conclu à la péremption du permis, après avoir constaté que non seulement les travaux n'avaient pas débuté matériellement, mais encore que les indices de la volonté de construire n'avaient pas davantage été démontrés (AC.1992.0058/1992.0210 du 8 février 1993 consid. 3 a et b, in: RDAF 1993 p. 478, confirmé par ATF 1P.142/1993 du 8 juin 1993).

Le Tribunal administratif a ainsi admis qu'un constructeur avait apporté la preuve de son intention de poursuivre les travaux par un certain nombre d'opérations autres que les travaux proprement dits (plans d'exécution de l'architecte, prestations importantes des ingénieurs géotechnicien et civil, adjudication des travaux spéciaux et de terrassement, octroi d'un crédit de construction initial de 1'800'000 fr. par l'établissement bancaire). Le permis de construire n'était donc pas périmé (AC.1996.0162 du 15 octobre 1997 consid. 2c). Dans un autre arrêt, il a été retenu comme élément subjectif démontrant à satisfaction la volonté du constructeur de poursuivre l'exécution du permis de construire litigieux la production de différents documents (programme des travaux, contrat d'entreprise, procès-verbal d'une séance de coordination, attestation relative à une couverture d'assurance responsabilité civile, nouveau constat des lieux par un bureau d'ingénieur; AC.2001.0126 du 12 décembre 2001 consid. 2b). Enfin, la Cour de droit administratif et public a jugé qu'en l'absence de commencement effectif des travaux, la preuve de l'intention de les commencer n'était pas établie dans un cas où malgré l'annonce de l'ouverture du chantier, aucune entreprise n'avait été désignée pour les exécuter; ni le piquetage pour terrassement effectué trois jours avant l'échéance, ni les paiements effectués à la date de celle-ci (publicité pour la vente des appartements et entretien de la parcelle) ne permettaient d'apporter la preuve que les constructeurs possédaient la volonté sérieuse de commencer sans tarder l'exécution des travaux (arrêts AC.2008.0140 du 15 février 2010; AC.2007.0172 du 4 mars 2008). Le Tribunal fédéral a constaté de son côté que la prise en compte d'un élément subjectif dans l'examen des conditions de l'art. 118 al. 1 LATC constituait un assouplissement des exigences posées par la loi, si bien que l'autorité peut se montrer sévère quant à la preuve de cette intention (ATF 1C_150/2008, cité plus haut).

c) L’art. 118 al. 3 LATC, de nature potestative, ne confère pas à la municipalité un pouvoir discrétionnaire, dont elle pourrait faire usage pour des motifs d’admonestation. La révocation du permis doit se fonder sur l’un des buts d’intérêt public poursuivi par la LATC, soit l’ordre, la tranquillité et la sécurité publics (arrêts AC.2011.0141, consid. 2a; AC.2010.0368, consid. 2a; AC.2005.0201 du 17 février 2006, relaté in: RDAF 2007 I 169 n°101, consid. 2b, et les arrêts cités). Trois conditions doivent être réunies à cet égard: il faut que l’exécution des travaux ait commencé, qu’elle ne se soit pas poursuivie dans des délais usuels et que cette situation soit injustifiée. En outre, le principe de la proportionnalité exige que l’autorité procède à une pesée des intérêts respectifs en présence, avant d’ordonner la démolition de l’ouvrage ou la remise en état (arrêts précités AC.2011.0141, consid. 2a, AC.2010.0368, consid. 2b, et les arrêts cités). S'agissant du respect des délais usuels, la Commission de recours en matière de police des constructions (ci-après: CCRC) avait considéré en son temps que le retrait du permis de construire pouvait être prononcé lorsque, compte tenu du temps écoulé depuis leur commencement, les travaux effectués ne correspondaient pas à un stade d’avancement normal et que ce qui avait été exécuté restait bien en deçà de ce qui aurait été usuel dans un chantier ordinaire en occupant la main-d’oeuvre minimum, eu égard au genre et à l’importance de l’ouvrage (prononcé CCRC n° 2662 du 15 novembre 1972, in: RDAF 1974 p. 450; voir aussi arrêt précité AC.2010.0368 et les références). La jurisprudence a ainsi retenu que les délais usuels au sens de l’art. 118 al. 3 LATC étaient dépassés lorsque des travaux de surélévation d’une villa et de construction d’un garage n’étaient pas terminés cinq ans après l’octroi du permis de construire, le projet ne présentant pas de difficultés particulières. Ni les conditions atmosphériques, ni les difficultés d’ordre familial invoquées par le constructeur n’avaient pu retarder de plusieurs années l’achèvement du chantier (arrêt AC.2005.0089 du 28 novembre 2005 consid. 2).

d) Quant aux motifs justifiant le retard des travaux, respectivement leur arrêt, la CCRC avait considéré dans un prononcé remontant au 15 décembre 1997 que le fait que le constructeur ne disposait pas de l’argent nécessaire à la réalisation de l’ouvrage ne constituait pas un tel motif. Dans un arrêt ultérieur, le Tribunal administratif a retenu que cette jurisprudence semblait exclure que des motifs financiers puissent être considérés comme suffisants dans ce cadre. Cependant, ainsi comprise, la solution retenue apparaissait comme excessivement schématique; elle s’expliquait d’ailleurs sans doute par les circonstances très particulières du cas d’espèce. Au surplus, les travaux législatifs qui avaient conduit à la révision de l’art. 118 LATC ne laissaient désormais plus de doute à cet égard, dès lors que les difficultés que rencontraient les promoteurs pour réunir le financement nécessaire à leurs projets avaient pesé de manière importante dans la décision du Grand Conseil de prolonger le délai de péremption des permis de construire de un à deux ans. Il en résultait ainsi de manière claire que les motifs financiers figuraient parmi les circonstances de nature à justifier une prolongation des permis de construire, en application de l’art. 118 al. 2 LATC. Il n’y avait pas de raison de ne pas retenir la même solution dans le cadre de l’alinéa 3 de cette même disposition (AC.2010.0368 précité consid. 2b/aa et les références). Des motifs financiers ne peuvent toutefois pas justifier n’importe quel retard. Dans un arrêt AC.2005.0201 du 17 février 2006, le Tribunal administratif a ainsi considéré que les motifs d'ordre financier allégués en relation avec des travaux qui n’étaient pas achevés dix-huit ans après l’octroi du permis de construire n’étaient pas déterminants au regard de l’importance fort modeste du projet et du temps qu'il avait fallu au recourant pour parvenir à réaliser tout juste la moitié du gros oeuvre. Le retard pris dans l’exécution des travaux semblait davantage s’expliquer en raison des complications dues aux diverses modifications non autorisées du projet, en particulier l’excavation sous la dépendance, et à une technique de construction pour le moins hasardeuse (AC.2005.0201 précité consid. 2c/bb).

La suspension des travaux pendant près de vingt ans pour des motifs liés à la mauvaise conjoncture économique n’a pas non plus été jugée admissible (arrêt AC.2010.0001 du 28 octobre 2010).

e) On relèvera encore qu’il est de jurisprudence constante que la durée de validité du permis de construire prévue à l’art. 118 al. 1 LATC ne court pas pendant une période où la procédure empêche le constructeur d’en faire usage, en particulier lorsque l’effet suspensif a été accordé au recours (arrêt AC.2008.0028 du 3 juillet 2008 consid. 4a et les références citées), ou lorsque la suspension provisoire des travaux est ordonnée par un juge civil (AC.2011.0141 déjà cité consid. 3b/bb).

3.

La recourante fait tout d’abord valoir que le permis de construire n°34-2007 était périmé. Dans la décision attaquée, la municipalité intimée a renoncé à retirer ce permis et autorisé la reprise des travaux. Il importe cependant de vérifier au préalable si ce permis n’était pas déjà périmé dès le 9 octobre 2010, soit le lendemain du terme de sa prolongation, lorsqu’elle a statué. Une réponse affirmative à cette question rendrait en effet sans objet la question du retrait du retrait du permis de construire. Dans la décision attaquée, la municipalité semble avoir admis de manière implicite que tel n’était pas le cas.

a) La recourante a soutenu en audience que la décision attaquée devait être annulée, du simple fait que le permis de construire était déjà périmé lorsque sa prolongation de validité a été requise, de sorte que celle-ci aurait été accordée, selon elle, à tort. Le permis de construire n°34-2007 a été délivré le 8 octobre 2007. Sans doute, il n’est pas allégué qu’au 8 octobre 2009, des travaux aient déjà été entrepris dans le bâtiment voué à la transformation. Il n’est pas démontré pour autant que le constructeur n’avait pas l’intention sérieuse de démarrer les travaux et d’abandonner son projet. Dès lors, il n’est pas certain que le permis soit arrivé à échéance le 8 octobre 2009, comme le soutient la recourante. Le constructeur a, certes, attendu le 11 novembre 2009 pour requérir la prolongation de la validité ce permis. Le 20 novembre 2009, la Municipalité a cependant fait droit à cette demande, pour une année, soit pour la période allant du 9 octobre 2009 au 8 octobre 2010, en précisant que ce délai ne serait pas renouvelé. Elle a ainsi estimé que les circonstances du cas d’espèce justifiaient cette prolongation. Or, ce faisant, elle n’a nullement excédé le large pouvoir d’appréciation dont elle jouit en la matière, s’agissant d’appliquer, comme en l’occurrence, une norme potestative.

b) Objectivement, il ressort des correspondances adressées à la municipalité les 21 et 22 août 2013 par les entreprises mises en œuvre que les travaux ont effectivement débuté en juin 2010, puisque des interventions préparatoires (démolition de galandages et de plafonds, piquage des sols) à l’exécution du projet ont été effectuées; cet élément est décisif pour juger de la non péremption du permis. Ces travaux ont en revanche été interrompus peu après, à la demande du constructeur; ils n’ont pas repris avant que la municipalité ne soit requise par le recourante de statuer, trois ans plus tard. Cet élément ne contredit toutefois pas l’intention sérieuse du constructeur de poursuivre l'exécution de la construction. On rappelle que celui-ci exploite un commerce d’antiquités; alors que les travaux venaient de débuter, il s’est trouvé dans la situation de devoir affecter provisoirement l’annexe vouée à la transformation à l’usage de dépôt, ayant été privé de la jouissance d’un autre local qu’il louait. Subjectivement, son intention demeurait cependant de reprendre les travaux, après avoir trouvé un nouveau dépôt et une fois résolue la question de l’affectation provisoire des locaux. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la recourante, le permis n’était pas périmé lorsque la décision attaquée a été rendue.

4.

La recourante reproche en second lieu à l’autorité intimée de ne pas avoir retiré l’autorisation de construire délivrée au constructeur; elle fait valoir à cet égard que les conditions du retrait étaient en l’occurrence réalisées.

a) La décision attaquée a été prise au motif que le constructeur avait fait la démonstration qu’il était en mesure de poursuivre les travaux faisant l’objet du permis de construire n°34-2007 dans des délais usuels, ce que la recourante conteste. Pour cette raison, ce permis n’a pas été retiré, décision municipale qui suscite de vives critiques de la part de la recourante. Il s’avère tout d’abord que l’exécution des travaux avait commencé en juin 2010, comme on l’a vu ci-dessus. Cette exécution ne s’est toutefois pas poursuivie dans des délais pouvant être considérés comme usuels, puisqu’elle a été interrompue pendant près de trois ans durant. Or, dans cet intervalle, cette transformation, que l’autorité intimée qualifie elle-même de peu d’importance et qui ne porte que sur des locaux de deux étages, de 32m2 au sol chacun, aurait dû pouvoir être achevée. Il aura fallu que l’autorité intimée informe le constructeur, le 10 septembre 2013, de son intention de retirer le permis de construire, pour que celui-ci mandate un architecte, Karine Provenzale, qui a repris le dossier et refait les plans d’exécution. Cette dernière a produit tous les éléments, dont un calendrier, propres à démontrer que les travaux seraient réalisés dorénavant sans désemparer à compter d’octobre 2013 et jusqu’en avril 2014. On peut cependant sérieusement se demander si une interruption aussi longue était justifiée en l’occurrence. Les travaux ont été suspendus durant près de trois ans et le constructeur a tout d’abord fait valoir qu’il avait été contraint, en quelque sorte, d’affecter provisoirement cette annexe à l’usage de dépôt, avant d’évoquer, dans ses écritures, son état de santé; en effet, celui-ci se serait dégradé à compter d’août 2011, au point que le constructeur n’a plus été en mesure de coordonner les travaux. Il n’en demeure pas moins qu’en audience, son architecte a indiqué qu’un délai de quatre mois lui paraissait suffisant pour mener à bien le projet.

Même s‘il n’a pas mis en avant des difficultés particulières liées à l’état du bâtiment, le constructeur a fait couler une dalle en béton au niveau supérieur. La recourante reproche sur ce point au constructeur d’avoir réalisé dans le bâtiment davantage de travaux que ceux faisant l’objet de l’autorisation de construire. En effet, les plans mis à l’enquête en 2007 prévoyaient le maintien du plancher existant à l’étage supérieur. En lieu et place, le constructeur a fait couler une dalle en béton. Les plans d’exécution ont du reste été modifiés sur ce point le 28 novembre 2013. Des explications fournies au cours de l’audience, il ressort que ces travaux ont, selon la plus grande vraisemblance, été exécutés peu après la décision incidente du juge instructeur du 3 décembre 2013. Dans son ultime correspondance, le constructeur a du reste indiqué que cette dalle avait été coulée le 10 décembre 2013. Or, cette décision autorise expressément le constructeur à achever les travaux de maçonnerie. La recourante perd de vue à cet égard que la pose de cette dalle ne constitue pas une solution de convenance; elle a été rendue indispensable par les problèmes d’ordre statique auxquels le constructeur a été confronté durant la réalisation des travaux. Du reste, les représentants de la municipalité ont confirmé que celle-ci aurait, selon toute vraisemblance, autorisé sans enquête publique complémentaire cette modification imposée à l’intérieur du bâtiment pour des raisons techniques, conformément à la faculté qui lui est conférée par l’art. 117 LATC, si la demande en avait été faite. On peut, cela étant, laisser cette question indécise.

b) Il reste en effet à confronter la décision attaquée au principe de la proportionnalité, lequel exige que l’autorité procède, préalablement au retrait du permis, à une pesée des intérêts respectifs en présence. A cet égard, l’autorité intimée rappelle à juste titre que le retrait du permis devrait être assorti d’une remise en état des lieux. Or, le bâtiment voué à la réhabilitation est paru très vétuste et son entretien a été fort négligé au cours des années. Sa sauvegarde paraissant menacée, le juge instructeur avait, dans sa décision incidente du 3 décembre 2013, levé partiellement l’effet suspensif pour permettre au constructeur de réaliser les travaux de maçonnerie commencés et à couvrir ce bâtiment de sa charpente et de sa toiture. Karine Provenzale a indiqué que des travaux pour environ 100'000 fr. avaient été effectués sur un total, devisé à environ 280'000 fr., ce qui représenterait un tiers environ. Au cours de la vision locale, le Tribunal a du reste pu se rendre compte de ce que les interventions réalisées par le constructeur depuis lors correspondaient à peu de choses près aux travaux de gros œuvre.

Sans doute, la remise en état des lieux, si elle était ordonnée, ne devrait pas conduire, comme l’autorité intimée l’explique, à ordonner au constructeur de réaliser les travaux pour lesquels l’autorisation de construire a été délivrée. Il est toutefois hors de question de démolir les travaux commencés, qui représentent le gros œuvre, et rendre ainsi ce bâtiment dans l’état qui était le sien au moment de la demande de permis. La suppression de la dalle et des piliers pourrait même faire courir un risque sérieux pour la stabilité du bâtiment principal. La situation ainsi créée est irréversible. Elle exigeait dès lors de l’autorité intimée de peser les intérêts en présence avant d’ordonner, le cas échéant, le retrait du permis. A cet égard, d’exiger du constructeur qu’il renonce définitivement aux travaux de second œuvre, démolisse ce qui a été réalisé et rende cette annexe inhabitable apparaît comme étant disproportionné. En effet, les travaux de second œuvre autorisés peuvent au demeurant être conduits et menés à bien sur une période de quatre mois, ce que Karine Provenzale a du reste confirmé en audience. Force est dès lors d’admettre que l’intérêt public pèse ici d’un poids relatif au regard de l’intérêt du constructeur à exécuter les travaux autorisés.

c) Par conséquent, c’est à juste titre que l’autorité intimée a refusé de retirer l’autorisation n°34-2007 qu’elle avait délivrée au constructeur. Celui-ci doit cependant demeurer conscient de ce qu’il lui appartient de mener à bien son projet dans les délais indiqués jusqu’à son terme, ceci sans désemparer. Toute nouvelle interruption pourrait en effet conduire la municipalité à revoir sa position à cet égard.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le sort du recours commande de mettre les frais à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). En outre, des dépens, mis à la charge de la recourante, seront alloués à la municipalité intimée, ainsi qu’au constructeur, ceux-ci obtenant gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 al. 1 et 2 et 91 LPA-VD).