CDAP - AC.2017.0344 - 2018-05-23 - A.________/Municipalité d'Ollon, B.________, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN

1.

Formé dans le délai et selon les formes requises (art. 79, 95, 96 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36), par une association ayant la qualité pour recourir contre des décisions relatives à la législation en matière de résidences secondaires (cf. not. ATF 139 II 271 consid. 11.4), le recours est recevable.

2.

La recourante conteste l'autorisation délivrée pour la construction d'un chalet comprenant deux appartements sur le territoire d'une commune où la proportion de résidences secondaires est supérieure à 20%.

a) L'art. 75b de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (al. 1). Selon la jurisprudence, cette disposition ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme telles (ATF 142 II 206 consid. 2.1 p. 208 et réf.; TF 1C_102/2017 du 16 janvier 2018 consid. 2.1 [destiné à la publication aux ATF];1C_565/2016 du 16 novembre 2017 consid. 3.1;1C_263/2016 du 21 février 2017 consid. 4.1). L'art. 75b al. 2 Cst. prévoit que la loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l’état détaillé de son exécution.

L'art. 7 al. 1 let. a de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) prévoit que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20%, des autorisations de construire ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'art. 3 al. 1 let. a de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec; RS 702.1) prévoit que la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".

b) Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (ATF 142 II 206 consid. 2.2; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_565/2016 précité consid. 3.1;1C_263/2016 précité consid. 4.2). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (ATF 142 II 206 consid. 2.2 p. 209; TF 1C_16/2016 du 24 octobre 2016 consid. 3.2).

En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Il y a fraude à la loi – forme particulière d'abus de droit – lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 142 II 206 consid. 2.3 p. 209; 132 III 212 consid. 4.1 p. 220; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_263/2016 précité consid. 4.2;1C_16/2016 précité consid. 3.2). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (ATF 142 II 206 consid. 2.3 p. 210; 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; 131 I 166 consid. 6.1 p. 77 et les arrêts cités).

Pour être sanctionné, un abus de droit doit apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Cette appréciation doit se faire au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (ATF 142 II 206 consid. 2.5 p. 210, et la jurisprudence citée; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_263/2016 précité consid. 4.2;1C_16/2016 précité consid. 3.4).

Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue. Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées (ATF 142 II 206 consid. 4.3 p. 215; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_263/2016 précité consid. 4.3;1C_546/2015 du 23 juin 2016 consid. 2.5).

Il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas d'emblée pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable (cf. ci-dessous). Il s'agit donc de fraude à la loi dans le sens classique du terme (ATF 142 II 206 consid. 2.4 p. 210; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_263/2016 précité consid. 4.3;1C_16/2016 précité consid. 3.3).

Selon le Tribunal fédéral, il faut examiner s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur (ATF 142 II 206 consid. 4.2; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_565/2016 précité consid. 3.1;1C_263/2016 précité consid. 4.3;1C_158/2015 du 3 mai 2016 consid. 3;1C_160/2015 du 3 mai 2016 consid. 3.2).

Selon l'art. 14 LRS, le constructeur peut demander qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée à l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'emblée d'y recourir, en dépit des conditions restrictives posées par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation indiquée fasse l'objet de vérifications sérieuses (ATF 142 II 206 consid. 4.2 pp. 215/216; TF 1C_102/2017 précité consid. 2.2;1C_16/2016 précité consid. 3.5;1C_546/2015 précité consid. 2.5;1C_160/2015 du 3 mai 2016 consid. 4).

La procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en œuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction. En droit vaudois, la municipalité est ainsi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions (art. 17 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Avant d'accorder le permis de construire, elle vérifie la conformité de tout projet avec les règles légales et les plans et les règlements d'affectation (art. 17 al. 3 LATC). Selon l'art. 104 al. 1 LATC, avant de délivrer le permis, elle s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (TF 1C_546/2015 précité consid. 2.5).

3.

En l'espèce, il n'est pas contesté que la proportion de résidences secondaires dans la Commune d'Ollon dépasse le seuil de 20% (cf. inventaire des logements selon les art. 1 et 2 ORSec publié sous forme de carte sur le portail map.geo.admin.ch) si bien qu'il convient de déterminer si les deux logements prévus seront utilisés comme résidence principale.

La constructrice est établie dans la commune d'Ollon depuis de nombreuses années et bien intégrée dans la station de Villars-sur-Ollon, ce qui n'est pas contesté, si bien que l'audition du syndic d'Ollon, requise par la constructrice, n'est pas nécessaire. L'intéressée prévoit de s'établir dans la localité de Chesières, voisine de Villars-sur-Ollon, où elle projette de construire un chalet de deux appartements. Même si la constructrice avait d'abord déclaré ne vouloir faire d'un de ses appartements son logement principal que "sous certaines conditions", il apparaît vraisemblable que l'un des deux logements réalisés sera affecté en résidence principale, la constructrice ayant dans le cadre de la présente procédure confirmé son intention de l'utiliser à cette fin.

S'agissant du second logement, la constructrice a indiqué vouloir le vendre comme résidence principale. En l'absence de promesse de vente (ou de location), il convient d'examiner s'il existe une demande, dans la commune, pour des logements comprenant six pièces en résidence principale. Il n'est pas contesté que l'habitation en cause, à la conception et aux proportions ordinaires (entre 12 et 21 m2 pour les chambres et 46 m2 pour le séjour comprenant une cuisine ouverte), se prête objectivement à une utilisation en tant que résidence principale. Son accessibilité est en outre garantie toute l'année.

D'après les statistiques produites par la municipalité, la Commune d'Ollon comptait, en décembre 2016, 535 habitants supplémentaires par rapport au 1er janvier 2013. Cette évolution démographique s'observe également dans les localités de Chesières et de Villars-sur-Ollon, situées en altitude et à vocation touristique, qui dénombrent 212 résidents supplémentaires en quatre ans. A cela s'ajoute que la localité de Chesières, où se situe la parcelle de la constructrice, est facilement accessible depuis la plaine, dont elle n'est distante que d'une dizaine de kilomètres. Dans un arrêt AC.2014.0141 du 18 mars 2015, qui concernait un projet semblable à celui qui est ici litigieux puisqu’il portait sur la construction d’un chalet de deux logements sur une parcelle située à environ 2 km du centre de la localité de Gryon, le tribunal a notamment relevé que Gryon est un village habité toute l'année, qui est voisin de la plaine (à 10 km de Bex). Pour ce qui était du second appartement (le premier devant être occupé par le propriétaire), le tribunal a constaté que, compte tenu notamment de la proximité de la station de Villars, il devrait assurément pouvoir être loué à des résidents permanents, actifs dans la commune ou la région, ou bien encore retraités (arrêt précité consid. 1d; cf. également arrêt AC.2015.0053 du 23 mars 2016, qui concernait la construction d'un chalet de deux logements à Ollon).

Compte tenu de ce qui précède, on peut en l'occurrence admettre qu'il existe, sur le territoire de la Commune d'Ollon et plus spécifiquement dans les localités de Chesières et de Villars-sur-Ollon, une demande de logements affectés à la résidence principale. Selon le rapport établi par la Commune d'Ollon le 16 novembre 2017, aucun des logements affectés en résidence principale n'était d'ailleurs inoccupé. Certes, comme le relève la recourante, plusieurs biens similaires à celui de la recourante sont actuellement en vente (sur le site www.comparis.ch, consulté le 16 mai 2018, 63 biens immobiliers comprenant au moins six pièces étaient en vente dans les localités de Chesières et Villars-sur-Ollon, à des prix situés entre 500'000 fr. et 11'000'000 fr.). Une partie importante de ces biens, compte tenu de leurs dimensions et de leur standing, est toutefois manifestement destinée à l'hébergement en résidence secondaire. On ne saurait ainsi déduire de ces seules annonces l'absence de demande pour des résidences principales de dimension importante. S'agissant par ailleurs de la location, la consultation du même site Internet donne seulement trois résultats pour des habitations de plus de six pièces, dont un concerne la location saisonnière.

Il n'est pas exclu que les constructions d'ores et déjà réalisées depuis le 1er janvier 2013 ou qui sont en cours de réalisation permettront de répondre, pour partie, à l'accroissement de la population et à la demande de logements de six pièces et plus. Cela ne permet pas encore de considérer que la demande de la constructrice devrait être tenue pour manifestement abusive.

Les griefs de violation de l'art. 75b Cst. ainsi que de la LRS et de son ordonnance doivent ainsi être écartés.

4.

La recourante soulève encore des moyens en relation avec l'abattage de l'érable triple requis et la nécessité de protéger le corridor à faune d'importance régionale à proximité duquel le projet de construction est prévu. La recevabilité de ces griefs, qui ne sont pas en lien direct avec l'application de la législation en matière de résidences secondaires où la qualité pour recourir de la recourante a été reconnue (cf. not. ATF 139 II 271 consid. 11.4), est douteuse mais peut rester indécise dès lors qu'ils doivent de toute manière être rejetés pour les motifs qui suivent.

a) L'art. 5 let. b de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RS 450.11) dispose que sont protégés les arbres que désignent les communes par voie de classement ou de règlement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu’ils assurent. L’autorisation d’abattre des arbres protégés est réglée à l’art. 6 LPNMS, ainsi qu’à l’art. 15 du règlement d’application de la LPNMS du 22 mars 1989 (RLPNMS; RSV 450.11.1). Interprétant ces dispositions, la jurisprudence retient en substance ce qui suit : pour statuer sur une demande d'autorisation d'abattage, ainsi que sur les oppositions éventuelles (art. 21 RLPNMS), l'autorité communale procède à une pesée complète des intérêts en présence et détermine si l'intérêt public à la protection des arbres en cause l'emporte sur les intérêts publics ou privés qui lui sont opposés. Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il convient notamment de tenir compte de l'importance de la fonction esthétique ou biologique des plantations en cause, de leur âge, de leur situation dans l'agglomération et de leur état sanitaire. L'intérêt à la conservation d'un arbre protégé doit en outre être comparé à l'intérêt visant à permettre une utilisation rationnelle des terrains à bâtir conforme aux plans des zones et aux objectifs de développement définis par les plans directeurs; autrement dit, même si cela ne résulte pas explicitement du texte de la loi, il y a lieu d'interpréter de manière objective les intérêts du constructeur, au regard des droits conférés au propriétaire du bien-fonds par les plans et règlements d’aménagement en vigueur (cf. notamment arrêts AC.2012.0249 du 26 juillet 2013, consid. 10; AC.2012.0100 du 18 octobre 2012 consid. 2; AC.2011.0020 du 21 novembre 2011, consid. 4a). Lorsque la protection instaurée par le droit communal procède non pas d'un classement individuel des arbres, mais d'un règlement déclarant protéger tous les arbres revêtant certaines caractéristiques, il faut tenir compte du caractère schématique de la protection et considérer que l'abattage et le remplacement éventuel peuvent être envisagés en rapport avec une construction (arrêts AC.2012.0300 du 12 juin 2013 consid. 6c ; AC.2012.0111 du 20 septembre 2012 consid. 2c et les références citées).

L'arborisation d'une parcelle constructible doit être considérée comme un élément qui n'est pas nécessairement permanent mais qui est au contraire susceptible d'évolution, ce qui permet le cas échéant de le remodeler en procédant à de nouvelles plantations. C'est dans cette perspective qu'il faut concevoir les dispositions réglementaires communales (fondées sur l'art. 6 al. 2 LPNMS) qui prévoient dans certaines hypothèses le remplacement des arbres abattus, parfois dans le cadre d'une arborisation minimale (arrêts AC.2012.0300 du 12 juin 2013 consid. 6c ; AC.2012.0111 du 20 septembre 2012 consid. 2c et les références citées).

Selon le règlement pour la protection des arbres adopté par le Conseil communal d'Ollon le 26 mars 2010 et approuvé par le département compétent le 31 mai 2010, sont notamment protégés les arbres dont le diamètre du tronc dépasse 30 cm à une hauteur de 1,3 mètre au-dessus du sol (art. 2). La municipalité peut accorder l'autorisation d'abattage d'un arbre protégé lorsque l'une ou l'autre des conditions indiquées à l'art. 6 LPNMS ou l'art. 15 RLPNMS sont réalisées. L'autorisation est assortie de l'obligation pour le bénéficiaire de procéder à ses frais à une arborisation compensatoire déterminée d'entente avec la municipalité (art. 5).

b) Selon les éléments figurant sur le plan de géomètre, l'érable triple présent sur la parcelle n°14'783 présente un diamètre de 40 et 45 cm sur deux de ses troncs et est donc soumis à la protection du règlement communal. Il ne paraît pas d'emblée exclu que la construction soit réalisable dans les dimensions prévues sans abattre l'arbre si elle était déplacée de quelques mètres à l'est de la parcelle. Cela étant, cet érable ne paraît pas particulièrement remarquable dans ses dimensions et sa situation. Dans son préavis, la DGE-BIODIV ne s'était d'ailleurs pas opposé à son abattage moyennant une mesure compensatoire. La municipalité pouvait donc délivrer son autorisation d'abattage sans violer le large pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en la matière.

Quant aux motifs tirés de la protection de la faune, la DGE-BIODIV a considéré dans son préavis que la construction litigieuse n'empiétait pas sur celui-ci et que sa réalisation ne contrevenait donc pas aux objectifs de la législation.

Pour autant qu'ils soient recevables, les griefs de la recourante doivent donc également être écartés sur ce point.

5.

Le recours doit en conséquence être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera l'émolument de justice, légèrement réduit en l'absence d'audience (art. 49 LPA-VD), ainsi que des dépens en faveur de la Commune et à la constructrice, qui ont tous deux procédés avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).