CDAP - AC.2018.0018 - 2019-03-25 - A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité de Bex, ECA, E.________

1.

a) Le permis de construire délivré par la municipalité le 29 novembre 2017 est une décision qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Même si le recours est en l'occurrence formé contre la seule décision municipale, le principal grief invoqué concerne le risque d'effondrement traité par l'ECA dans le cadre de son autorisation spéciale; conformément à la jurisprudence, il faut ainsi admettre que le recours est également dirigé contre cette décision (cf. arrêts CDAP AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 1 et les références citées; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 9a).

b) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à "toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée" (let. a) ainsi qu'à "toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir" (let. b). Lorsque la contestation porte sur un permis de construire au sens des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), l'exigence de l'art. 75 let. a LPA-VD, à propos de la participation à la procédure devant l'autorité précédente, signifie que le recourant doit avoir formé opposition lors de l'enquête publique (AC.2017.0023 du 12 juin 2017, consid. 2 et réf. citées).

En l'espèce, la décision attaquée, qui délivre le permis de construire, fait suite à l'arrêt AC.2016.0027 du 10 mars 2017 renvoyant la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle a été notifiée le 5 décembre 2017 aux recourants qui n'ont toutefois pas fait opposition lors de l'enquête complémentaire. Cela étant, il résulte de l'arrêt de renvoi précité (consid. 4) que la cause a été renvoyée à la muncipalité pour qu'elle complète la procédure afin que l'ECA statue sur la délivrance d'une autorisation spéciale s'agissant des risques d'effondrements karstiques, lesquels doivent être assimilés à des mouvements de terrain au sens de l'annexe II au règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1). Une enquête complémentaire n'était pas indispensable pour délivrer cette autorisation spéciale si bien qu'on doit considérer en l'espèce comme suffisant sous l'angle de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD le fait que les recourants aient formé opposition lors de la première mise à l'enquête puis participé à la première procédure devant la CDAP. La décision délivrant le permis de construire leur a d'ailleurs été notifiée le 5 décembre 2017 par la municipalité.

c) Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai légal de 30 jours dès la notification aux recourants de la décision attaquée, compte tenu des féries de fin d'année (art. 95 et 96 LPA-VD), et dans les formes prescrites par la loi (art. 79 et 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants requièrent la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).

b) Dans le cadre de la précédente affaire (AC.2016.0027), le tribunal a tenu audience sur place le 7 décembre 2016. Les recourants n'exposent pas que les circonstances se seraient modifiées depuis lors si bien qu'un nouveau transport sur place ne paraît pas utile, le tribunal statuant de surcroît dans une section majoritairement identique à celle ayant rendu le précédent arrêt (ATF 1C_2013/2018 du 23 janvier 2019, consid. 4). Il sera dès lors fait référence autant que besoin aux constatations figurant dans le procès-verbal de l'inspection locale du 7 décembre 2016.

La requête d'inspection locale est donc rejetée.

3.

Les recourants critiquent l'autorisation spéciale délivrée par l'ECA en tant qu'elle concerne les risques d'effondrement et les conditions auxquelles celle-ci a été assortie.

a) Comme exposé dans l'arrêt AC.2016.0027 précité (consid. 5/a/bb), une construction située dans une zone de danger d'effondrement est soumise à une autorisation spéciale de l'ECA en application de l'art. 120 LATC et de l'annexe II RLATC. En l'espèce, la parcelle n°748, destinée à accueillir le projet litigieux, est situé en bonne partie en zone de danger moyen selon la carte des dangers d'effondrement figurant sur le guichet cartographique de l'Etat de Vaud. Une autorisation spéciale est donc nécessaire.

b) Les recourants font d'abord grief à l'ECA de ne pas se prononcer dans la décision attaquée sur les motifs pour lesquels celle-ci s'écarte des conclusions des deux rapports qu'ils ont produits à la municipalité le 16 juin 2017, émanant respectivement du Professeur I.________ (rapport du 4 juin 2017) et du bureau H.________ (rapport du 12 juin 2017).

En l'espèce, pour rendre son autorisation spéciale, l'ECA s'est notamment fondé sur les deux études géophysiques réalisées par G.________ sur mandat de la constructrice, l'une du 8 octobre 2015 dans le cadre du dépôt de la première demande de permis de construire, et l'autre du 17 août 2017 après le premier arrêt rendu par la cour de céans. Certes, l'ECA ne s'est pas prononcé dans son autorisation spéciale sur les deux rapports produits par les recourants alors même que cette autorité en avait connaissance, puisque ces documents lui ont été transmis par la municipalité. Dans le cadre de la procédure ordinaire de délivrance du permis de construire, l'art. 113 al. 2 LATC prévoit qu'une fois le délai d'enquête expiré, les oppositions ou les observations auxquelles celle-ci a donné lieu sont immédiatement communiquées aux départements intéressés. Selon la jurisprudence (AC.2008.0026 du 30 décembre 2008, consid. 2 AC.2007.0276 du 13 juin 2008), cette disposition n'impose toutefois pas aux autorités cantonales d'attendre et de consulter ces documents avant de rendre leur décision ou préavis. Il en résulte qu'on ne saurait reprocher à l'autorité cantonale d'avoir passé sous silence dans sa décision les raisons pour lesquelles elle s'est écartée des rapports produits par les opposants.

Cela étant, une éventuelle violation du droit d'être entendu des recourants doit quoiqu'il en soit être considérée comme réparée devant la cour de céans, laquelle dispose d'un libre pouvoir d'examen (art. 89 et 99 LPA-VD) et a pris connaissance des rapports produits par les recourants. Le grief de violation du droit d'être entendu doit donc être écarté.

c) Les recourants requièrent la mise en œuvre d'une expertise géologique.

aa) La cour de céans établit les faits d'office (art. 28 al. 1 LPA-VD); elle peut recourir à différents moyens de preuve (cf. art. 29 LPA-VD), notamment à une expertise (al. 1 let. c). Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties participent à l'administration des preuves (al. 1), et peuvent en particulier présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 136 I 229 consid. 5.3 et les références; TF, arrêt 1C_620/2013 du 3 avril 2014 consid. 4.1).

bb) En l'espèce, les recourants requièrent la mise en œuvre d'une expertise judiciaire en raison des positions divergentes entre le mandataire de la constructrice, d'une part, et les mandataires des recourants, d'autre part, quant à l'origine de l'affaissement de la parcelle n°748.

La simple divergence de vues entre deux mandataires n'est pas suffisante en soi pour justifier la mise en œuvre d'une expertise judiciaire. En l'espèce, le mandataire de la constructrice a établi une première étude géotechnique, puis, à la suite de l'arrêt de renvoi du 10 mars 2017 (AC.2016.0027), un rapport complémentaire qui se fonde sur une étude micro-gravimétrique. Les mesures récoltées permettent de faire une appréciation plus fine des risques d'effondrement pour la parcelle n°748. Au surplus, on ne saurait ordonner une expertise uniquement au motif que l'origine des risques d'effondrement n'a pas pu être établi avec certitude. Comme on le verra plus loin (consid. 3d ci-dessous), les différents rapports au dossier convergent sur les constatations mais divergent sur les explications les plus plausibles. Dans ces conditions, on ne voit guère ce qu'un troisième avis pourrait apporter sans que des études plus poussées soient entreprises sur le terrain, ce qui paraît disproportionné en l'état. L'origine des effondrements ne pourra probablement être établie qu'au moment des travaux d'excavation qui auront lieu pour la construction du bâtiment, ce dont tient compte l'autorisation spéciale de l'ECA en subordonnant le déroulement de ceux-ci à un certain nombre de conditions.

La requête d'expertise doit donc être rejetée.

d) Il convient dès lors d'examiner si les rapports produits par les recourants sont de nature à mettre en doute les constatations sur lesquelles s'est fondée l'ECA pour délivrer son autorisation spéciale.

aa) En se référant aux rapports qu'ils ont produits, les recourants font valoir que le risque d'effondrement pourrait être lié à une autre cause, à savoir une dissolution en profondeur du massif rocheux de gypse/anhydrite. Selon le courrier de H.________ du 10 janvier 2018, l'étude géophysique complémentaire ne permettrait "aucun pronostic concernant l'évolution à court et moyen terme de la statibilité en surface du terrain" dans la mesure où elle ne permet d'établir un constat que pour la tranche de 0 à 10 m de profondeur.

Pour sa part, l'ECA a exposé dans sa réponse qu'il avait tenu pour convaincantes les conclusions des rapports de G.________, soit le rapport du 8 octobre 2015 complété par le rapport complémentaire du 17 août 2017. Il serait dès lors suffisant de subordonner la délivrance du permis de construire à la mise en œuvre des mesures définies par G.________ dans leurs rapports. Enfin, l'ECA expose qu'il ne se prononce pas sur les conséquences d'origine anthropique, comme celles des travaux de terrassement, la prévention des dommages liés à ces travaux relevant de l'application des règles de l'art en matière de construction.

bb) Il convient de d'abord rappeler que la parcelle n°748 de même que les parcelles adjacentes ont subi des affaissements en 1984, jusqu'à 8 mm entre mars et janvier 1984, qui ont entraîné des dégâts sur plusieurs bâtiments. Une première étude, réalisée en 1988 par le laboratoire K.________, avait conclu à des affaissements limités et diminuant avec le temps probablement causés par la dissolution de blocs de gypse en lien avec la circulation des eaux provenant notamment de l'Avançon et d'un ancien canal de dérivation qui alimentait une scierie ainsi que des infiltrations de surface.

Des nouvelles mesures réalisées en 2015 ont mis en évidence un ralentissement des tassements (de l'ordre de 3 mm/mois au début 1984 à 1 mm/an de 1987 à 2015). Dans le cadre de leur rapport complémentaire du 17 août 2017, G.________ a fait procéder par J.________ à une étude micro-gravimétrique, fondée sur les résultats de 217 stations de microgravimétrie dans le secteur de la parcelle n°748. Selon les conclusions de J.________ (rapport du 21 juillet 2017, p. 11), les résultats de cette étude ont mis en évidence une "distribution non homogène des densités du sous-sol dans la zone investiguée jusqu'à 10 mètres de profondeur. Des anomalies, dites négatives, liées à un déficit de masse dans le sous-sol à faible et moyenne profondeur se marquent dans la partie centrale de la parcelle".

Selon le rapport complémentaire de G.________ du 17 août 2017, les résultats de l'étude micro-gravimétrique précitée ont montré une corrélation importante avec les résultats des études précédemment réalisées. Ils confirmeraient que l'affaissement du terrain serait lié à une diminution locale de la compacité des alluvions liée notamment à la présence d'un ancien canal de dérivation.

Les rapports produits par les recourants ne font état que de la plausibilité d'une autre cause du risque d'effondrements sans remettre en cause les constatations de de G.________ et les explications formulées par cette société sur l'origine la plus probable des risques d'effondrement.

Ainsi, le rapport du Professeur I.________, tout en reconnaissant que les hypothèses avancées par G.________ sur l'origine des tassements sont une "interprétation possible", fait uniquement état que "d'autres hypothèses moins favorables sont tout aussi probables", notamment celle d'une dissolution lente en profondeur dans le gypse avec des cavités qui se comblent progressivement. Il estime que cette probabilité est supérieure à 20% et retient que la zone d'effondrement identifiée dans les années 1980 doit être traitées avec "une grande précaution" compte tenu notamment du problème des circulation des eaux de l'Avançon.

Quant à l'auteur du rapport du bureau H.________, il estime que l'hypothèse formulée par G.________ quant à l'origine de l'affaissement n'est pas "vraiment la plus plausible". Selon lui, les vibrations générées par le chantier pourraient provoquer l'effondrement du toit d'une cavité profonde qui ne serait que partiellement comblée en l'état avec propagation de l'affaissement jusqu'en surface selon le principe classique de la formation des dolines.

Le tribunal ne voit dans ces rapports pas de motif de s'écarter de la décision de l'autorité spécialisée fondée sur les rapports de G.________. D'abord, il résulte des récentes investigations menées que les tassements qui ont pu être constatés sur la parcelle n°748 sont mesurés. A cet égard, il convient de rappeler que les zones de danger résultant des cartes géographiques ne se fondent pas sur des données précises parcelle par parcelle; les études plus fines réalisées pour la parcelle litigieuse – en particulier l'étude micro-gravimétrique de J.________ – permettent en l'espèce déjà de circonscrire le danger. En outre, aucun des rapports – que ce soit ceux du mandataire de la constructrice ou ceux des mandataires des recourants – ne formule de conclusion définitive quant à l'origine des tassements constatés sur la parcelle litigieuse. Les auteurs des rapports ne divergent que sur l'hypothèse qui semble la plus plausible. Certes, si l'hypothèse privilégiée par les recourants – soit la présence d'une importante cavité souterraine menaçant de s'effondrer – comporte un risque majeur, elle n'est toutefois pas considérée comme la plus plausible, sauf pour l'auteur du rapport de H.________, mandataire des recourants, qui procède en outre uniquement par exclusion d'autres hypothèses possibles et non par déduction à partir des données recueillies, notamment lors de l'étude microgravimétrique, qui ne permettent pas non plus d'établir l'existence d'une cavité (cf. courrier de H.________ du 10 janvier 2018).

En l'absence de certitude sur l'origine de l'affaissement de la parcelle, les conditions auxquelles l'ECA a subordonné son autorisation spéciale doivent permettre une adaptation des mesures constructives, d'aménagement et organisationnelles définies pendant les travaux de construction.

A cet égard, l'autorisation spéciale de l'ECA figurant dans la synthèse CAMAC subordonne l'autorisation notamment à la mise en œuvre des recommandations figurant dans le rapport de G.________ du 8 octobre 2015 (p. 13 à 16), confirmées dans le rapport complémentaire du 17 août 2017, que ce soit pour les travaux de terrassement, la réalisation des soutènements et fondations, la gestion de l'évacuation des eaux et la protection contre les inondations. La constructrice devra en outre mettre en place un suivi géotechnique du projet pendant la phase ce chantier, ce qui permettra cas échéant de détecter divers problèmes (cf. rapport de G.________ du 17 août 2017, p. 7).

Ces précautions paraissent à la fois nécessaires et suffisantes compte tenu des causes les plus probables du tassement constaté sur la parcelle litigieuse ainsi que les alentours. Les recourants ne proposent d'ailleurs pas de mesures alternatives.

Il résulte de ce qui précède que ce grief, mal fondé, doit être rejeté.

4.

Dans leur réplique, les recourants font également grief à l'autorité intimée d'avoir mal appliqué l'art. 10 RPPA relatif au nombre de niveaux autorisés en assimilant l'étage de combles prévu par le projet à des combles réglementaires.

a) Les recourants n'ont pas soulevé ce grief lors de leur précédent recours, bien qu'ils auraient été en mesure de le faire, puisqu'ils se réfèrent notamment à l'avis de la Commission d'urbanisme du 12 février 2015 dont ils ont eu connaissance au cours de la précédente procédure devant la CDAP. La cour de céans a par ailleurs constaté dans son arrêt du 10 mars 2017 que le projet était conforme au règlement communal s'agissant du nombre de niveaux admissibles (consid. 13).

Il est douteux que les recourants puissent, à l'occasion du recours contre la nouvelle décision, qui plus est au stade de la réplique, rediscuter les griefs qui ont été définitivement tranchés par l'arrêt de renvoi, lequel lie en principe le tribunal en vertu de l'autorité de la chose jugée (ATF 5A_866/2012 du 1er février 2013; ATF 135 III 334, traduit in JdT 2010 I 251; ATF 125 III 421; voir toutefois Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème édition, Berne 2015, p. 631 et note 2366 qui critique cette jurisprudence).

b) Cela étant, même supposé recevable, ce grief doit être rejeté pour les motifs qui suivent.

aa) Les communes disposent d'une large marge de manœuvre pour édicter et interpréter leurs dispositions réglementaires (AC.2016.0085 du 21 mars 2018 consid. 4c et les références citées). Selon le Tribunal fédéral, la cour de céans ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (cf. ATF 1C_499/2017 du 19 avril 2018 consid. 3.1.2 et les réf. citées).

La réglementation applicable prévoit ce qui suit s'agissant du nombre de niveaux autorisés.

L'art. 10 RPPA "Ancien Village", relatif au nombre de niveaux en zone mixte B, a la teneur suivante:

"Le nombre de niveaux est limité à trois sous la corniche, plus un niveau habitable dans les combles, toutefois, la Municipalité peut autoriser un quatrième niveau sous la corniche pour autant qu'une bonne intégration au site et à l'environnement bâti soit assurée".

L'art. 222 du règlement du plan d'extension communal et de la police des constructions (RPE), applicable à l'ensemble des zones, a la teneur suivante:

"Lorsque les combles ou les sous-sols semi-enterrés sont partiellement habitables, ils comptent pour un seul niveau dans la mesure où le total de leurs surfaces n'excède pas la surface de l'étage principal.

La surface des combles est mesurée à la hauteur de 2.20 m. Pour les bâtiments adaptés à la pente du terrain, deux demi-niveaux comptent pour un seul niveau. Pour les bâtiments nouveaux, les combles ne sont habitables que sur un seul niveau."

Le règlement communal ne contient pour le surplus pas de définition des combles. Lorsque la disposition communale impose que le dernier niveau constructible soit constitué de combles ou prévoit que les combles ne comptent pas dans le nombre de niveaux habitables, la jurisprudence exige, en l'absence de dispositions contraires du règlement communal, que ce niveau habitable réponde à certaines exigences afin de le distinguer d'un étage ordinaire. S'agissant de la définition des combles, la jurisprudence cantonale retient que les combles sont une construction de bois, de fer ou de maçonnerie placée au-dessus d'un édifice pour en soutenir la couverture, c'est-à-dire, selon le langage courant, dans la charpente d'un bâtiment. Un étage de combles est un étage aménagé dans les combles. Par extension, sont qualifiés de combles les espaces, habitables ou non, aménagés sous la toiture et entièrement inscrits à l'intérieur de la charpente couronnant l'ouvrage. Un niveau dont la dalle inférieure se trouve à quelques centimètres de la corniche ou du chéneau du toit est un étage de combles. Pour que l'espace sous la toiture soit qualifié de combles, la jurisprudence considère, sous réserve de dispositions contraires du règlement communal au sujet des combles, que la hauteur du mur d'embouchature, soit celle séparant le sol des combles de l'arête supérieure de la sablière sur lequel la structure de la toiture prend appui, doit être inférieure à un mètre. Par définition, un logement réalisé entièrement dans la toiture est de dimensions plus réduites qu'un étage ordinaire délimité par les murs verticaux. La limitation de la hauteur du mur d'embouchature à un mètre tend à éviter que la construction de véritables murs sous la sablière ne transforme pratiquement en un niveau ordinaire ce qui doit être et rester un étage de combles (cf. parmi d'autres AC.2017.0010 du 28 décembre 2017 consid. 1; AC.2016.0438 du 26 octobre 2017 consid. 4a; AC.2016.0096 du 17 février 2017 consid. 5c/aa; AC.2013.0151 du 31 décembre 2014 consid. 4a; AC.2013.0389 du 3 novembre 2014 consid. 6b; AC.2009.0059 du 14 juillet 2009, confirmé par ATF 1C_401/2009 du 11 février 2010 consid. 2.2; AC.1997.0078 du 13 mars 1998, RDAF 1999 I 116; cf. aussi Benoît Bovay/Raymond Didisheim/Denis Sulliger/Thierry Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Lausanne 2010, glossaire, p. 604 s.).

Au vu de la teneur de l'art. 10 RPPA, qui n'autorise que trois niveaux habitables sous la corniche, voire quatre si l'intégration est assurée, seules des combles stricto sensu – soit correspondant à la définition jurisprudentielle précitée – sont autorisés au-dessus du dernier étage (cf. AC.2018.0069 du 30 juillet 2018 consid. 2, concernant un cas où un règlement permettait que le dernier niveau constructible ne soit pas constitué de combles).

bb) En l'espèce, le projet litigieux prévoit des combles à la Mansart ou de type mansarde, c'est-à-dire ne prenant pas appui sur une sablière. On relèvera d'abord que l'étage de combles s'inscrit entièrement dans la toiture du bâtiment projeté, dans la mesure où le plancher de l'étage de combles est très légèrement au-dessus du niveau de la corniche (cf. plan de coupe longitudinale). Pour le surplus, le règlement communal ne contient aucune disposition, notamment relative à la forme des toitures, qui interdirait des combles mansardés. Or, de par la forme des toitures, de combles à la Mansart peuvent avoir une surface au sol plus proche de celle d'un niveau inférieur que des combles traditionnels. Pour le surplus, s'agissant de la définition des combles, la jurisprudence cantonale s'en tient à la hauteur du mur d'embouchature et de ce qui en tient lieu (RDAF 1974, p. 223). Compte tenu de la pente importante (60°) des toitures prévues de part et d'autre de l'étage de combles, l'embouchature est en l'espèce manifestement inférieure à 1 m.

La municipalité n'a donc pas excédé le large pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu dans l'application de son règlement en considérant que le niveau supérieur du bâtiment projeté est un étage de combles, si bien que le projet est conforme à l'art. 10 RPPA.

Pour autant qu'il soit recevable, ce grief doit donc être rejeté.

5.

Mal fondé, le recours doit être rejeté. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Ils verseront à la Commune de Bex, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la constructrice, qui n'a pas procédé.