CDAP - AC.2018.0335 - 2020-03-03 - A.________, B.________/Département des infrastructures et des ressources humaines, Conseil communal de Nyon, Conseil communal d'Eysins, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR

1.

a) Les recours sont dirigés contre les décisions des conseils communaux de Nyon et d'Eysins et du DIRH par lesquelles le plan routier a été adopté, puis approuvé préalablement. Cette procédure est régie par la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). L’art. 13 al. 3 LRou, dans sa teneur au moment où les autorités intimées ont statué, prévoyait que, pour les plans routiers communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal (1ère phrase). Les articles 57 à 62 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, (LATC; BLV 700.11) sont applicables par analogie (2ème phrase). Il y a lieu de s’en tenir à cet égard au contenu des dispositions de la LATC telles qu’elles étaient en vigueur jusqu’au 31 août 2018. Les décisions contestées ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 aLATC. Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 et 61 al. 2 aLATC).

b) L’art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 400 consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3 et les arrêts cités).

En l'occurrence, bien que les recourantes ne semblent pas directement concernées par la première étape du réaménagement routier, qui s'arrêtera avant leurs parcelles, elles font valoir être affectées par ce projet du fait de la restriction de la circulation prévue, qui empêchera l'accès à leurs parcelles par la partie sud du chemin de Terre-Bonne depuis la route du Stand. Il y a ainsi lieu de leur reconnaître la qualité pour agir. Par ailleurs, B.________, qui a succédé à C.________, lequel avait fait opposition dans la procédure d'enquête publique, peut être considérée comme ayant satisfait à l'exigence d'avoir participé à la procédure devant l'autorité précédente (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD).

2.

Les recourantes contestent la procédure suivie. Il manque selon elles un rapport conforme à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

a) L'art. 47 OAT prévoit ce qui suit:

"1 L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26, al. 1, LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4, al. 2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement.

2 Elle expose en particulier quelles réserves d'affectation subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles mesures sont nécessaires afin de mobiliser ces réserves ou d'obtenir sur ces surfaces un bâti conforme à l'affectation de la zone et dans quel ordre ces mesures seront prises."

En l’espèce, la procédure ayant abouti à la décision attaquée est, comme on l'a vu, régie par l'art. 13 LRou qui renvoie aux art. 57 à 62 aLATC, étant rappelé qu'il y a lieu de s’en tenir au contenu de ces dispositions telles qu’elles étaient en vigueur jusqu’au 31 août 2018, dans la mesure où celles-ci sont applicables à la procédure d’élaboration et d’adoption d’un plan de compétence communale menée à son terme avant cette date (cf. AC.2018.0082 du 19 septembre 2018 consid. 2a, et les références citées, à savoir ATF 139 II 263 consid. 6; 135 II 384 consid. 2.3). Le plan routier constitue un plan d'affectation spécial - au sens de l'art. 14 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) - qui détermine un nouveau mode d'utilisation du sol pour la partie du territoire communal concerné (ATF 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32 ; 112 Ib 164 consid. 2b p. 167; cf. également TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 3.3).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés. Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité (AC.2018.0082 du 19 septembre 2018 consid. 5a et les références citées; AC.2012.0071 du 21 octobre 2013 consid. 4).

b) En l'occurrence, le projet litigieux a fait l'objet d'un rapport élaboré par un bureau d'ingénieurs géomètres, le 6 décembre 2016 (la Notice). Ce rapport décrit la situation actuelle du chemin de Terre-Bonne, les principes d'aménagement retenus sur la base du concept de mobilité urbaine de la Ville de Nyon et de la Commune d'Eysins, ainsi que le concept général du projet. Cette notice est complétée par un rapport paysager qui précise l'aménagement paysager envisagé. Elle précise encore les raisons pour lesquelles le projet a été scindé en plusieurs étapes (voir notamment Notice, p. 6): la première étape qui fait l'objet de la présente procédure, revêt une certaine urgence compte tenu de l'aménagement d'un arrêt de bus avec rebroussement et de la nécessité d'assurer la sécurité des piétons. Un des objectifs prévus est aussi de fermer ce chemin au trafic de transit. La deuxième étape est destinée à l'aménagement du second tronçon du chemin de Terre-Bonne, mais nécessite des procédures en relation avec le déplacement de la chaussée au niveau de la route de Divonne, notamment des échanges de terrains. Enfin, la troisième étape, de nature paysagère, est liée au développement de la zone de Champ Colin qui fait l'objet d'une procédure distincte (plan partiel d'affectation). Ce rapport a été soumis aux autorités cantonales compétentes pour examen préalable au sens des art. 3 et 10 LRou (dans leur teneur au moment où les autorités intimées ont statué). Sur la base de ce rapport, les autorités cantonales ont pris position sur le projet et émis un préavis positif sous réserve de diverses remarques. Force est ainsi de constater qu'un rapport permettant d'appréhender le projet litigieux dans sa globalité a bien été élaboré. Il convient ainsi de retenir, avec les autorités communales intimées, que ce rapport qui expose les objectifs d'aménagement du territoire poursuivis et détaille les étapes du projet répond aux exigences matérielles de l'art. 47 OAT, de sorte que ce grief d'ordre formel doit être rejeté. Autre est la question de savoir si ce rapport est ou non complet. Les recourantes font en effet grief au projet de ne pas avoir suffisamment pris en considération leurs intérêts privés à maintenir un accès pour le trafic motorisé à leurs parcelles sur le chemin de Terre-Bonne. Ce grief sera examiné dans le considérant qui suit.

3.

a) Comme on l'a vu, le contrôle d'un plan tel que celui litigieux ici implique notamment de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés. Parmi ces principes, se trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

b) En l'occurrence, le chemin de Terre-Bonne a actuellement un rôle de desserte secondaire de la zone industrielle de Champ-Colin. Hormis la parcelle n° 1087 qui ne bénéficie d'un accès que sur ce chemin, les autres parcelles bordant le chemin de Terre-Bonne bénéficient toutes d'un accès direct sur la route de Champ-Colin. Dans cette mesure, l'appréciation des autorités communales intimées selon laquelle ces parcelles continueront à bénéficier d'un accès adéquat nonobstant les restrictions de circulation induites par le projet litigieux n'apparaît pas critiquable.

S'agissant notamment de la recourante B.________, cette dernière a allégué avoir reçu l'autorisation de procéder à un morcellement de sa parcelle, de sorte que le projet litigieux reviendrait à priver d'un accès motorisé la future parcelle morcelée qui borde le chemin de Terre-Bonne. Elle a produit à cet égard un projet de morcellement, de 2014, avec une mention du 28 octobre 2014 de la Municipalité de Nyon selon laquelle le fractionnement envisagé de la parcelle n° 1090 ne contredit aucune règle en vigueur sur les constructions. Cette mention, qui datait de plus de 4 ans au moment où les décisions litigieuses ont été notifiées, n'a pas été inscrite au Registre foncier. Au contraire, la recourante précitée a mis à l'enquête publique, du 3 octobre au 1er novembre 2018, un projet de construction sur sa parcelle n° 1090, de deux bâtiments et environ 70 places de stationnement, dont une quarantaine dans la zone de verdure. Selon le plan de situation produit par les autorités communales intimées, ce projet prévoit un accès tant sur le chemin de Terre-Bonne que sur la route de Champ Colin. Aucun morcellement de parcelle n'est prévu ici. Force est ainsi de constater que le projet de morcellement de parcelle allégué par la recourante B.________ n'a pas été concrétisé à ce jour et que celle-ci semble au contraire y avoir renoncé. Quoi qu'il en soit, les autorités communales intimées étaient fondées à tenir compte de la parcelle n° 1090 dans sa globalité dans l'appréciation des possibilités d'accès à cette parcelle par la route de Champ Colin. La pesée des intérêts effectuée à cet égard ne prête pas le flanc à la critique.

La recourante A.________ a quant à elle indiqué qu'une partie de sa clientèle est composée des Transports publics nyonnais (TPN) dont les bus viennent s'approvisionner en carburant. Ces bus arrivent par la partie sud du chemin de Terre-Bonne, parce que la manoeuvre est plus facile que depuis le nord, et repartent par la route de Champ Colin. Le Tribunal a pu constater en audience que les réservoirs à carburant pour ces bus se trouvent sur la façade nord-est du bâtiment existant sur la parcelle n° 1089. A cet endroit, un croisement entre véhicules n'apparaît pas possible. Un accès pour des bus par la partie sud-ouest de la parcelle paraît compromis, car le bâtiment comporte sur cette façade un décrochement au niveau d'une rampe qui réduit la largeur du passage à cet endroit. On peut ainsi admettre que si la plupart des véhicules se rendant chez la recourante A.________ sont en mesure d'arriver et de repartir par la route de Champ Colin, il n'en va pas de même pour les véhicules de gabarit important, tels que les bus TPN. Ce problème semble d'ailleurs avoir été évoqué par le Conseil communal de Nyon: dans le rapport de majorité, du 1er mai 2018, la commission a demandé des précisions à ce sujet à la Municipalité de Nyon. Cette autorité a répondu être en cours d'étude afin de définir quelle serait la mesure la plus adaptée afin de garantir cet accès aux bus. La commission semble ensuite retenir que l'accès aux bus sera autorisé. Elle indique en effet ce qui suit:

"[...] Faire ce premier tronçon va engendrer une diminution de la circulation sur ce chemin (uniquement bus et accès à la parcelle 1087). On atteindra ainsi le premier objectif, à savoir tranquilliser le passage en le dédiant à la mobilité douce, y compris pour le deuxième tronçon cité dans le projet global."

Le projet litigieux prévoit, dans sa première étape, de rendre impossible le transit motorisé par le chemin de Terre-Bonne et de supprimer le trafic motorisé individuel sur le tronçon sud, objet du litige. Une exception est prévue pour la parcelle n° 1087 qui ne comporte aucun autre accès que celui sur le chemin précité. Le Tribunal a notamment pu constater en audience que cette parcelle supporte une activité de type garage, de sorte à accueillir régulièrement un certain nombre de véhicules. L'aménagement du chemin de Terre-Bonne en faveur de la mobilité douce devra en conséquence également tenir compte du maintien d'un trafic routier jusqu'à cette parcelle. Le dossier est toutefois lacunaire sur le trafic existant sur le chemin de Terre-Bonne et sur celui qui subsistera compte tenu du maintien d'un accès à la parcelle n° 1087. La recourante A.________ n'a quant à elle pas précisé le nombre de bus TPN qui se rendent sur sa parcelle, ni leur fréquence. Or, à supposer que cette clientèle soit déterminante pour l'activité de la recourante, ce qui n'est au demeurant pas clairement étayé, il convenait d'examiner dans quelle mesure une exception pouvait être envisagée pour elle aussi, pour autant qu'un accès depuis la route de Divonne apparaisse impraticable. En effet, dès lors que le tronçon litigieux sera utilisé en partie par des véhicules se rendant sur la parcelle n° 1087, une éventuelle exception pour l'accès des bus TPN à la station d'essence sur la parcelle n° 1089 méritait d'être examinée, notamment au vu du principe de la proportionnalité. Les décisions attaquées ne prennent pas clairement position à ce sujet. Le système prévu de bornes pour empêcher le trafic de transit paraît à première vue susceptible d'inclure un tel trafic supplémentaire limité aux bus vers la parcelle n° 1089. Selon les chiffres figurant dans le CMU (cf. figure 2.1, p. 29), pour 2007, le chemin de Terre-Bonne avait un volume de trafic faible de 1'500 véhicules par jour. Ce chiffre devrait être actualisé. Les aménagements prévus, doublés de la mise en zone 30, pourraient suffire a améliorer la situation sans empêcher tout transit. Ce point devrait figurer dans la pesée des intérêts qui semble ainsi avoir été effectuée de manière incomplète. Le Tribunal n'est en l'état du dossier pas en mesure de statuer sur cette question.

Il convient donc de renvoyer celui-ci aux autorités communales intimées pour complément d'instruction et nouvelle décision à ce sujet.

4.

Les recourantes invoquent un défaut de coordination dès lors que seule une partie du chemin sera réaménagée alors que le délai pour aménager le reste du tronçon est incertain. Elles estiment ainsi absurde de créer une piste cyclable et une zone piétonne qui s'arrêteraient sans suite, surtout dans une zone industrielle.

La DGMR considère que le projet répond à l'objectif de mobilité douce de la planification supérieure, tel que prévu en substance dans le CMU et le SDAN. Il relève que les parcelles n°1089 et 1090 restent accessibles par le nord et ne sont concernées que par la deuxième étape du projet.

a) L'art. 25a LAT pose le principe de coordination qui régit le droit de l'aménagement du territoire, notamment lorsque un projet de construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.

Cette disposition a la teneur suivante:

"1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.

2 L'autorité chargée de la coordination:

a. peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;

b. veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;

c. recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure;

d. veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions.

3 Les décisions ne doivent pas être contradictoires.

4 Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation."

La loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand et italien de l'art. 25a al. 1 LAT (arrêts TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014;1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1). Le principe de la coordination des procédures vise en premier lieu à assurer, d'un point de vue matériel, une application cohérente des normes sur la base desquelles des décisions administratives doivent être prises (cf. ATF 120 Ib 400 consid. 5). Le moyen d'y parvenir, lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, relève de la coordination formelle. A ce titre, l'art. 25a LAT prévoit qu'une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demandes d'autorisations soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT) (AC.2017.0009 du 9 février 2018 consid. 8f et les références citées).

b) En l'occurrence, le projet de requalification du chemin de Terre-Bonne est essentiellement prévu en deux étapes. Il ressort en effet de la Notice du 6 décembre 2016 et des explications fournies en audience que la troisième étape a trait essentiellement à des aménagements paysagers. Cette notice indique encore que le calendrier pour la deuxième étape est incertain mais prévu à moyen terme dès lors que cette étape va nécessiter des procédures d'échanges de terrain en vue de modifier le débouché du chemin de Terre-Bonne sur la route de Divonne. Ce constat ne permet pas encore de retenir un défaut de coordination au sens de l'art. 25a LAT. En effet, comme exposé dans la Notice précitée, l'aménagement de la première étape revêt une certaine urgence, en raison notamment de la nécessité d'aménager un arrêt de bus et de sécuriser le cheminement piétonnier. Le Tribunal a notamment pu constater les lieux en audience, en particulier l'absence d'aménagements pour le trafic piétonnier à cet endroit. Quant à la deuxième étape, elle est soumise à certaines contraintes résultant de la modification du débouché sur la route de Divonne, ce qui est susceptible de retarder la réalisation du projet sur ce tronçon. Pour autant que la réalisation même de ce second tronçon n'apparaisse pas incertaine, une telle planification par étapes n'apparaît pas contraire à l'art. 25a LAT. Quoi qu'il en soit, cette question peut souffrir de rester indécise vu le sort du recours.

5.

Les recourantes estiment enfin que le projet ne respecterait pas l'art. 37c de l'ordonnance fédérale du 23 novembre 1983 sur la construction et l'exploitation des chemins de fer (OCF; RS 742.141.1). Les autorités communales intimées ont indiqué que le projet avait été validé par les CFF.

a) L'art. 37c OCF fixe le principe général selon lequel des installations de barrières ou de demi-barrières doivent être mises en place aux passages à niveau (al. 1). Les dérogations à cette exigence sont toutefois possibles dans les cas suivants (al. 3):

"a. aux passages à niveau où la mise en place de barrières ou de demi-barrières génère des coûts disproportionnés, elles peuvent être remplacées d’un côté de la voie par des signaux à feux clignotants et de l’autre par une installation de demi-barrières. Lorsque cette solution provoque elle aussi des coûts disproportionnés, on peut mettre en place des installations de signaux à feux clignotants;

b. aux passages à niveau où le trafic routier est faible, on admet des installations de signaux à feux clignotants munis de signaux acoustiques ou des installations de barrières à ouverture sur demande;

c. si les conditions de visibilité sont suffisantes ou si les véhicules ferroviaires émettent des signaux d’avertissement en cas de conditions de visibilité insuffisantes, des croix de Saint-André peuvent être installées aux passages à niveau à titre de signal unique à condition que:

1.

la route ou le chemin ne soit ouvert que pour la circulation des piétons et que celle-ci soit faible, ou

2.

la circulation routière soit faible et le trafic ferroviaire lent, ou

3.

la route ou le chemin serve exclusivement à l’exploitation agricole (chemin agricole), qu’elle ne desserve pas de biens-fonds habité et qu’elle ne soit ouverte, vu la signalisation, qu’à un cercle limité de personnes; le gestionnaire de l’infrastructure doit instruire ces personnes en la matière."

Les travaux d’aménagement d’une installation de sécurité sur un passage à niveau doivent être autorisés dans le cadre de la procédure applicable aux constructions et installations servant exclusivement ou principalement à la construction et à l’exploitation d’un chemin de fer au sens des art. 18 ss de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101). L'art. 18m al. 1 LCdF prévoit que l'établissement et la modification de constructions ou d'installations ne servant, comme en l'espèce, pas exclusivement ou principalement à l'exploitation ferroviaire sont régis par le droit cantonal. Ils ne peuvent être autorisés qu'avec l'accord de l'entreprise ferroviaire, notamment si l'installation risque de compromettre la sécurité de l'exploitation.

b) En l'occurrence, le dossier comporte peu d'indications sur la circulation à cet endroit, tant des trains que des voitures, puis des piétons et cyclistes. Le dossier produit ne précise pas la fréquence des passages de trains sur ces voies. Les autorités intimées ont expliqué que les quelques trains qui y passent roulent au pas et sont accompagnés de deux patrouilleurs. Les mesures de signalisation envisagées apparaissent à première vue propres à assurer une certaine sécurité aux usagers du chemin. Il résulte du dossier que le projet aurait été validé par les CFF, sans toutefois que le dossier produit ne précise les termes de cette validation. Vu le sort du recours, il n'apparaît pas nécessaire d'instruire davantage cette question.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et les décisions attaquées annulées, le dossier étant renvoyé aux autorités communales intimées pour complément d'instruction et nouvelle décision. L'émolument de justice sera mis à la charge des autorités communales intimées qui succombent (art. 49 et 52 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Les recourantes obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, elles ont droit à des dépens, à la charge des autorités intimées précitées (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).