CDAP - AC.2018.0391 - 2019-08-07 - A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Saint-Sulpice

A.

A._______ est propriétaire de la parcelle no 645 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Saint-Sulpice. Cette parcelle est riveraine du lac Léman.

Lorsqu'il a acquis cette parcelle le 3 août 2006, A._______ a bénéficié du transfert à son nom de la concession no 157, qui porte actuellement le no 181/657, lui permettant de faire usage des eaux du domaine public du lac Léman, par l'utilisation et le maintien d'un port privé de plaisance, ainsi que de ses installations conformes au plan de situation annexé à cet acte. Cette concession est valable jusqu'au 31 décembre 2023. L'autorisation no 181/114 permettant de maintenir sur le domaine public du lac Léman un corps-mort avec bouée d'amarrage en pleine eau a également été transférée au nom de l'intéressé.

Il ressort du plan du 16 janvier 2007 annexé à la concession actuelle que le port est délimité par deux quais, au nord (d'une longueur de 12 m) et à l'ouest (d'une longueur d'environ 28 m). Du côté ouest, une digue se prolonge dans le lac en formant un coude en direction du sud-est sur 9 mètres environ à l'entrée du port; contre cette digue vient s'appuyer une autre digue qui s'avance dans le lac en direction du sud, sur une longueur de 12 m environ. Sur le côté est du port, une digue d'une longueur de 20 m environ sépare le port de la grève; elle est prolongée à son extrémité par une digue d'une longueur de 7 m environ qui ferme en partie l'entrée du port. La surface du port concédée au propriétaire riverain - y compris la partie engazonnée située du côté ouest, sur laquelle est construit un abri pour bateau - est de l'ordre de 600 à 700 m2.

B.

En été 2015, A._______ a adressé à la Direction générale de l'environnement (DGE) les plans d'un projet de remise en état et d'agrandissement de son port. Il a joint un document intitulé "descriptif technique d'enquête des réparations et agrandissement", établi par son mandataire B._______, ingénieur civil. Ce projet consiste à démolir la digue est séparant le port de la grève et à la remplacer par une nouvelle digue d'une longueur de 18 m environ construite un peu plus à l'est (soit à une distance s'écartant jusqu'à 2 m du tracé actuel), en empiétant sur la grève, pour élargir le port, ainsi qu'à démolir la digue attenante, en la remplaçant par une jetée d'enrochement d'une longueur de 8 m environ. Il est prévu d'aménager au large, à une quarantaine de mètres du rivage, une digue d'une longueur d'une trentaine de mètres faite avec des enrochements, afin de protéger le port de la houle de la vaudaire. Il est aussi prévu de réparer les digues (quais) ouest et nord, de supprimer la digue sud-ouest et prolonger celle existante du côté ouest dans le lac en direction du sud sur 11 m environ, puis perpendiculairement en direction de l'est sur une vingtaine de mètres, avec une jetée en enrochements. Il est précisé que l'avant-port sera dragué à la cote 370.00 m afin de créer une réserve d'ensablement lié à la houle de vent, et que, lorsque le niveau du fond de ce secteur atteindra la cote 370.50 m comme au sud du port, un dragage de vidange sera entrepris avant que l'ensablement commence dans la darse. Selon B._______, le nouveau port permettra d'accueillir 15 bateaux au lieu de 10 actuellement, et sa conception évitera son ensablement en empêchant les houles de vent et de vaudaire d'y pénétrer.

Mis à l'enquête publique par la DGE du 28 août au 28 septembre 2015, ce projet a suscité l'opposition d'un voisin. En renvoyant le dossier à l'administration cantonale après l'enquête publique, la Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après: la municipalité) a indiqué, dans une lettre du 29 septembre 2019, qu'elle avait décidé non seulement de donner un préavis négatif, mais aussi de s'opposer au projet. Elle a fait valoir que les ouvrages tels que les digues du port projeté, seraient de nature à porter atteinte au paysage et aux rives du Léman. Elle a ajouté que dans le cadre de la renaturation de la Venoge et dans le but d'éliminer les embarcations le long de ses berges (à l'embouchure de cette rivière, à environ 800 m à l'ouest de la parcelle n° 645), la DGE lui avait demandé d'étudier la faisabilité de la création d'un nouveau port public dans la zone naturelle du Laviau située à proximité du port de A.________. Selon elle, il n'est pas envisageable d'autoriser la construction d'un port privé pour 10 à 15 embarcations aux abords du port public. Elle craint aussi que l'admission de ce projet ouvre la porte à d'autres projets similaires.

C.

Différentes unités de l'administration cantonale se sont prononcées sur le projet. Le 11 décembre 2015, la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) a exposé qu'il ne pouvait pas être autorisé pour les motifs suivants:

" 1. Projet

Le dossier soumis pour préavis propose le réaménagement du port existant (coordonnées moyennes 531'825/151'080) en augmentant la surface protégée par la mise en place de nouvelles digues.

Le projet prévoit la mise en place de digues traditionnelles avec une emprise sur le fond lacustre relativement importante: selon le plan no 15-1-3 une digue d'environ 25 m avec une emprise au fond de 8 m (selon coupe, sur plan de situation 4 m), une digue de protection contre la Vaudaire d'environ 30 m avec une emprise au fond de 8 m (selon coupe, sur plan de situation 4 m) et une digue d'environ 10 m de long avec une emprise au fond supposée de 8 m (pas de coupe) avec une emprise totale d'environ 520 m2.

Le port sera ainsi agrandi d'un peu plus de 100 m2.

2. Situation

Le port est situé sur une rive proche de l'état naturel avec une végétation riveraine typique. L'emprise actuelle du port est limitée et l'infrastructure en place se compose principalement de murets discrets.

Le plan directeur des rives du Léman (PDRL) ne prévoit pas de nouveau port à cet endroit.

3. Evaluation

La réalisation du projet augmentera l'emprise du port sur le lac, notamment avec la digue de protection contre la vaudaire située entre 40 et 45 m au large par rapport à la rive.

Elle nécessitera la suppression d'une centaine de m2 de rive naturelle (grève sablonneuse). Une partie de cette grève se reformera probablement à terme devant la nouvelle digue est-ouest.

L'emprise des nouvelles digues sur le fond lacustre supprimera définitivement ce dernier dans le périmètre de l'emprise. Une vision locale a permis de constater que le fond lacustre est composé de gravier, favorable à la fraie des corégones.

Les digues proposées, massives, auront un impact nettement supérieur aux murets existant.

4. Conclusions

En tenant compte de la concession existante et vu ce qui précède, la DGE-BIODIV n'est pas en mesure de délivrer les autorisations spéciales nécessaires pour le projet tel que proposé. Elle pourrait délivrer les autorisations pour des travaux de réfection/rectification des murets permettant une légère augmentation de l'enceinte du port. Une digue au large (digue vaudaire) ne pourrait par contre pas être autorisée."

D.

Le 17 janvier 2018, B._______ a adressé à la DGE un "rapport d'état des installations au 15 janvier 2018". Ce document contient plusieurs photographies montrant en particulier des fissures dans les digues et les murs, ainsi que la présence de grandes quantités de sable et de bois dans le port et sur la grève. Il est relevé que "le port actuel est devenu inutilisable par défaut d'entretien, alors que le propriétaire est prêt à assumer celui-ci avec l'obligation financière de l'agrandir de cinq places pour répartir lesdits frais sur 15 locations".

E.

Le 12 juillet 2018, la DGE a consulté le Service du développement territorial (SDT). Le 8 août 2018, ce service a indiqué qu'il refusait de délivrer l'autorisation spéciale requise (autorisation pour les constructions hors de la zone à bâtir) car l'ouvrage projeté modifierait de manière importante l'emprise du port, en supprimant une portion de rive naturelle. Il a également relevé que les digues proposées étaient massives et qu'elles auraient un impact supérieur à celui des murets actuels.

F.

Par décision du 11 octobre 2018, la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) a refusé de délivrer l'autorisation au sens de l'art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01) pour la réalisation du projet de remise en état et agrandissement du port de A._______. Cette décision se réfère aux refus d'autorisation ou préavis négatifs de la DGE-BIODIV et du SDT.

G.

Le 28 octobre 2018, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut implicitement à ce qu'elle soit réformée dans le sens de l'octroi de l'autorisation requise. En substance, il fait valoir que le port ne peut pas être maintenu dans sa configuration actuelle, ayant perdu une ancienne digue de protection au large qui existait encore il y a une trentaine d'années. Il précise que l'agrandissement du port, faisant passer sa capacité de 10 à 15 bateaux, n'augmentera pas sensiblement son emprise sur le fond lacustre (100 m2) et que la location de places supplémentaires lui permettra d'amortir les coûts de la réfection. Il ajoute qu'il a dû renoncer à louer des places d'amarrage à des tiers (dès la fin de 2017) en raison de l'état du port. Il relève également que dans le périmètre de sa concession et à proximité, le fond du lac constitué de sable avec peu de galets n'est pas favorable à la fraie des corégones et qu'il est faux d'affirmer qu'une partie de la grève sablonneuse serait détruite par son projet, seul le fond du lac étant touché.

Dans sa réponse du 11 décembre 2018, le DTE, agissant par la DGE, conclut au rejet du recours. Il requiert par ailleurs que le tribunal exige du recourant "qu'il fasse établir un projet d'entretien du port, ceci dans un délai proche à déterminer, accompagné d'un délai d'exécution", tout en précisant que si le projet d'entretien ne devait pas être déposé dans le délai prévu, il serait procédé à la déchéance de la concession.

Le voisin opposant a été interpellé par le juge instructeur. Le 20 novembre 2018, il a répondu qu'il renonçait à participer à la procédure.

Dans ses déterminations du 30 novembre 2018, la municipalité conclut au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 11 février 2019. Il conteste n'avoir pas accompli les travaux minimaux nécessaires pour entretenir son port; des travaux de maçonnerie ont été réalisés en 2010 et 2011 et il a effectué chaque année les travaux de maintenance et d'entretien, notamment un important travail de dragage (feuilles et sable). A propos de son projet, il fait valoir que l'augmentation de la surface du port, très restreinte, est admissible non seulement parce que le site concerné ne présente pas de caractéristiques particulières, mais encore parce que cette augmentation permet d'offrir des places d'amarrage supplémentaires, ce qui va dans le sens de l'intérêt public. Il ajoute que le port est longé par un chemin de randonnée et qu'il jouxte une plage publique très fréquentée. Le recourant conteste par ailleurs que le fond lacustre dans le port soit constitué de gravier. Selon lui, il ne s'y trouve que du sable, lequel tend à s'accumuler dans le port et nécessite un dragage annuel. Il requiert du tribunal qu'il procède à une inspection locale et qu'il ordonne une expertise sur l'absence de tout intérêt biologique et environnemental du sable sur le site concerné.

Le 8 mai 2019, sur question du juge instructeur, la DGE-BIODIV a indiqué que les corégones (espèce de poissons d'eau douce appelée aussi féra, palée) fraient dans la beine lacustre à des profondeurs entre 2 et 7 m et rarement plus profondément. Elle a précisé qu'elle n'avait pas fait de relevés détaillés de la granulométrie du fond lacustre dans le port, mais que selon l'expérience des gardes-pêche, ce site est favorable à la fraie des corégones.

Le 17 juin 2019, le tribunal a procédé à une inspection locale et à une audience d'instruction en présence des parties. Le recourant a indiqué qu'il était lui-même propriétaire de deux embarcations et qu'il louait les autres places dans son port, entre fin mai et fin septembre (le port, rempli de sable, n'étant pas utilisable durant les autres mois). Il a indiqué l'emplacement du chenal qu'il faut emprunter pour sortir du port, entre des cailloux, probablement les restes d'une ancienne digue figurant sur les plans successifs de la concession jusqu'en 1978. Il a précisé que la nouvelle digue est prévue un peu plus au large, car les bateaux à moteur d'aujourd'hui tournent moins facilement que les bateaux de l'ancien pêcheur qui utilisait le port à l'époque. Il a ajouté que les bateaux continueraient à être sortis de l'eau en hiver, comme ils le sont actuellement, mais que l'avantage du nouveau port serait d'éviter les travaux de désensablage qui nécessitent l'intervention d'une grue pendant 3 jours, ce qui permettrait de débuter la saison de navigation plus tôt au printemps.

C._______, biologiste et directeur de la Maison de la Rivière à Tolochenaz, entendu en qualité de témoin, a déclaré ce qui suit:

"Je précise que je n'ai pas étudié en détail cette zone particulière. Il s'agit ici, comme partout ailleurs au bord du lac, d'une zone de faible profondeur, biologiquement importante (beine lacustre). Beaucoup d'espèces de poissons peuvent venir s'y reproduire ou des oiseaux s'y nourrir. Il est important de déterminer la nature du substrat ou la nature d'herbier. De façon générale, l'analyse doit porter au-delà du port, en fonction du passage des bateaux. Une question importante est celle de la présence d'herbier au-delà du port. Je ne peux y répondre à ce stade. L'autre question importante est celle de la nature du fond ou substrat; les plaques de molasse ne sont pas favorables aux espèces; le fond sablonneux est un peu plus favorable; les zones de gravier sont favorables. Pour en savoir plus, il faudrait une observation par drone ou en plongée pour localiser d'éventuels herbiers qui vont pousser bientôt, déterminer s'ils font l'objet de faucardage et observer la nature du fond. […] Les corégones fraient en décembre. Une observation n'est donc pas possible avant l'hiver, mais les gardes-pêche pourraient donner des renseignements sur les lieux de fraie. D'autres poissons peuvent être observés lors du développement des herbiers mais si on voit les herbiers, cette observation est suffisante pour déterminer les espèces (brochet, tanche, carpe, vengeron). La fraie des corégones peut se faire dans la partie du lac entre 0 et 10 m de profondeur. Les herbiers sont aussi entre 0 et 10 m de profondeur. Au-delà, il n'y a plus assez de lumière. Je relève qu'à cet endroit, la grève est encore relativement naturelle.

[...]

Le gravier est plus favorable que le sable et encore plus que la vase pour la fraie et le développement des œufs, ceux-ci étant protégés, pour autant que l'oxygène soit suffisant. Un gravier tel que celui présent sur la berge est très favorable. Il y a des mollusques et des écrevisses, qui peuvent être des prédateurs. Dans la construction de nouvelles digues modernes, on peut prévoir des systèmes minimisant les impacts sur la biodiversité. L'impact de la navigation est très important en été dans les herbiers. La navigation locale pourrait avoir un impact sur les corégones en hiver, lors de la fraie, si les poissons se concentraient devant le port. En hiver, il y a moins de bateaux qui naviguent et en été, les jeunes corégones vont en pleine eau. […] Une digue de protection peut être conçue de manière à être favorable à la biodiversité, par exemple en permettant la création d'une roselière dans la partie protégée. […] Une digue peut donc avoir des fonctions hydraulique et biologique. Quant à la digue qui supprimerait une partie de la grève actuelle, il est difficile de déterminer à l'avance l'évolution des sédimentations."

Le recourant a confirmé sa requête d'expertise, à propos de la nature du fond lacustre dans le port et ses environs.