CDAP - AC.2019.0132 - 2020-04-30 - A.________/Municipalité d'Yvonand

1.

a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).

Dans le cas d'espèce, la recourante a dirigé son recours du 6 mai 2019 contre l'écriture de l'autorité intimée du 4 avril 2019, qu'elle a considérée comme une décision. De son côté, l'autorité intimée nie la qualité de décision à cette correspondance, estimant qu'il ne s'agissait que d'un rappel de décisions antérieures, rendues les 21 décembre 2017 et 20 juillet 2018, et que dès lors, le recours du 6 mai 2019 était tardif.

b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

La décision est ainsi un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte, selon des critères objectifs et indépendamment de la volonté de l'autorité ou de l'administré; un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2; CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les références citées).

c) En l'occurrence, l'autorité intimée a signifié à la recourante dès 2014 que le studio aménagé au rez-de-chaussée de sa villa présentait des irrégularités. Le 15 août 2017, auprès l'abandon d'un projet de révision de la réglementation communale qui aurait pu permettre d'envisager une régularisation du studio, l'autorité intimée a fait savoir à la recourante qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur la légalisation du logement litigieux et que celui-ci devait être remis en affectation non-habitable dans un délai raisonnable. La Municipalité invitait alors l'intéressée à lui indiquer dans quel délai elle entendait procéder aux travaux nécessaires. Le 12 décembre 2017, soit près de quatre mois plus tard, la recourante a expliqué les raisons pour lesquelles elle ne pouvait pas renoncer à ce studio et a demandé à la Municipalité de lui communiquer "les recours" dont elle disposait. Le 21 décembre 2017, l'autorité intimée a alors confirmé qu'aucune dérogation n'était possible et a imparti à la recourante un délai de deux ans pour procéder à la remise en état exigée. A l'instar de l'autorité intimée, force est de constater que cette dernière communication est matériellement constitutive d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, puisqu'elle impose à la recourante l'obligation concrète de remettre le rez-de-chaussée de sa villa en affectation non-habitable, dans un délai défini. A réception de cet acte, la recourante savait ce que les autorités attendaient d'elle et était fixée sur ses droits et obligations. Si l'absence de voies de droit au pied de la décision du 21 décembre 2017 peut avoir une incidence sur le délai pour recourir à son encontre (cf. consid. 2 infra), elle reste sans incidence sur sa qualification au plan juridique.

A l'inverse, la lettre de l'autorité intimée du 4 avril 2019 ne peut pas être considérée comme une décision, dans la mesure où elle ne modifie en rien la situation juridique de la recourante et ne fait que confirmer l'ordre de remise en état déjà signifié le 21 décembre 2017, dont elle cite au demeurant un passage in extenso. Le fait que dite communication contienne des voies de droit ne conduit pas à une solution différente, cette mention formelle ne suffisant pas à modifier sa nature juridique. Les courriers de l'autorité qui se bornent à répéter et expliquer la motivation déjà donnée à suffisance lors d'une décision initiale ne rouvrent pas de nouvelles voies de recours. N'est ainsi pas une décision susceptible de recours l'acte par lequel l'autorité rappelle le contenu d'une décision en force et confirme sa position exprimée antérieurement, ni le courrier confirmant simplement une décision définitive, même s'il mentionne une autorité et un délai de recours (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, Bâle 2012, n. 7.2.7 ad art. 3 LPA-VD et les références citées). On ne saurait en effet admettre qu'un justiciable puisse prolonger indéfiniment le délai de recours en requérant de l'autorité qu'elle revoie sa position déjà clairement exprimée, alors qu'il ne fait pas valoir de nouveaux éléments (cf. AC.2013.0217 du 19 novembre 2013 consid. 1b). Le recours est donc irrecevable dans la mesure où il porte sur la lettre du 4 avril 2019, qui ne constitue pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

2.

Reste à déterminer si la recourante peut encore contester la décision prise par l'autorité intimée le 21 décembre 2017.

a) Selon l’art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l’art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître.

D’après un principe général du droit découlant de l’art. 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point. Toutefois, l’art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits: Il doit ainsi notamment se renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile. Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des voies et délai de recours. Il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., n. 4.5.2 ad art. 42 LPA-VD et les références citées; cf. également ATF 127 II 198 consid. 2c, 119 IV 330 consid. 1c; TF 2C_857/2012 du 5 mars 2013 consid. 3.2; PS.2016.0088 du 13 septembre 2017 consid. 1a et les références).

b) Dans le présent cas, il n'avait pas échappé à la recourante que l'injonction de remise en état était contraignante, puisque le 12 décembre 2017, en réponse à la correspondance de la Municipalité du 15 août 2017 (lui indiquant qu'elle serait obligée de démolir le logement non conforme et l'invitant à indiquer dans quel délai elle serait disposée à y procéder), elle avait demandé quels étaient "ses recours". A réception de la décision du 21 décembre 2017 lui impartissant un délai de deux ans pour procéder à la remise en affectation non-habitable, la recourante n'a toutefois pas réagi et n'a contesté à aucun moment l'ordre de remise en état. La Municipalité s'est encore adressée par la suite à maintes reprises à la recourante concernant les travaux de mise en conformité aux normes de l'assurance-incendie pour assurer la sécurité des occupants du bâtiment, y compris du studio tant qu'il était encore habité. A ces occasions, l'autorité intimée a sans cesse rappelé que l'occupation du studio était tolérée à titre exceptionnel, jusqu'à la fin décembre 2019 au plus tard, ensuite de quoi le logement était condamné à disparaître (cf. notamment lettres des 20 juillet, 20 août, 27 septembre et 19 décembre 2018). La recourante n'y a pas réagi non plus. Certes, dès lors que la décision du 21 décembre 2017 ne mentionne pas de voies de droit, on ne saurait se prononcer sur la recevabilité du présent recours en faisant une stricte application du délai de recours de 30 jours prévu par l'art. 95 LPA-VD. Toutefois, en recourant plus de seize mois après la notification de cette décision, qu'elle aurait dû contester sans tarder, la recourante n'a assurément pas agi dans un délai raisonnable lui permettant d'être protégée dans sa bonne foi face à la négligence de l'autorité intimée, au sens de la jurisprudence précitée. Son recours contre la décision du 21 décembre 2017 est donc tardif et doit être déclaré irrecevable.

c) Compte tenu de l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de donner suite à la demande d'inspection locale formulée par la recourante au titre de mesure d'instruction complémentaire.

3.

Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable. Vu l'issue de la cause, les frais de justice, d'un montant de 1'000 fr., sont mis à charge de la recourante, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). Cette dernière supportera en outre une indemnité à titre de dépens de 1'500 fr. en faveur de la Commune d'Yvonand, qui a procédé avec l'assistance de mandataires professionnels (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 11 TFJDA).