CDAP - AC.2020.0253 - 2021-05-12 - A.________, B.________, C.________/Municipalité de Yens, Direction générale du territoire et du logement, D.________

1.

L’art. 75 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Dès lors qu'ils sont directement touchés par la décision attaquée en tant que constructeurs et propriétaires, les recourants B.________, A.________ et C.________ disposent manifestement de la qualité pour recourir.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants soutiennent que la décision qui leur a été notifiée était insuffisamment motivée. Ils invoquent à cet égard une violation de leur droit d'être entendus.

a) Une décision administrative doit notamment contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (art. 42 let. c LPA-VD). Cette exigence découle du droit d'être entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi que par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst.-VD; BLV 101.01). Tel qu’il est garanti par l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le devoir, pour l’autorité, de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s’il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Selon la jurisprudence, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; 138 IV 81 consid. 2.2). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 136 I 229 consid. 5.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (TF 1C_91/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3.1;2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publié in RDAF 2009 II p. 434;2C_14/2014 du 27 août 2014 consid. 3.3, non publié in ATF 140 II 345).

Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, si l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 130 II 530 consid. 7.3).

b) En l'espèce, même si elle était très succincte, la décision attaquée permettait de comprendre que l'autorisation préalable d'implantation requise était refusée en raison de l'opposition de la DGTL et de la mise à l'enquête publique subséquente d'une zone réservée cantonale. Les recourants ont ainsi été en mesure de saisir le raisonnement suivi par l’autorité intimée et de l’attaquer à bon escient. Partant, ce premier grief doit être écarté.

2.

Il convient d'examiner si, comme le soutient notamment la DGTL, l'autorisation requise devait impérativement être refusée en application de l'art. 49 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

a) Le 1er septembre 2018 est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47 et 49 LATC. Les art. 47 et 49 LATC ont la teneur suivante:

"Art. 47 Plans en voie d'élaboration

1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.

3 Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."

Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique

1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis."

Des mesures conservatoires fondées sur les art. 47 et 49 LATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 2; AC.2019.0044 du 17 septembre 2020 consid. 4a; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est en effet soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Dès lors, l'art. 49 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée (cf. arrêts AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2b et les références citées). La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. arrêts AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2016.0339 du 17 mars 2017 consid. 2b; Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).

b) L'art. 49 LATC s'applique à partir du moment où le plan d'affectation envisagé (ici zone réservée cantonale) est mis à l'enquête publique (comme c'est le cas en l'espèce). Selon la jurisprudence constante rendue en application de l'art. 79 al. 1 aLATC, dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office (cf. arrêts AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b et les arrêts cités). Les recourants ne sauraient ainsi être suivis lorsqu'ils soutiennent que l'art. 49 LATC ne trouve pas application lorsqu'un projet de construction a été mis à l'enquête publique avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée. Une telle interprétation de l'art. 49 LATC se heurte aussi bien au texte clair de cette disposition qu'à la jurisprudence constante.

c) aa) Les recourants soutiennent encore que l'art. 49 LATC s'applique uniquement aux autorisations de construire et non pas aux demandes d'autorisations préalables d'implantation. Ils fondent leur argumentation sur la jurisprudence selon laquelle l'autorisation préalable d'implantation ne constitue pas un droit acquis, qui garantirait que le permis de construire soit délivré en dépit de changements de réglementation ou de planification intervenus entretemps, ce qui implique notamment que, nonobstant la délivrance d'une autorisation préalable d'implantation, un permis de construire peut être refusé si une zone réservée a été adoptée entre-temps (cf. arrêts AC.2020.0031 du 28 octobre 2020 consid. 6b; AC.2018.0273 du 20 février 2019 [confirmé par l'arrêt TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020] consid. 6b).

bb) La question de savoir si l'art. 49 LATC (il s'agissait à l'époque de l'art. 79 LATC) s'applique aux autorisations préalables d'implantation quand bien-même le texte de la disposition se réfère au "permis de construire" a été examinée et tranchée par la CDAP dans l'arrêt AC.2017.0309 du 15 mars 2018. La CDAP a rappelé dans cet arrêt qu'elle avait récemment confirmé qu'une municipalité pouvait examiner déjà au stade de la demande d'autorisation préalable d'implantation la conformité d'un projet avec une future planification et cas échéant la refuser sur la base de l'art. 77 LATC dès lors que celle-ci déploie pour les éléments qu'elle couvre les mêmes effets juridiques qu'un permis de construire (l'arrêt AC.2017.0309 se référait à cet égard à l'arrêt AC.2016.0178 du 30 août 2017, consid. 2b confirmant les arrêts AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid. 2 b et AC.2016.0423 du 22 août 1017 consid. 6). Pour les mêmes motifs, la CDAP a considéré que l'art. 79 LATC était également applicable en cas de demande d'autorisation préalable d'implantation.

cc) Dans le cas présent, lorsque la municipalité a statué le 15 juillet 2020 sur la demande d'autorisation préalable d'implantation, la zone réservée cantonale, qui inclut la parcelle n° 1431, avait déjà été mise à l'enquête publique (celle-ci s'était terminée le 12 juillet 2020). Partant, compte tenu du texte clair de l'art. 49 LATC et de la jurisprudence mentionnée ci-dessus (arrêt AC.2017.0309), la municipalité n'avait pas d'autre choix que de refuser l'autorisation requise. Le règlement de la zone réservée cantonale prévoit en effet expressément que toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal (art. 3 RZR).

dd) On relèvera que seul s'applique en l'espèce le règlement de la zone réservée cantonale. Les recourants ne sauraient ainsi rien déduire du règlement de la zone réservée communale de Yens, qui prévoit que les projets mis à l'enquête publique avant la mise à l'enquête de la zone réservée peuvent être mis au bénéfice d'une autorisation. Ils ne sauraient être suivis lorsqu'ils soutiennent que cette différence entre le règlement de la zone réservée cantonale et celui de la zone réservée communale pose problème au regard de l'autonomie communale, étant souligné que la municipalité de Yens, qui a rendu la décision attaquée, n'invoque pas une telle violation.

ee) On relèvera encore que, lorsqu'il met en place une zone réservée, le canton n'est pas lié par la réglementation d'une zone réservée communale préexistante, dont il peut s'écarter en limitant cas échéant de manière plus stricte les possibilités de bâtir. Les zones réservées communale et cantonale régissant notamment des secteurs distincts du territoire communal, le fait qu'elles prévoient des réglementations différentes ne saurait constituer une violation du principe de l'égalité de traitement, contrairement à ce que soutiennent les recourants.

3.

Il ressort de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais seront mis à la charge des recourants. Dès lors qu'elle s'en est remise à justice, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la Commune de Yens. Pour ce qui est de l'opposante D.________, on relève que, compte tenu de la distance qui sépare sa parcelle de celle des recourants (environ deux kilomètres), de l'absence d'augmentation de circulation (les quelque 25 habitants potentiels des villas litigieuses n'auraient aucune raison, dans leurs trajets quotidiens, d'emprunter la route communale menant à la villa de Mme Bugliari) et de l'absence d'autres nuisances perceptibles à deux kilomètres, l'intéressée n'aurait pas qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation en sa qualité de propriétaire d'une parcelle voisine. Partant, la qualité de partie à la procédure ne saurait lui être reconnue pour ce motif. Le fait qu'elle soit propriétaire d'une parcelle comprise dans la zone réservée communale qui est susceptible d'être dézonée dans le cadre du nouveau plan d'affectation communal en voie d'élaboration, ne saurait également lui conférer la qualité de partie à la procédure. Sur ce point, on relève que la procédure ne porte pas sur le dézonage lui-même. Si un propriétaire du territoire communal conteste le nouveau plan général d'affectation (ou le cas échéant un plan d'affectation partiel) au motif que ce nouveau plan entraîne un dézonage de son terrain, il peut contester cette mesure, qui le touche personnellement, en critiquant l'affectation prévue pour d'autres terrains de la même commune (ATF 141 II 50; AC. 2019.0012 du 23 décembre 2020 consid. 1c). En l'espèce, on ne se trouve toutefois pas dans cette situation. On peut également relever que le litige concerne une autorisation préalable d'implantation et non pas un permis de construire. L'octroi de l'autorisation préalable d'implantation requise n'aurait pas entraîné une obligation, pour la municipalité, de délivrer ensuite le permis de construire (et d'accueillir, dans un deuxième temps, de nouveaux habitants). Elle n'aurait pas non plus obligé les autorités de planification à exclure tout dézonage du terrain concerné (cf. AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4d).

L'opposante ne peut dès lors pas invoquer une atteinte actuelle et directe, mais seulement une atteinte hypothétique indirecte, qui concerne du reste indistinctement l'ensemble des propriétaires fonciers dans la zone à bâtir actuelle.

Vu ce qui précède, D.________ n'a pas la qualité de partie et elle n'a pas droit aux dépens requis.