CDAP - AC.2022.0098 - 2023-03-20 - A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________/Municipalité de Lausanne

1.

La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les autres conditions de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Les recourants, en tant que propriétaires dans le voisinage direct du projet litigieux, remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

L'autorisation de construire sur les parcelles nos 916, 4769, 4785, 9049, 9344, 18645 et 19161 a été délivrée dans le cadre de la procédure ordinaire des art. 103 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Les recourants affirment que le projet aurait dû faire l'objet de la procédure relative aux plans communaux routiers prévue par l'art. 13 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01).

a) Il s'agit d'abord de déterminer si le projet litigieux entre dans le champ d'application de la LRou.

aa) Selon son art. 1er, la LRou régit notamment la construction des routes, y compris des servitudes de passage public et des sentiers publics (al. 2). Par ailleurs, selon l’art. 6 al. 1 let. c LRou, les routes communales de troisième classe comprennent notamment les chemins forestiers ruraux, les routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l’objet d’une servitude de passage public en faveur de la commune.

bb) En l'occurrence, la réalisation du projet litigieux, soit la création d'un cheminement de mobilité douce qui traverse selon un axe horizontal le quartier résidentiel défini par le Chemin du Stade, au nord-ouest, l'Avenue de Rhodanie, au sud-ouest, le Chemin des Plaines, au sud et à l'est, le Chemin de Primerose, au nord-est, et l'Avenue de Cour au nord, est soumise aux dispositions de la LRou, notamment dans l'adoption et dans l'approbation de la procédure de projet routier au sens de l'art. 13 LRou. Que les parcelles concernées appartiennent au domaine privé communal n'est pas déterminant; en effet, lesdites parcelles, en tant qu'elles sont affectées au projet de chemin litigieux, sont destinées à passer au domaine public communal.

b) Il s'agit ensuite de déterminer si, comme l'affirment les recourants, le projet devait faire l'objet d'une procédure spécifique de planification au sens de l'art. 13 LRou.

aa) Les projets d'ouvrages routiers sont réglés en particulier par les art. 11 et 13 LRou. D'après l'art. 11 LRou, tout projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes. S'agissant de la procédure à suivre, l'art. 13 LRou est libellé comme il suit:

"Art. 13 Procédure

1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.

3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les articles 34 et 38 à 45 LATC sont applicables par analogie.

4 Pour les plans cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les articles 12 à 15 LATC sont applicables par analogie."

L'enquête publique se déroule selon deux types de procédures distinctes.

Sur le principe, les projets de construction de route sont régis, selon l'art. 13 al. 3 LRou, par une procédure dite de "plans routiers communaux", calquée sur celle qui conduit à l'adoption des plans d'affectation au sens des art. 34 ss LATC. La procédure de plans routiers communaux implique ainsi une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 38 LATC), puis l'adoption du plan communal par le conseil général ou communal (art. 42 LATC), et l'approbation du département (art. 43 LATC). En effet, les terrains sur lesquels une route est construite reçoivent une affectation spéciale par le projet de construction de la route, distincte de celle du territoire traversé par l'ouvrage routier (ATF 112 Ib 164 consid. 2a); ils sont dès lors en quelque sorte colloqués dans une zone d'utilité publique destinée à la construction d'une route (CDAP AC.2016.0257 du 30 mars 2017 consid. 3b/aa). Ce changement d'affectation justifie ainsi de procéder par une procédure de planification plutôt que par une procédure ordinaire de permis de construire. Le plan routier prévu par l'art. 13 al. 3 LRou a la portée matérielle d'un plan d'affectation spécial définissant la destination du sol (CDAP AC.2016.0257 précité consid. 3b/aa).

À titre dérogatoire, les projets d'ouvrages routiers peuvent suivre, selon l'art. 13 al. 2 LRou, une procédure simplifiée dite de "permis de construire", réservée aux projets de réaménagement de peu d'importance réalisés "dans le gabarit existant". Cette procédure équivaut à la procédure d'autorisation de construire au sens des art. 103 ss LATC, comportant une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 109 al. 1 LATC), puis une décision rendue par la municipalité statuant sur les oppositions et délivrant, ou refusant, le permis de construire (art. 114 ss LATC).

Par "gabarit existant", on entend la surface de la voirie existante, c'est-à-dire le sol effectivement affecté au domaine public de la route. Plus précisément, le gabarit existant équivaut à la surface qui est déjà affectée à l'usage commun (soit en pleine propriété au titre de domaine public, soit par une servitude de passage public) et, cumulativement, qui permet concrètement, par sa configuration et son revêtement, le passage des véhicules et des piétons (chaussée, trottoir, etc.) (CDAP AC.2016.0257 précité consid. 3b/bb et les références citées). Les projets d'ouvrages routiers peuvent ainsi suivre la procédure simplifiée dite de "permis de construire" au sens de l'art. 13 al. 2 LRou à condition qu'il s'agisse de travaux de réaménagement de peu d'importance, opérés sur une surface qui est déjà affectée à l'usage commun et qui permet concrètement le passage des véhicules et des piétons.

bb) En l'occurrence, le projet litigieux consiste pour l'essentiel en un ouvrage entièrement nouveau, réalisé par conséquent hors du gabarit des chemins existants. L'autorité intimée affirme que "s'agissant des cheminements piétonniers et cyclables public[s], il s'agit principalement d'une modification de l'enrobé bitumeux et d'aménagements de peu d'importance": tel n'est manifestement pas le cas. L'examen des plans au dossier permet de constater que le projet prévoit, sur les parcelles nos 9049 (raccord au chemin existant), 9344, 4769 et 4785, la création d'un tronçon de chemin entièrement nouveau, d’une longueur totale de plus de 200 m et d’une largeur variant entre 1.8 et 2.5 m; le changement de revêtement (sur les parcelles nos 19161 et 18645) ne concerne en fait qu'une faible portion du tracé de l'ensemble du projet. En outre, vu leur configuration et la nature de leur surface, les parcelles visées ne permettent pas aujourd'hui le passage de piétons ou de cyclistes, en raison de séparations par des obstacles physiques (clôtures ou haies), de l'usage actuel de la surface (potager sur la parcelle no 4769) ou d'un tracé non revêtu (parcelle no 4785). On n'est ainsi manifestement pas en présence d'un ouvrage existant qu'il s'agirait de réaménager. A cela s’ajoute que le projet implique l’abattage de deux arbres sur le tracé du nouveau chemin.

Dans ces conditions, le projet litigieux ne saurait bénéficier de la procédure simplifiée de l'art. 13 al. 2 LRou. En agissant par la procédure ordinaire d'autorisation de construire au sens des art. 103 ss LATC, l'autorité intimée a éludé les exigences de la procédure de l'art. 13 al. 3 LRou. Or, la nécessité de respecter cette procédure de planification spécifique ne saurait être sous-estimée: cela résulte du fait que la construction du cheminement projeté implique un usage qui a des incidences sur l'organisation du sol au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en particulier les art. 1 et 3 LAT (relatifs aux buts et aux principes), et qui est soumise aux règles de planification (art. 14 ss LAT) et de protection juridique (art. 33 LAT) prévues par cette législation.

c) Ce motif conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, la CDAP n'a pas besoin d'examiner les autres griefs formés par les recourants.

3.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour qu'elle soumette le projet en cause à la procédure prévue par l'art. 13 al. 3 LRou. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la commune. Il sera également octroyé une indemnité de dépens, à la charge de la commune de Lausanne, en faveur des recourants, ceux-ci ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.