Teilnahme an Schengen/Dublin. Sicherheitskonzept

Büttiker Rolf · 1VP-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Kommission beantragt einstimmig, die Motion anzunehmen. Die Berichterstattung erfolgt mündlich.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Motion betreffend das Sicherheitskonzept bei einer Teilnahme der Schweiz an Schengen/Dublin hat einen zweifachen Inhalt:

1. Der Bundesrat wird ersucht, ein Sicherheitskonzept für ein Grenzschutzsystem mit den Kantonen zusammen zu entwerfen.

2. In einem Bericht soll aufgezeigt werden, wie die Organisation, die Kompetenzen, die Kosten, die Kostenverteilung, der Personalbedarf und der Zeitplan der Umsetzung eines solchen Konzeptes aussehen werden.

Der Motionstext enthält eine zeitliche Befristung, indem gefordert wird, dass diese beiden Aufträge durch den Bundesrat bis Ende 2004 zu erledigen seien. Es dürfte im Rat unbestritten sein, dass das Jahr 2004 inzwischen abgelaufen ist. Es stellt sich deshalb die Frage, was der Bundesrat zwischenzeitlich gemacht hat. Es ist vorweg festzustellen, dass ein Sicherheitskonzept entworfen und von folgenden Gremien bereits genehmigt worden ist: vom Bundesrat einerseits und von der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren anderseits. Was derzeit noch fehlt, sind die formellen Beschlüsse und Vertragsschlüsse der Kantone untereinander und mit dem Bund.

Wie Sie aus den Debatten um die Bilateralen II wissen, sieht das Sicherheitskonzept wie folgt aus: Im Normalfall haben Teile des Grenzwachtkorps (GWK) mit den Kantonen zusammenzuarbeiten, und das GWK ist in diesem Sinne den Kantonen zur Zusammenarbeit zugewiesen. In aussergewöhnlichen Fällen wie der Schliessung oder Überwachung der Grenzen aus Sicherheitsgründen bleibt das GWK dem Bund unterstellt und wird von ihm eingesetzt.

Aus dem Gesagten folgt, dass der Bundesrat den Grundsatzauftrag der Motion mehr als erfüllt hat. Nicht nur ist das Sicherheitskonzept entworfen, es ist bereits eine Grundsatzvereinbarung zustande gekommen. Noch offen sind jedoch die Einzelverträge mit den Kantonen. So ist zum Beispiel noch nicht abschliessend erstellt, in welchem Umfange das GWK den Kantonen zur Zusammenarbeit zugewiesen wird. Soll dies einen Drittel des GWK oder nur 10 Prozent desselben betreffen? Die Kantone neigen eher zu einem Drittel, der Bund eher zu 10 Prozent, weil das GWK nach wie vor zentrale Aufgaben wie die Zollkontrolle, die Bearbeitung der Mehrwertsteuerbelange und den Schutz der Zollorgane selbst zu erfüllen hat.

Schon aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass noch verschiedene Details der Regelungen zwischen den Kantonen und dem Bund offen sind. Von Herrn Bundesrat Blocher wissen wir, dass alle diese Belange im Jahre 2005 geklärt werden dürften. Nun sind aber auch diese Details Gegenstand der Motion, und diese ist somit noch nicht erfüllt. Ihre Kommission für Rechtsfragen beantragt Ihnen deshalb, die Motion anzunehmen. Dies in der Meinung, dass den Räten noch in diesem Jahr die in der Motion verlangten Details des Sicherheitskonzepts - also Fragen der Organisation, der Kompetenzen, der Kosten, der Kostenverteilung, bezüglich des Personalbedarfs und des Zeitplans - mitgeteilt werden. Erst wenn dies geschehen ist, kann die Motion als Gegenstand abgeschrieben werden.

Erlauben Sie mir noch eine formale Bemerkung: Wie erwähnt, war es Gegenstand der Motion, über alle vorstehend erwähnten Fragen bis Ende 2004 Auskunft zu erhalten. Es ist für uns alle einleuchtend, dass dies schlicht nicht möglich war und dass sich deshalb eine Fristverlängerung aufdrängt. Nach dem neuen Parlamentsgesetz hätte dies an sich so zu geschehen, dass der Ständerat die Motion in diesem Sinne - also mit der Benennung eines neuen Zeitpunktes - ergänzt und so erheblich erklärt. Diesfalls würde sie an den Nationalrat gehen, der die geänderte Fassung mit der neuen Zeitangabe gutheissen müsste. Man kann es aber auch weniger formalistisch machen und im Zweitrat - also bei uns - formlos feststellen, dass man auch mit einer Beantwortung bis Ende 2005 zufrieden ist.

Die Kommission für Rechtsfragen beantragt Ihnen, auf diese Weise vorzugehen und der Vernunft Vorrang vor der Förmlichkeit zu geben. Wenn Sie dem zustimmen, mögen Sie die Motion unergänzt annehmen; die Kommission beantragt Ihnen dies einstimmig.

Reimann Maximilian · Mit-M · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Diese Motion, die ich vorbehaltlos unterstütze, auch wenn ich letztlich ein Gegner von Schengen/Dublin bin, hat das künftige Sicherheitskonzept an und hinter der Grenze zum Inhalt. Sie datiert allerdings bereits von Anfang Juni letzten Jahres, und seither ist mit der sogenannten Visa-Affäre in Deutschland ein neues Element der Sicherheit beziehungsweise der Verunsicherung in den Brennpunkt des Interesses gerückt. Meines Wissens hat sich der Bundesrat noch nie öffentlich zu ihr und zu ihren Auswirkungen auf die Schweiz geäussert. Vielleicht nehmen Sie, Herr Bundesrat, bei die Gelegenheit, im Rahmen dieses Geschäftes, das ja unter dem allgemeinen Titel "Teilnahme an Schengen/Dublin" traktandiert ist, sich doch einmal dieser Visumproblematik näher an und geben uns Auskünfte dazu, wie der Bundesrat die Lage beurteilt. Ich möchte Sie jedenfalls darum bitten.

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Zuerst zu Ihrem Antrag, diese Motion aufrechtzuerhalten, auch wenn die darin erwähnte Frist am 31. Dezember 2004 abgelaufen ist. Ich bin einverstanden damit, zu sagen, wir warten bis Ende 2005. Was wir bis Ende des letzten Jahres gemacht haben, ist Folgendes: Die Hauptarbeit bestand darin, zu sagen, wer eigentlich für die Sicherheit verantwortlich ist. Gemäss Bundesverfassung ist es der Bund zusammen mit den Kantonen. Wir haben die Polizeihoheit der Kantone, aber der Grenzschutz war und ist heute noch in der Kompetenz des Bundes.

Mit dem Wegfall der Personenkontrolle an der Grenze fragt es sich natürlich, wie der Polizeischutz hinter der Grenze funktionieren soll. Der erste wichtige Grundsatz bleibt: Die Kantone haben die Polizeihoheit. Das heisst aber für den Bund auch, dafür zu sorgen, dass jeder Kanton die Polizeihoheit ernst nimmt, sonst haben wir auf den Durchgangsstrassen natürlich weisse Flecken, nicht wahr? Die zweite Einigung, die zu erreichen mühsamer war, besteht darin, dass die im Grenzwachtkorps für die Personenkontrolle Zuständigen sich eben den Kantonen unterstellen und die Kantonshoheit anerkennen. Wir haben eine Lösung gefunden, indem sie den Kantonen zugewiesen und operativ den Kantonen unterstellt werden. Es können nicht zwei im gleichen Gebiet die Hoheit haben. Es gilt allgemein in der Führung, dass Verantwortung unteilbar ist. An vielen Orten wird dieser Grundsatz nicht eingehalten. Wenn Sie ihn in der Sicherheit nicht einhalten, dann wird es lebensgefährlich, das versteht sich. Dieser Grundsatz ist akzeptiert, und die Kantone sind nun in Verhandlung mit den Zollbehörden.

Jetzt kommt das, was Herr Schweiger gesagt hat: Was sind die Mittel? Es ist richtig, dass sich die Zollverantwortlichen plötzlich auf den Standpunkt gestellt haben, sie bräuchten eigentlich fast alle, um diejenigen, welche Warenkontrollen machen, zu beschützen. Da muss ich Ihnen sagen, das ist natürlich auch ein gewerkschaftlicher Druck, denn sie wollen nicht in die Kantone. Das ist jetzt also die nächste Schwierigkeit: Wie gross ist dieser Bestand?

Wenn Sie den Kantonen keine zusätzlichen Grenzwächter geben, dann haben wir eine Lücke in der Sicherheit, das versteht sich von selbst. Sie nehmen das weg, was heute an der Grenze ist, und vorn und hinten geben Sie keine Mittel dazu. Das ist doch ein nicht sehr einfacher Zankapfel. Ich glaube auch, dass man, bevor die Abstimmung stattfindet, vonseiten der Kantone an diese Sache nicht gerne herangeht, denn es ist auch eine Frage der Kosten, der Bestände usw. Natürlich stellen sich die Kantone auf den Standpunkt, vor 2007 müsse es nicht funktionieren, weil Schengen gar nicht vor 2007 in Kraft treten kann, weil ja das SIS-Projekt frühestens ab 2007 funktionieren wird. Bis Ende des Jahres kann ich Ihnen einen Bericht geben, mindestens einen Zwischenbericht, der etwas weiter fortgeschritten ist. Es wäre natürlich gut, man würde Ende 2005 klar sehen. Es bleibt dann noch ein Jahr, um das in Kraft zu setzen.

Wir sind bereits ins Schengener Rechtsentwicklungsprojekt mit einbezogen, das läuft also. Wesentlich ist natürlich, dass wir dort unsere Interessen wahren. Die EU-Kommission möchte ja von den Mitgliedländern, dass sie ihre Kontrollen im Inneren des Landes durchführen, von der Grenze wegnehmen. Denn gewisse Länder haben hier Missbrauch getrieben, indem sie einfach 5 Kilometer hinter der Grenze eine zweite Grenze aufgezogen haben, und das ist natürlich nicht der Sinn von Schengen. Ich kann Ihnen sagen, dass wir uns von der Schweiz aus dagegen wehren, dass hier der Korridor zu weit gemacht wird. Sie müssen sehen, wir haben Städte wie Basel, Genf und Schaffhausen. Wenn Sie da 5 Kilometer zurückgehen, haben Sie 5 Kilometer Niemandsland; das ist für unsere Verhältnisse nicht machbar. Es sieht so aus, dass auch andere Länder uns helfen, vor allem Deutschland. All diejenigen, die Agglomerationen an der Grenze haben, können hier natürlich nicht mitmachen. Wir hoffen, dass wir hier durchkommen.

Zur finanziellen Frage: Da wird noch etwas auf uns zukommen. Die Kantone sagen sich jetzt Folgendes: Die Kosten, die der Bund an der Grenze getragen hat, tragen jetzt wir. Wie sieht es mit der Kostenteilung aus? Bisher hat der Bund gesagt, wir tragen die Kosten für die Grenzwächter, die wir ihnen geben. Das gibt auch noch einen Streitpunkt - der Föderalismus ist immer auch ein Streit um Kosten, das habe ich gut gelernt. Wir müssen schauen, dass wir nicht am Schluss die kantonale Polizeihoheit haben und der Bund die Kosten trägt. Das geht nicht. Davon halte ich gar nichts. Ich sehe das im Asylwesen. Das führt zu dauernden Konflikten, denn der eine hat die Verantwortung, und der andere trägt die Kosten. Ich hoffe, bis Ende 2005 mehr zu sehen.

Zur Angelegenheit der Schengen-Visa: Die Bedeutung und die Auswirkungen der Visa-Affäre in Deutschland sind noch nicht ganz bekannt. Was feststeht, ist, dass deutsche Stellen - namentlich in der Ukraine - in ausserordentlich grosszügiger Weise solche Visa ausgestellt haben und dass diese Visa-Ausstellung von Mafiakreisen benutzt wurde, um hier über das Schengen-Visum nach Europa zu gelangen.

Welche Auswirkungen hat das für uns heute und morgen? Heute haben wir die Visumautonomie, wir können entscheiden, welche Länder wir einer Visumpflicht unterstellen und welche nicht. Die meisten Länder, die das Schengen-Visum anerkennen, anerkennen wir auch. Es gibt Abweichungen, wir haben Länder, wo wir das Schengen-Visum nicht anerkennen, und wir haben Länder, wo wir eine Visumfreiheit geben - sie sind aber nicht sehr zahlreich. Es ist klar: Wenn man bei Schengen mitmacht, dann gilt das Schengen-Visum, das ein Land ausgestellt hat, für den ganzen Raum. Es gibt gewisse Schutzvorkehrungen. Wenn man zum Beispiel aus einem Land eine Riesenmasse von Visa erwartet, soll man diese in Ausnahmefällen neu überprüfen können.

Darum werden wir, wenn wir bei Schengen dabei sind, selbstverständlich auch im Internen, in der Überwachung im eigenen Land, dafür sorgen müssen, dass ein Schengen-Visum nicht einfach davon befreit, zu sagen, das sei kein Krimineller usw.; es sind ganz verschiedene Länder, die diese Visa ausstellen. Das Ausmass ist, wie gesagt, noch nicht bekannt. Die Kontakte, die wir mit deutschen Polizeistellen haben, zeigen - und das wird auch auf Regierungsebene dargelegt -, dass Deutschland eine starke Zunahme von Kriminalität aus dem Osten hat. Das hängt aber nicht nur mit dem Visumbereich zusammen, das stellen wir ja selbst auch fest. Im Asylbereich, im illegalen Bereich, haben wir einen relativ starken Druck von dieser Seite. Die Zahlen zur Frage, wieweit das durch diese Visa-Affäre beeinflusst ist, liegen uns noch nicht vor. Wir werden es aber untersuchen, es ist selbstverständlich von grosser Bedeutung.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Darf ich bei zwei Punkten nachfragen, Herr Bundesrat? Zunächst einmal haben ja die Räte mit dem Genehmigungsbeschluss zu Schengen/Dublin beschlossen, den Bestand des Grenzwachtkorps (GWK) auf dem Stand von Ende 2003 einzufrieren, wenn ich das richtig im Kopf habe. Welche Rolle spielt dieser Aspekt bei Ihrer Konzeptarbeit?

Zweitens wird ja heute das GWK durch Teile der sogenannten "Militärischen Sicherheit" verstärkt - also durch Organe, wenn wir es etwas salopp sagen, der Militärpolizei -, die stundenweise oder tageweise zur Verfügung gestellt und wieder abgezogen werden. Da bestehen anscheinend einige Vereinbarungen, die man uns bei den GWK-Organen auch gezeigt hat. Das ist kein sehr sinnvolles Verfahren, und dieses Ausleihen von Personal kostet auch viel, sodass sich die Frage stellt, ob man diese Personalbestände hinübernehmen könnte; das wäre auch noch Gegenstand einer gesonderten Diskussion im Rat. Wie weit sind diese Arbeiten hier?

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Bundesrat, ich möchte Ihnen eine Frage stellen: Ist es richtig, dass das Grenzwachtkorps den kantonalen Polizeien unterstellt würde? Sie sagten das so, auch bei früherer Gelegenheit; bei Kontakten mit der Zollverwaltung höre ich immer etwas anderes. Dort geht man nicht von einer Unterstellung aus, sondern von einer Zusammenarbeit, die fallweise zu unterschiedlichen Verantwortlichkeiten führen kann. Vielleicht habe ich nicht genau genug zugehört. Die Frage interessiert mich einfach. Ist die Meinung bei der Bundesbehörde konsolidiert, wie diese Zusammenarbeit funktionieren kann, oder gibt es hier in Zukunft noch Differenzen zu lösen?

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Ich möchte mit der Frage von Herrn Lauri betreffend die Unterstellung beginnen. Der Begriff "Zusammenarbeit" sagt nichts. Das erweckt natürlich den angenehmen Eindruck, man sei sich einig. Es ist klarer, zu sagen, wer die Verantwortung trägt und wer das Kommando hat. Um die Beantwortung dieser Frage kommt man nicht herum. Die Einigung mit den Kantonen ist klar; sie haben die Polizeihoheit, sie haben die Verantwortung und das Kommando auf ihrem Gebiet. Daran gibt es nichts zu rütteln, und wer den Kantonen zur Verfügung gestellt wird, um diese Aufgabe zu erfüllen, untersteht ihnen. Darüber ist auch Einigkeit erzielt worden.

Wie heisst nun der gute alte Begriff, den wir auch aus dem Militärischen kennen? Er lautet "zur Zusammenarbeit zugewiesen". Mit anderen Worten: Das Grenzwachtkorps bleibt Grenzwachtkorps, aber operativ sind die Grenzwächter dem entsprechenden Kanton unterstellt - der Kanton sagt, was sie zu tun haben, wo sie eingesetzt werden, wo sie was machen und wem gegenüber sie verantwortlich sind.

Für den ganzen internen Haushalt ist die Zollverwaltung zuständig. Das ist deshalb wichtig, weil Sie sehen müssen, dass dahinter auch Bedingungen wie Lohn, Ferien usw. stehen, und das Grenzwachtkorps hatte Angst, es müsse diese Bedingungen von den Kantonen übernehmen, obwohl es die besseren Bedingungen hat als bei den meisten Kantonen.

Es ändert sich hier also nichts, und deshalb ist man sich auch einig geworden. Aber immer wieder auszuweichen und zu sagen, man sei dann nicht unterstellt, sondern man arbeite nur zusammen, das darf nicht sein. Es ist auch richtig, wenn die Grenzwächter nur zugewiesen werden, denn Schengen sieht ja vor, dass in Notsituationen die Grenzen wieder überwacht und geschlossen werden können. Das bestimmt der Staat in Notsituationen, und Sie haben ja gesehen, dass es noch relativ häufig gemacht wird. Grosse Fussballspiele, Prinzenhochzeiten usw. sind zum Beispiel schon der Anlass, um die Grenze wieder zu besetzen. Also müssen die Grenzwächter für diese Aufgabe auch wieder aus den Kantonen ausgegliedert werden können. Dann sind sie wieder der Zollverwaltung unterstellt; also können sie gar nicht so unterstellt werden, dass sie ganz in den kantonalen Korps aufgehen. Das ruft auch danach, dass die Kantone mit den Grenzwächtern Verträge abschliessen mit Aufgaben, die diese preisgeben können, wenn sie an die Grenze gehen.

Das ist auch die Schwierigkeit bei diesen Verträgen, die jetzt also abgeschlossen werden. Es braucht eine Konzeption, und die stützt sich auf den Begriff der Unterstellung: Operativ sind die Grenzwächter dem entsprechenden Kanton unterstellt, das muss von der Verantwortung her so sein. Wir hatten ja auch ein anderes Konzept: dass der Bund die Polizeihoheit übernimmt. Aber dann wären sie bei der Bundespolizei usw.; das wäre nicht gegangen. Dann gab es eine sogenannte Kombilösung; die haben wir abgelehnt. Da wären beide - Bund und Kanton - im gleichen Gebiet für die Sicherheit zuständig. Wer etwas von Führung und Sicherheit versteht, weiss, dass man nie mit einer solchen Lösung arbeiten kann. Das ist eine Schönwettervariante, die im Ernstfall nie funktioniert.

Ich komme zur Frage der Bestände, also zur Frage von Herrn Pfisterer, und zum Einbezug des Militärs in dieses Sicherheitskonzept. Zu den Beständen: Wenn der Bestand von 2003 gilt, heisst das, dass das Grenzwachtkorps von den Sparmassnahmen, wie sie die Entlastungsprogramme 2003 und 2004 vorsehen, nicht betroffen ist. Das Eidgenössische Finanzdepartement hatte vorgesehen, auch das Grenzwachtkorps - also nicht nur die Warenkontrolle, sondern auch das Grenzwachtkorps - diesen Massnahmen zu unterwerfen. Das kann das Departement jetzt nicht tun, und damit sind die Bestände natürlich höher, als wenn man das nicht beschlossen hätte. Das heisst oder sollte eigentlich auch heissen, dass die Kantone dann mehr Leute bekommen. Ich meine, das wäre ja der Sinn. Ob es gescheit ist, das Grenzwachtkorps auszubauen und dort Grenzwächter einzusetzen, wenn man in den Kantonen die Polizei verstärken muss, oder ob man da nicht besser Polizisten genommen hätte, lasse ich jetzt mal offen. Ich glaube, wenn man zum Schluss käme, das Zweite wäre besser, müsste man auf diesen Entscheid zurückkommen. Das kann man bei Gesetzesentscheiden ja auch tun.

Zum Zweiten - "Militärische Sicherheit" -: Wir setzen das Militär heute ja namentlich zum Schutz von völkerrechtlich geschützten Gebäuden ein, also in erster Linie zum Schutz von Botschaften. Ob das eine gescheite Lösung ist oder nicht, diskutiere ich nicht mehr. Es ist jetzt so beschlossen. Natürlich ist das eine billigere Lösung, wenn man die volkswirtschaftlichen Kosten nicht berechnet. Es ist klar: Wenn man sagt, dass die Soldaten, die hier Dienst leisten - mit Sold und Erwerbsersatz -, sowieso Dienst leisten, ist das natürlich eine kostengünstige Lösung. Aber in Bezug auf eine Dauerlösung muss man ein Fragezeichen setzen, und da wird man auch immer wieder darüber diskutieren müssen. Meines Erachtens ist der Einsatz des Militärs dann sinnvoll, wenn er während einer kurzen Zeit geleistet werden muss und nicht zu einer Dauereinrichtung wird.

Die Angehörigen einer Milizarmee sind zu Hause, wenn man sie nicht braucht, und man bietet sie auf, wenn man sie braucht, auch für kurze Zeit. Das ist der grosse Vorteil. Das machen wir zum Beispiel beim WEF. Wenn wir hier Verstärkung brauchen, werden die Leute für einen WK aufgeboten, nehmen diese Aufgabe wahr und gehen wieder nach Hause. Auch für die ganze Flüchtlingsbetreuung, für die Asylfragen müssen wir für die Zukunft solche Dinge ins Auge fassen, für den Fall, dass plötzlich wegen eines Krieges, eines Bürgerkrieges sehr viele kämen; das wäre besser, als im Land eine Infrastruktur aufrechtzuerhalten für 40 000 Leute, die vielleicht in fünf Jahren mal kommen.

Ich muss Ihnen sagen: Militär einzusetzen für die Sicherheitsaufgaben der Polizei - sprich Schleierfahndung -, das kommt nicht infrage, ausser natürlich, das Parlament würde dies beschliessen. Denn das würde heissen, dass Soldaten in den Städten Identitätskontrollen durchführen würden usw. Ich glaube, das macht keinen Sinn; zudem ist das eine Daueraufgabe. Darum hat das Militär bis jetzt auch klar gesagt, das komme nicht infrage. Aber wenn die Grenzen vorübergehend geschlossen oder bewacht werden sollten, wäre das Aufbieten von militärischen Einheiten richtig; das Militär übernimmt ja heute schon Grenzschutzaufgaben. Das fällt dann mit Schengen weg, aber kurzfristig kann das Militär aufgeboten werden.

In diese Richtung gehen die Arbeiten. Es sind noch viele Detailfragen zu lösen, aber man sollte sich von den Grundsätzen hinsichtlich Verantwortung, Unterstellung und der eigentlichen Polizeiaufgaben nicht entfernen. Ich bin der Meinung, die Sicherheit werde in Zukunft für uns wichtiger werden, unabhängig von Schengen. Globalisierung und Internationalisierung bringen unglaubliche Bewegungen mit sich, auch im Verbrecherbereich. Dieser Tatsache sollten wir ins Auge sehen.

Büttiker Rolf · 1VP-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

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