Landwirtschaftlicher Produktionskataster

1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Landwirtschaftsamts des Kantons Y. vom 3. April 2009. Dabei handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid (...), der in Anwendung von öffentlichem Recht des Bundes erging. Er stellt daher eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Das Bundesverwaltungsgericht, welches gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.

Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde grundsätzlich legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG), und der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff.). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2. Strittig sind im vorliegenden Fall die dem Beschwerdeführer für die Jahre 2006 und 2007 zustehenden Direktzahlungen.

2.1 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben. Der Gesetzgeber kann eine davon abweichende Regelung treffen, was er indessen – soweit hier interessierend – nicht getan hat (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-690/2008 vom 18. September 2008 E. 2). Die Direktzahlungen werden auf Grund der Verhältnisse am Stichtag festgesetzt (Art. 67 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [Direktzahlungsverordnung, DZV, SR 910.13]); Stichtag ist jeweils anfangs Mai (vgl. Weisungen und Erläuterungen des BLW zur Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft, Art. 67 Abs. 2). Es gelten daher diejenigen Rechtssätze, welche anfangs Mai 2006 respektive anfangs Mai 2007 in Kraft waren.

2.2 Nach Art. 70 Abs. 1 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus.

Zu Direktzahlungen berechtigt die landwirtschaftliche Nutzfläche mit Ausnahme der Flächen, die mit Baumschulen, Forstpflanzen, Zierpflanzen und Gewächshäusern mit festem Fundament belegt sind (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [Direktzahlungsverordnung, DZV, SR 910.13], in der hier anwendbaren ursprünglichen Fassung [AS 1999

229]). Als landwirtschaftliche Nutzfläche gilt die einem Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche ohne die Sömmerungsfläche (Art. 24), die dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfügung steht (Art. 14 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen [Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV, SR 910.91]).

Gemäss Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den landwirtschaftlichen Produktionskataster und die Ausscheidung von Zonen (Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung, SR 912.1) in der hier anwendbaren ursprünglichen Fassung (AS 1999 404) umfasst die landwirtschaftlich genutzte Fläche das Sömmerungsgebiet und die landwirtschaftliche Nutzfläche (vgl. auch die nach Inkrafttreten des geänderten Art. 1 Abs. 1 erlassenen Weisungen und Erläuterungen des BLW vom 31. Januar 2008 zu Art. 1 Abs. 1 der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung).

3. Im Zusammenhang mit den Direktzahlungen 2006 und 2007 stellt sich konkret die Frage, ob von den ... a Wiesen und Weiden, die der Beschwerdeführer zusätzlich zu den ... a landwirtschaftlicher Nutzfläche seines (Stamm-)Betriebes in A. im ca. 74 km entfernten, im Kanton D. liegenden C. bewirtschaftet, der Vorinstanz im Einspracheentscheid folgend, nur die als Mähwiese genutzte Fläche, deren Ertrag aus der Schnittnutzung nicht vor Ort zur Zu- oder Ausfütterung verwendet, sondern als Winterfutter nach A. gebracht wird, oder auch die als Dauerweide genutzte Fläche als landwirtschaftliche Nutzfläche anzuerkennen ist.

3.1 Die Vorinstanz beziffert in ihrem Einspracheentscheid die Grösse der als Mähwiese genutzten Fläche auf ... a und die Grösse der als Dauerweide genutzten Fläche auf ... a. Diese Zahlen werden vom Beschwerdeführer hinsichtlich der Mähwiesen um ... a nach unten (... a) und hinsichtlich der Dauerweiden um ... a nach oben (... a) korrigiert. In der Tat ergibt sich aus den Akten nicht, wie die Vorinstanz diese Zahlen errechnet hat: Der Betrieb (inkl. Produktionsstätte C.) umfasst eine Fläche von ... a (vgl. etwa das mit „Bewirtschafterverzeichnis“ betitelte Schreiben der Vorinstanz vom 29. Juni 2007 an den Beschwerdeführer [Vernehmlassungsbeilage 35]). Im Entscheid „Direktzahlungen 2006 und weitere Zahlungen“ erhielt der Beschwerdeführer Flächenbeiträge für ... a LN, d.h. für die LN des Stammbetriebs A.. Im

Entscheid „Direktzahlungen 2007 und weitere Zahlungen“ vergrösserte sich die zu Flächenbeiträgen berechtigende LN auf ... a, weil zusätzlich die Mähwiesen der Produktionsstätte C. zur LN gezählt wurden. Auf Grund dieser Angaben lässt sich errechnen, dass diese Mähwiesen eine Fläche von ... (... a – ... a), und die Dauerweiden der Produktionsstätte C. ... a (... a – ... a) umfassen müssen.

3.2 Die vom Beschwerdeführer in C. bewirtschaftete Fläche liegt auf Grund des Produktionskatasters nicht im Sömmerungsgebiet, sondern in der Bergzone 1 und ist nicht mit einer Baumschule, Forstpflanzen, Zierpflanzen oder einem Gewächshaus mit festem Fundament belegt. Sie ist daher unbestrittenermassen nicht zu jenen Flächen zu zählen, die gemäss Art. 4 Abs. 1 DZV in der hier anwendbaren Fassung grundsätzlich nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche beitragsberechtigt wäre.

Im Folgenden ist somit zu überprüfen, ob es sich bei den ... a Weidefläche in C. um landwirtschaftliche Nutzfläche handelt, die dem Beschwerdeführer ganzjährig zur Verfügung steht (Art. 14 Abs. 1 LBV), wozu auch die Dauergrünfläche gehört (Art. 14 Abs. 1 Bst. b i.V.m. Art. 19 LBV).

3.3 Die Vorinstanz zählt die ... a nicht zur Dauergrünfläche, weil sie die Produktionsstätte C. als nicht ganzjährig bewirtschaftet erachtete. Denn bei Produktionsstätten, welche auf Weidenutzung ausgerichtet seien, oder bei Weideflächen (Dauerweiden) gelte eine ganzjährige Bewirtschaftung nur dann als erfüllt, wenn die Weiden im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich, auf jeden Fall aber in höchstens 15 km Fahrdistanz vom (Heim-)Betrieb (Betriebszentrum) entfernt lägen und vorwiegend mit eigenen Tieren bestossen würden. Weiden, die vorwiegend der Sömmerung fremder Tiere dienten und Weiden, die ausserhalb des ortsüblichen Bewirtschaftungsbereichs oder in mehr als 15 km vom (Heim-)Betrieb lägen, seien Sömmerungsweiden bzw. Sömmerungsbetriebe, auch wenn sie nicht im Sömmerungsgebiet lägen. Damit zitiert sie implizit die Erläuterungen und Weisungen des BLW zu Art. 6 Abs. 1 Bst. e LBV.

3.3.1 Der Beschwerdeführer rügt, mit diesen Weisungen werde die Definition von Art. 14 LBV enger gezogen, was Bundesrecht widerspreche. Es gehe nicht an, anzunehmen, dass eine auf Weidenutzung ausgerichtete Produktionsstätte, welche nicht im ortsüblichen Bewirt- schaftungsbereich des Stammbetriebs oder mehr als 15 km entfernt liege, als Sömmerungsbetrieb gelte.

Dass die ... a in C. in der hier interessierenden Periode als Dauerweide genutzt wurden, wird von ihm indessen ebensowenig bestritten, wie dass er nur während der Vegetationsperiode mit der gesamten Mutterkuhherde von seinem Stammbetrieb in der Gemeinde A. auf die Produktionsstätte C. zog und die Tiere vor Ort versorgte.

3.3.2 Bei den Weisungen und Erläuterungen zur LBV handelt es sich dem Inhalte nach, wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um Verwaltungsverordnungen. Diese im Dienste rechtsgleicher Gesetzesanwendung erlassenen Bestimmungen sind für den Richter nicht verbindlich. Er soll sie bei seiner Entscheidung jedoch mitberücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (Urteil des Bundesgerichts 1C_356/2009 vom 12. Februar 2010 E. 3.2, mit Verweisen; vgl. auch BVGE 2008/22 E. 3.1.1).

3.4 Wie bereits erwähnt, gilt nach Art. 14 Abs. 1 LBV nur der Boden als landwirtschaftliche Nutzfläche, der dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfügung steht. Damit ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung „primär die faktische Abgrenzung zu den Sömmerungsflächen und ähnlichen Verhältnissen mit nicht ganzjähriger Bewirtschaftung“ gemeint (BGE 134 II 287 E. 3.2).

Da sämtliche landwirtschaftlich genutzte Fläche in landwirtschaftliche Nutzfläche und in Sömmerungsfläche eingeteilt ist, müssen mit „sömmerungsflächenähnlichen Verhältnissen mit nicht ganzjähriger Bewirtschaftung“ im Sinne des vorgängig zitierten Bundesgerichtsentscheides Flächen innerhalb der landwirtschaftlichen Nutzfläche gemeint sein. Trotz formeller Zuteilung zur landwirtschaftlichen Nutzfläche – in casu zur Bergzone 1 – stellt eine Fläche – entgegen der Meinung des Beschwerdeführers – demnach nicht in jedem Falle landwirtschaftliche Nutzfläche im Sinne von Art. 14 Abs. 1 LBV dar. Wird sie beispielsweise wie eine Sömmerungsweide nicht ganzjährig bewirtschaftet, ist sie wie die Sömmerungsfläche nicht zur landwirtschaftlichen Nutzfläche zu zählen.

Eine Sömmerungsweide zeichnet sich im Wesentlichen dadurch aus, dass sie nur saisonal, während der Vegetationsperiode im Sommer, bewirtschaftet respektive beweidet wird; während den Wintermonaten befindet sich das Vieh im Talbetrieb.

Der Ausdruck „ganzjährige Bewirtschaftung“ entstammt Bst. e von Art. 6 Abs. 1 LBV, welcher den Begriff „Betrieb“ definiert. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Weisungen des BLW zu Art. 6 Abs. 1 Bst. e LBV herangezogen hat. Produktionsstätten, welche auf Weidenutzung ausgerichtet sind, oder Weideflächen gelten danach nur dann als ganzjährig bewirtschaftet, wenn:

- die Weiden im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich, auf jeden Fall aber in höchstens 15 km Fahrdistanz vom (Heim-)Betrieb (Betriebszentrum) liegen, sowie

- vorwiegend mit eigenen Tieren bestossen werden.

Weiden, die vorwiegend der Sömmerung fremder Tiere dienen und Weiden, die ausserhalb des ortsüblichen Bewirtschaftungsbereichs oder in mehr als 15 km Fahrdistanz vom (Heim-)Betrieb liegen, sind nach der zitierten Weisung des BLW Sömmerungsweiden bzw. Sömmerungsbetriebe, auch wenn sie nicht im Sömmerungsgebiet liegen.

Nicht als ganzjährig bewirtschaftet galten nach der konstanten Praxis der Rekurskommission des Volkswirtschaftsdepartements (REKO/EVD) auf Weidenutzung ausgerichtete Produktionsstätten beziehungsweise Weideflächen, die zwar im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich des Heimbetriebs liegen, indessen nicht von diesem aus, sondern von einem Sömmerungsbetrieb aus oder in Verbindung mit einem solchen bewirtschaftet werden und insofern die untere Stufe des fraglichen Sömmerungsbetriebs bilden. Die Rekurskommission EVD entschied ebenfalls, dass eine Parzelle, die in den Sömmerungsmonaten, Ende Mai bis Ende September, von einem Grossteil des Viehs des Bewirtschafters beweidet wird, zum Sömmerungsgebiet gehört, und zwar trotz einer Distanz von nur

1.5 km zum Heimbetrieb. Hingegen wurde eine Fläche als zum Talbetrieb gehörend eingestuft, weil sie ca. Mitte Mai bis Mitte Juni sowie Anfang September bis fast Ende Oktober als Vor- und Nachweide und während den Sommermonaten zu einem Teil als Mähwiese genutzt wurde. Für die Zuteilung zur landwirtschaftlichen Nutzfläche sprach dabei vor allem der Umstand, dass die Tiere während der Weidedauer vom Heimbetrieb aus betreut wurden und das auf der

Parzelle gewonnene Futter einen Anteil von ca. 25 % des benötigten Winterfutters für den Talbetrieb abzudecken vermochte (BVGE 2008/10 E. 3.3, mit Verweis auf Beschwerdeentscheide der REKO/EVD).

Zu verweisen ist ausserdem auf eine inzwischen aufgehobene Bestimmung, in welcher sog. „Heimweiden“ definiert wurden. Nach Art. 11 Abs. 4 der alten LBV vom 26. April 1993 (aLBV; AS 1993 1598) gehörten Heimweiden zur Dauergrünfläche, wenn sie vom Betrieb aus bewirtschaftet wurden und in dessen Nähe lagen, so dass die Tiere täglich in einen Stall des Betriebes zurückkehren konnten.

Mit der Weisung des BLW zu Art. 6 Abs. 1 Bst. e LBV, mit Art. 11 Abs. 4 aLBV und in der dargestellten Praxis der REKO/EVD wird zum Ausdruck gebracht, dass eine Weide nur dann Dauergrünfläche und damit LN darstellt, wenn sie vom Betriebszentrum aus innert vernünftiger Frist erreichbar ist, so dass die darauf weidenden Tiere von diesem aus betreut werden können, und die Weide damit trotz einer gewissen räumlichen Trennung vom Betriebszentrum diesem objektiv als Betriebsteil dient (vgl. auch Beschwerdeentscheid 7B/2002-2 der Rekurskommission EVD [REKO/EVD] vom 11. Juli 2003 E. 5.2).

3.5 Die Vorinstanz hat demnach die ... a grosse Weidefläche in C., wohin der Beschwerdeführer in der hier zur Diskussion stehenden Periode mit seiner Mutterkuhherde nur während der Vegetationszeit zog und wo er diese nur während dieser Zeit betreute, zu Recht als nicht ganzjährig bewirtschaftet qualifiziert. Die ... a stellen somit keine landwirtschaftliche Nutzfläche dar, welche zu Direktzahlungen berechtigt (Art. 4 Abs. 1 DZV i.V.m. Art. 14 Abs. 1 LBV).

Ob es vertretbar ist, die Grenze bei 15 km Entfernung zum Betriebszentrum zu ziehen ist, kann im vorliegenden Fall offen bleiben, zumal eine Entfernung von 74 km, wie sie hier zur Diskussion steht, klar zu weit ist, um eine Weide vom Betriebszentrum aus in einem zeitlich und ökonomisch sinnvollen Masse bewirtschaften zu können.

Dass die Vorinstanz die hier zur Diskussion stehenden ... a in C. im Einspracheentscheid vom 3. April 2009 nur als Sömmerungsfläche anerkennt, ist daher grundsätzlich nicht zu beanstanden.

4. Der Beschwerdeführer stützt die ihm seiner Ansicht nach zustehenden

Ansprüche nicht nur auf die Landwirtschaftsgesetzgebung, sondern auch auch auf den Grundsatz von Treu und Glauben.

4.1 Konkret macht der Beschwerdeführer geltend, die Produktionsstätte C. sei im Jahre .... von seinem Vater gekauft und anschliessend verpachtet worden. Im Jahre .... habe er den von seinem Vater bewirtschafteten Betrieb A. (mit Milchvieh und einem Milchgrundkontingent von .... kg) gekauft, dessen Bewirtschaftung indessen nicht für den Unterhalt der Familie gereicht habe. Daher habe er im Zuerwerb in einer Schreinerei und als selbständiger Montageschreiner gearbeitet und so gut Fr. ... pro Jahr verdient. 1998 sei ihm bewusst gewesen, dass der Milchwirtschaftsbetrieb in A. mit einem Grundkontingent von .... kg keine Zukunft habe. Er habe die Wahl gehabt, die Landwirtschaft aufzugeben und sich neu als Schreiner auszurichten oder von der Milchwirtschaft auf Mutterkuhhaltung bei Übernahme der Flächen in C. umzustellen.

Vor dieser Ausgangslage habe er Ende 1998 erste Abklärungen getätigt, ob sich ein Mutterkuhhaltungsbetrieb zusammen mit den Flächen in C. wirtschaftlich betreiben lasse. Dabei sei für ihn von Anfang an zentral gewesen, dass die Flächen in C. LN und nicht Sömmerungsflächen darstellten. Entscheidend sei nämlich gewesen, dass eine Mutterkuhhaltung im geplanten Umfang nur dann wirtschaftlich betrieben werden könne, wenn die Flächen in C. nicht als Sömmerungsfläche gelten würden, ansonsten eine wirtschaftliche Produktion durch Besatz, Düngung, Zufütterung usw. sehr eingeschränkt sei. Bereits damals sei das Konzept insoweit klar gewesen, dass der Betrieb in A. als Stammbetrieb dienen und mit der Mutterkuhherde während der Vegetationsperiode auf die Produktionsstätte C. gezügelt würde. Dieses Betriebskonzept sei die Grundlage gewesen, als er sich im Jahre 1999 bei der Vorinstanz um die Einteilung der Flächen in C. erkundigt habe. Er sei von der Vorinstanz mangels Zuständigkeit an das Amt für Landwirtschaft des Kantons D. verwiesen worden. Nach mehrmaliger Anfrage habe schliesslich E. vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. mündlich bestätigt, dass sämtliche Flächen innerhalb der LN liegen würden und dass es sich bei den Dauerweiden um Heimweiden handle. Daraufhin habe er die Pachtverträge gekündigt und im Jahr 2000 begonnen, die Produktionsstätte C. mit einer Fläche von ... a zu bewirtschaften. Im Mai 2000 seien ihm schliesslich vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. die mündlichen Angaben aus dem Jahr 1999 schriftlich bestätigt worden. In der Folge seien ihm während sechs Jahren (2000 bis 2005) für ... a der Produktionsstätte C. Direktzahlungen ausgerichtet worden.

Im Vertrauen auf die Richtigkeit der erwähnten Bestätigung des Landwirtschaftsamts D. und im Vertrauen auf die für die Produktionsstätte C. ausgerichteten Direktzahlungen der Vorinstanz sowie im Vertrauen darauf, dass es sich bei den Heimweiden um Weiden in der Dauersiedlungszone, also im Tal- oder Berggebiet handle, habe er in der Folge sein Projekt Mutterkuhhaltung umgesetzt und dafür in den Jahren 1999 bis 2005 rund Fr. ... investiert. Entscheidend für die Gewährung der Kredite sei dabei gewesen, dass er spätestens ab dem Jahr 2006 eine LN von rund ... a (LN Betrieb A. und LN Produktionsstätte C.) mit rund ... Grossvieheinheiten werde bewirtschaften können. Im Jahr 2006 habe er schliesslich die Restfläche der Produktionsstätte C. zur Bewirtschaftung übernommen, nachdem die gerichtlich erstreckte Pacht für diese Fläche ausgelaufen sei. Zuvor habe ihm wiederum E. vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. bestätigt, dass auch diese Fläche als LN eingeteilt sei. Im November 2005 habe er schliesslich vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. eine schriftliche Zusammenstellung der Flächen erhalten. Da die Produktionsstätte C. als Sömmerungsbetrieb nicht wirtschaftlich betrieben werden könne, sei durch den angefochtenen Entscheid sein Gesamtbetrieb gefährdet.

Ein Variantenvergleich der Produktionsstätte pro 2009 zeige, dass die Variante LN (... a LN) um Fr. ... besser abschneide als der IST-Zustand (... a Sömmerungsfläche und ... a LN) und Fr. ... besser als die Variante Sömmerungsfläche (... a Sömmerungsfläche). Aus diesem Vergleich erhelle folglich, dass er bei der Planung und Realisierung des Mutterkuhbetriebs gestützt auf die Auskunft der Landwirtschaftsämter D. und Y. von jährlichen Mehreinnahmen von Fr. ... bis Fr. ... ausgegangen sei. Somit seien die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes bei einer nach der heutigen Praxis der Vorinstanz unrichtigen behördlichen Antwort erfüllt.

4.2 Die Vorinstanz wendet ein, der Beschwerdeführer bewirtschafte seit dem Jahr 2000 Flächen in C.. Als Bewirtschafter im Kanton Y. habe er diese Flächen bei der Betriebsstrukturerhebung 2000 im Kanton Y. zu deklarieren. In diesem Zusammenhang habe er im Kanton D. die Flächenangaben und deren Hangneigung ermittelt. Auf

Grund der damaligen Erkenntnisse seien die ... a, welche der Beschwerdeführer ab 2000 bewirtschaftet habe, als „landwirtschaftliche Nutzfläche“ bezeichnet worden. Es sei also eine ganzjährige Bewirtschaftung vorausgesetzt worden, welche auf den Weiden mindestens eine Schnittnutzung erfordere. Gestützt auf diese Auskunft sei die Flächendeklaration in den Jahren 2000 bis 2005 erfolgt, und entsprechend seien dem Beschwerdeführer auch jeweils Direktzahlungen ausgerichtet worden. Im Jahr 2006 habe der Beschwerdeführer weitere Flächen zur Bewirtschaftung in C. übernommen. Anlässlich dieser Ausdehnung der Bewirtschaftung habe sie, die Vorinstanz, im Mai 2006 die Überprüfung der Bewirtschaftung angeordnet. Dabei seien verschiedene Bewirtschaftungsformen (Reine Weidenutzung, Weide- und Schnittnutzung) festgestellt worden. Dadurch habe sich der Sachverhalt zur Anfrage im Jahre 2000 an den Kanton D. massgeblich verändert. Die Auskunft des Landwirtschaftsamts D. im Jahre 2000 könne somit nicht als unrichtige Auskunft bezogen auf die Bewirtschaftungsform im Jahre 2006 bewertet werden. Am 8. September 2005 habe der Beschwerdeführer im Hinblick auf die Übernahme der gesamten Fläche in C. wiederum eine Anfrage an das Amt für Landwirtschaft des Kantons D. gestellt. In dieser Anfrage seien lediglich die Flächenmasse erfragt worden. Im Schreiben des Bewirtschafters seien keine Angaben zur Bewirtschaftung zu finden. In der Antwort des Landwirtschaftsamts D. vom November 2005 seien demzufolge auch die entsprechenden erfragten Flächen- und Hangneigungsmasse aufgeführt. Die Aussage betreffend landwirtschaftliche Nutzfläche beziehe sich auf eine ganzjährige Bewirtschaftung. Auch hier lasse sich mit der nicht ganzjährigen Bewirtschaftung ab dem Jahre 2006 nicht auf eine unrichtige Auskunft des Landwirtschaftsamts D. schliessen.

4.3 Abgeleitet aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV, SR 101), welcher den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten schützt, können falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Gemäss Rechtsprechung und Doktrin ist dies der Fall,

1. wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat;

2. wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn die rechtsuchende Person die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;

3. wenn die Person die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte;

4. wenn sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und

5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 131 V 472 E. 5, mit Verweis auf BGE 127 I 36 E. 3a und BGE 126 II 387 E. 3a; vgl. auch HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, N. 626 ff.).

Die Auskunft ist nur in Bezug auf den Sachverhalt, wie er der Behörde zur Kenntnis gebracht wird, verbindlich. Ändert sich die Situation massgeblich, so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre früheren Aussagen nicht mehr gebunden (HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, a.a.O., N. 692).

4.4 Da es sich bei der ersten Anfrage des Beschwerdeführers aus dem Jahre 1999 um eine mündliche Anfrage handelte, kann der genaue Sachverhalt, welcher der Beschwerdeführer zunächst der Vorinstanz, dann dem Amt für Landwirtschaft des Kantons D., an welches er nach eigenen Angaben verwiesen worden ist, präsentiert hat, nicht mehr ermittelt werden. Dies gilt auch für die erste Antwort des Amts für Landwirtschaft des Kantons D. auf diese Anfrage.

Nach der Darstellung des Beschwerdeführers hat er sich nach der Einteilung der Flächen in C. erkundigt. Dabei habe er sein Vorhaben geschildert und erklärt, dass er die beiden Betriebe künftig zusammen als Mutterkuhbetrieb führen wolle. E. vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. habe ihm mündlich bestätigt, dass sämtliche Flächen innerhalb der LN liegen würden und dass es sich bei den Dauerweiden um Heimweiden handle.

Die Vorinstanz leitet vom Umstand, dass der Beschwerdeführer damals an den Kanton D. weitergeleitet worden ist, ab, dass es sich um eine Anfrage betreffend die Flächenmasse und Hangneigungen gehandelt habe. Diese Angaben hätten im Kanton Y. nicht ermittelt werden können. Wohl aber hätte die Anrechenbarkeit der Flächen in C. zur Nutzfläche oder zur Sömmerungsfläche damals vom Kanton festgelegt werden können.

Unter dem Titel „Landwirtschaftliche Nutzfläche und Hanglageflächen in C. __“ teilte das Amt für Landwirtschaft des Kantons D. in einem

Schreiben vom 3. Mai 2000 (Beschwerdebeilage 9) dem Beschwerdeführer Folgendes mit:

„Zum Landwirtschaftsland, das Sie in C. wieder in die eigene Bewirtschaftung zurücknehmen, können wir Ihnen untenstehende Angaben bestätigen (...).

Grundbestand:

... Heimweide ... Aren ... Wiese ... Aren ... Wiese ... Aren ... übrige LN ... Aren ... übrige LN ... Aren Total LN C. ... Aren

Zuteilung der Bewirtschaftung Jahr 2000:

Bewirtschaftung neu durch X., A. (bisheriger Bewirtschafter: F., G.)

Teil von GIS ... Heimweide ... Aren ... Wiese ... Aren ... Wiese ... Aren ... übrige LN ... Aren ... übrige LN ... Aren Total LN C. ... Aren

Diese ... Aren umfassen folgende Hanglagen:

GB-Nr. LN pro Nutzung Hanglage Bewirtschafter ... ... Aren Weidenutzung 18–35 % ... ... Aren Acker-/Mähnutzung 18–35 % ... ... Aren Acker-/Mähnutzung mehr als 35 %

(...)

Bewirtschaftung weiterhin durch F., G.:

Teil von GIS ... Heimweide ... Aren Total LN C. ... Aren

Diese ... Aren umfassen folgende Hanglagen:

GB-Nr. LN pro Nutzung Hanglage Bewirtschafter ... ... Aren Weidenutzung 18–35 % ... ... Aren Weidenutzung 18–35 %

Wir hoffen, Ihnen mit diesen Angaben die nötigen Informationen für eine korrekte Flächendeklaration mitgeteilt zu haben“.

Das Amt für Landwirtschaftsamt des Kantons D. erklärte in einem E- Mail vom 8. April 2009 an den Beschwerdeführer (Vernehmlassungsbeilage 7), dass die Anfrage des Beschwerdeführers unabhängig von einem Betriebskonzept erfolgt sei, was vom Beschwerdeführer indessen bestritten wird. Im Kanton D. befolge man seit der Einführung der Direktzahlungen das Wohnortsprinzip für den Vollzug der Direktzahlungs- und Sömmerungsbeitragsverordnung. Bei allen Anfragen zu Nutzflächen von ausserhalb des Kantons beschränke man sich auf das Festlegen der Abmessung in Aren.

Der Umstand, dass das Amt für Landwirtschaft des Kantons D. seit der Einführung der Direktzahlungen nach eigenen Angaben nur noch Anfragen betreffend Direktzahlungen für Fälle in ihrem Zuständigkeitsbereich beantwortet, erklärt, dass es in seinem Schreiben vom 3. Mai 2000 im Wesentlichen nur Auskunft über die Flächenmasse und Hangneigung gegeben hat, nicht aber über allfällige Auswirkungen auf Direktzahlungen. Dementsprechend erklärte das Amt abschliessend in diesem Schreiben, es hoffe, mit diesen Angaben die nötigen Informationen „für eine korrekte Flächendeklaration“ mitgeteilt zu haben. Zwar qualifizierte es die vom Beschwerdeführer ab dem Jahre 2000 übernommenen Flächen (... a) als LN. Auf Grund der früheren Bewirtschaftung durch einen lokalen Pächter und gestützt auf den Produktionskataster stimmte die entsprechende Qualifizierung. Wie sich aus den massgebenden Bestimmungen ergibt, sagte die Auskunft des Amts für Landwirtschaft des Kantons D. indessen noch nichts über die Direktzahlungsberechtigung aus, da diese unter anderem von der ganzjährigen Bewirtschaftung abhängt (vgl. E. 3.1 ff.). Ohnehin wäre das Amt für Landwirtschaft des Kantons D. nicht zuständig gewesen, dem im Kanton Y. wohnhaften Beschwerdeführer Auskünfte zu den Direktzahlungen zu geben; zuständig wäre auf Grund des Wohnsitzes des Beschwerdeführers der Kanton Y. respektive die Vorinstanz gewesen (Art. 63 DZV), von welcher der Beschwerdeführer denn auch regelmässig Direktzahlungsentscheide erhielt.

Es ist somit nicht ersichtlich, dass und inwiefern das Amt für Landwirtschaft des Kantons D. dem Beschwerdeführer in seinem Schreiben vom 3. Mai 2000 eine unrichtige Auskunft erteilt hätte.

4.5 Der Beschwerdeführer macht ausserdem geltend, bevor er im Jahr 2006 die Restfläche der Produktionsstätte C. zur Bewirtschaftung übernommen habe, habe ihm wiederum E. vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. bestätigt, dass auch diese Fläche als LN eingeteilt sei. Im November 2005 habe er schliesslich vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. eine schriftliche Zusammenstellung der Flächen erhalten.

Das vom Beschwerdeführer erwähnte Schreiben vom November 2005 (Beschwerdebeilage 16) ist weder unterzeichnet noch auf einem offiziellen Briefpapier des Amts für Landwirtschaft des Kantons D. ausgedruckt. Insofern lässt sich nicht nachweisen, von wem dieses Schreiben stammt. Der Hinweis auf der untersten Zeile „Erhebung: November 2005/ALW D.“ ist kein Beleg dafür, dass das Schreiben vom Amt für Landwirtschaft des Kantons D. verfasst wurde. Selbst wenn die Urheberschaft zweifelsfrei feststehen würde, sind die darin enthaltenen Angaben ebenso wenig aussagekräftig wie diejenigen im Schreiben vom 3. Mai 2000:

Unter dem Titel „Flächenerhebung C., Bewirtschafter: X., ... A.“ ist folgende Tabelle aufgeführt:

GIS-Nummer Nr. im Plan GB- LN (Aren) Hanglage des Bewirt- Nummern 18–35 % schafters ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Total ...

Aus der Rubrik „LN (Aren)“ ergibt sich auch hier lediglich die zonenmässige Zuteilung der einzelnen Flächen zur LN. Die Frage, ob auf Grund der konkreten Bewirtschaftungsweise ein Anspruch auf Aus- richtung von Direktzahlungen besteht, wird von dieser Tabelle nicht beantwortet. Zudem lässt sich wie bei der ersten Anfrage des Beschwerdeführers aus dem Jahre 1999 nicht mehr eruieren, welcher Sachverhalt der Beschwerdeführer dem Amt für Landwirtschaft des Kantons D. geschildert und wie die mündliche Antwort gelautet hat.

Auch bezüglich der Auskunft vom November 2005 lässt sich somit nicht schliessen, dass das Amt für Landwirtschaft des Kantons D., soweit es überhaupt deren Urheber war, den Beschwerdeführer falsch informiert hätte.

4.6 Schliesslich ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer in seinem Vertrauen zu schützen ist, weil er erwiesenermassen in den Jahren 2000 bis 2005 für die Produktionsstätte C. Direktzahlungen erhielt.

Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass der Beschwerdeführer im Jahre 2006 weitere Flächen der Produktionsstätte zur Bewirtschaftung übernommen habe; damit habe sich der Sachverhalt massgeblich verändert.

Die vom Beschwerdeführer in C. bewirtschafteten Flächen haben sich in der Tat von ... a in den Jahren 2000–2005 auf ... a ab dem Jahr 2006 erhöht. Dadurch standen dem Beschwerdeführer auf seiner Produktionsstätte C. mehr als doppelt soviel bewirtschaftete Flächen wie in seinem Stammbetrieb A. zur Verfügung, was in nachvollziehbarer Weise Fragen zur konkreten Art der Bewirtschaftung in dieser derart weit vom Stammbetrieb entfernt gelegenen Produktionsstätte aufwarf. Der diese Fragen klärende Augenschein wurde schliesslich am 6. Juni 2007 durchgeführt. Mit der massiven Erweiterung der in C. durch den Beschwerdeführer bewirtschafteten Flächen hat sich somit der massgebliche Sachverhalt verändert.

Aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführer während 6 Jahren für die Produktionsstätte C. Direktzahlungen erhielt, konnte er daher nicht ableiten, dass er auch nach einer massiven Erweiterung seiner dortigen Produktionsflächen weiterhin und entsprechend mehr Direktzahlungen erhalten würde.

4.7 Dem Beschwerdeführer sind daher auch nicht auf Grund des Vertrauensschutzes für sämtliche Flächen der Produktionsstätte C. (... a) für die Jahre 2006/2007 Direktzahlungen auszurichten.

5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Einspracheentscheids, abgesehen von den konkreten Flächenangaben (vgl. E. 3.1), zu bestätigen ist. Das Rechtsbegehren 1 ist somit abzuweisen.

Hinsichtlich der Flächenangaben ist der Einspracheentscheid von Amtes wegen zu berichtigen. Die vorzunehmende Berichtigung entspricht sowohl den Korrekturvorschlägen des Beschwerdeführers (vgl. Beschwerdeschrift S. 4 f.) als auch jenen Angaben, die der Verfügung „Direktzahlungen 2007 und weitere Zahlungen“ bzw. der darin vorgenommenen Berechnung der dem Beschwerdeführer zustehenden Direktzahlungen zu Grunde lagen. Der Beschwerdeführer wird somit, obschon die vorgenommene Zuweisung von Mähwiesenflächen zur Dauerwiese ihm grundsätzlich nicht zum Vorteil gereichen würde, insgesamt betrachtet, bezüglich der ihm für die Jahre 2006 und 2007 zustehenden Direktzahlungen durch den vorliegenden Beschwerdeentscheid nicht schlechter gestellt.

6. Dem Rechtsbegehren 2, wonach in Berichtigung von Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Einspracheentscheids für das Jahr 2007 ... a auf der Parzelle ... und ... a auf der Parzelle ... als extensive Wiesen zu berücksichtigen seien, stimmte die Vorinstanz zu. Insofern ist die Beschwerde gutzuheissen. Auf die Höhe der Beiträge für den ökologischen Ausgleich, welche der Beschwerdeführer für die Bewirtschaftung dieser extensiven Wiesen zu Gute hat, hat diese Gutheissung indessen keinen Einfluss, da die Grösse der extensiven Wiesen für das Jahr 2007 unverändert bleibt (... a). Lediglich hinsichtlich der Benennung der betroffenen Parzellen (Parzellen ... und ... statt nur Parzelle ...) ist der Einspracheentscheid von Amtes wegen zu korrigieren.

7. Unter diesen Umständen kann im Rahmen einer antizipierten Beweiswürdigung (BGE 127 V 491 E. 1b, mit Verweis) auf die vom Beschwerdeführer beantragten Partei- und Zeugenbefragungen (S. 9, 11, 12, 13, 14 und 15 der Beschwerdeschrift), Amtsberichte (S. 6 und 13 der Beschwerdeschrift), Gutachten (S. 15 der Beschwerdeschrift) sowie auf die Einholung einer Stellungnahme des Amtes für Landwirtschaft des Kantons D. (Antrag Ziffer 5 der Vorinstanz) verzichtet werden. Da sich das Bundesamt für Landwirtschaft im vorliegenden Verfahren bereits vor der Vorinstanz als Fachbehörde geäussert hat (vgl. Schreiben vom 18. Juni 2007 [Vernehmlassungsbeilage 58]), ist auch von der von der Vorinstanz beantragten Stellungnahme durch das Bundesamt für Landwirtschaft (Antrag Ziffer 4) abzusehen.

8. Bei diesem Prozessausgang ist der Beschwerdeführer ungeachtet der von Amtes wegen vorzunehmenden teilweise Aufhebung und Berichtigung des angefochtenen Entscheids als unterliegende Partei zu betrachten. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.– sind ihm daher vollumfänglich aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind mit dem am 26. Mai 2009 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– zu verrechnen. Eine Parteientschädigung ist dem unterliegenden Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 2 VwVG).