Protokolle der Alpenkonvention versus Bundesverfassung. Eine Frage der Kompatibilität

Wortlaut

Der Bundesrat wird demnächst seine Botschaft zur Ratifizierung der Alpenkonventionsprotokolle veröffentlichen. Das Verkehrsprotokoll und insbesondere Artikel 11 ist im Zusammenhang mit den geplanten Strassenbauprojekten im Alpenraum problematisch. In diesem Protokoll wird präzisiert, dass "die Vertragsparteien auf den Bau neuer hochrangiger Strassen für den alpenquerenden Verkehr verzichten". Im Zusammenhang mit dem Schweizer Recht gibt es bereits einige verfassungsrechtliche Hindernisse, um eine solche Infrastruktur zu realisieren. Verschiedene Juristen sind der Meinung, dass beispielsweise für den Bau einer zweiten Gotthardröhre eine Änderung des Artikels über den Alpenschutz notwendig sei.

Für den Fall, dass das Verkehrsprotokoll der Alpenkonvention von den eidgenössischen Räten gutgeheissen würde, könnten in Zukunft auch noch andere verfassungsrechtliche Bestimmugen mit Strassenbauprojekt-Initiativen in Widerspruch stehen. Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung hält Folgendes fest: "Verletzt die Initiative .... zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes, so erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig." Würde das Verkehrsprotokoll von den Räten angenommen, wäre demnach zu befürchten, dass eine extensive Interpretation des Begriffes "zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes" mit Volksinitiativen in Konflikt geraten, die einen flüssigeren transalpinen Verkehr zum Ziel haben.

Der Bundesrat wird daher eingeladen, zu den folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Wie interpretiert er den Begriff "zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes"?

2. Gehört das Verkehrsprotokoll der Alpenkonvention in die Kategorie des Völkerrechtes? Wenn ja, welche Rechtsgrundlagen wären erforderlich, um neue Strassenbauprojekte oder zusätzliche Tunnelbauten im Alpenraum zu ermöglichen?

3. Ist der Bundesrat bereit, die Erläuterungen zu diesen beiden Fragen in die Botschaft zur Ratifizierung der Alpenkonventionsprotokolle aufzunehmen?

Stellungnahme des Bundesrates

Die Frage nach der Vereinbarkeit von Strassenbauvorhaben im Alpenraum mit den Bestimmungen des Verkehrsprotokolls und des Alpenschutzartikels wurde, beispielsweise in Zusammenhang mit der so genannten Avanti-Initiative, bereits untersucht. Dabei zeigte sich, dass das Verkehrsprotokoll keine Restriktionen enthält, welche über diejenigen des schweizerischen Rechtes hinausgehen. Vielmehr stützt es die vom Volk mit der Zustimmung zur Alpenschutz-Initiative geforderte und seither wiederholt bestätigte (Zustimmung zur Neat, LSVA und FinöV) und im Landverkehrsabkommen mit der Europäischen Union abgesicherte Politik breiter ab. Zu den Fragen im Einzelnen:

1. Gemäss Artikel 53 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (SR 0.111) ist eine zwingende Norm des allgemeinen Völkerrechtes ("ius cogens") eine solche, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Bestimmung des allgemeinen Völkerrechtes derselben Natur geändert werden kann.

Die Wiener Konvention macht keine Angaben darüber, welche völkerrechtlichen Normen im Einzelnen zum "ius cogens" gehören. Allgemein gesprochen handelt es sich um Normen, die im gemeinsamen Interesse aller Staaten gelten und die tief im allgemeinen Rechtsbewusstsein verankert sind. Die sich aus dem "ius cogens" ergebenden Pflichten bestehen stets der ganzen Staatengemeinschaft gegenüber und unabhängig von völkervertragsrechtlichen Bindungen. Entsprechend kann sich ein Staat auch nicht durch Kündigung von vertraglichen Bindungen den Bestimmungen des zwingenden Völkerrechtes entziehen. Unbestrittenermassen zum zwingenden Völkerrecht gehören das Gewaltanwendungsverbot zwischen Staaten, der Kerngehalt des humanitären Völkerrechtes, das Gewalt- und das Aggressionsverbot (vgl. im Übrigen auch BBl 1997 I 362).

Die Alpenkonvention, ihre acht Durchführungsprotokolle und das Streitbeilegungsprotokoll enthalten keine völkerrechtlichen Verpflichtungen, die dem "ius cogens" im oben beschriebenen Sinne zuzuschreiben wären. Entsprechend ist auch nicht davon auszugehen, dass eine Ratifikation der Protokolle zur Alpenkonvention die Ungültigerklärung allfälliger Volksinitiativen gemäss Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung zur Folge hätte, weil sie inhaltlich im Widerspruch zu einzelnen Verpflichtungen aus der Konvention oder ihren Protokollen stehen.

Gleichzeitig ist festzuhalten, dass Artikel 5 der Bundesverfassung den Bund und die Kantone verpflichtet, das Völkerrecht zu beachten. Diese Bestimmung ist Ausfluss der in der Schweiz massgebenden monistischen Theorie, wonach völkervertragliche Verpflichtungen ohne Weiteres Teil der staatlichen Rechtsordnung sind. Dabei kommt dem Völkerrecht innerhalb dieses einheitlichen Rechtsaufbaus grundsätzlich der Vorrang gegenüber dem Landesrecht zu. Die Annahme einer Volksinitiative, welche im Widerspruch zu von der Schweiz übernommenen völkerrechtlichen Verpflichtungen steht und somit nicht völkerrechtskonform ausgelegt werden kann, hätte deshalb zur Konsequenz, dass die entsprechende völkerrechtliche Vereinbarung zu kündigen wäre bzw. die Schweiz bei ihren Vertragspartnern auf eine Abänderung derselben hinwirken müsste.

2. Die Alpenkonvention und ihre Protokolle sind völkerrechtliche Verträge. Mit ihrer Ratifikation übernimmt die Schweiz die sich aus dem Vertragswerk ergebenden Verpflichtungen, welche für sie im Sinne des bereits erwähnten Artikels 5 der Bundesverfassung massgebend werden. Die Realisierung neuer Strassenbauprojekte oder Tunnelbauten, welche den Bestimmungen des Verkehrsprotokolls widersprechen würden, hätte deshalb zur Folge, dass die Schweiz bei ihren Vertragspartnern entweder auf eine entsprechende Abänderung des Verkehrsprotokolls hinwirken oder dieses aufkündigen müsste. Andernfalls würde sie gegenüber den anderen Vertragsparteien völkerrechtlich verantwortlich.

Der Bundesrat hat bereits verschiedentlich betont, dass die Avanti-Initiative, welche u. a. den Bau einer zweiten Gotthardröhre zum Gegenstand hat, mit dem Verkehrsprotokoll vereinbar ist, da es sich dabei um den Ausbau einer bestehenden alpenquerenden hochrangigen Strasse und nicht um einen Neubau handeln würde. Demgegenüber steht die Initiative im Gegensatz zu bestehendem Verfassungsrecht (Art. 84 Abs. 3 BV, Alpenschutzartikel).

3. Der Bundesrat hat die Botschaft zur Ratifizierung der Protokolle zum Übereinkommen zum Schutz der Alpen bereits verabschiedet. Eine Ergänzung der Botschaft ist somit nicht mehr möglich. Dies ist aber auch nicht erforderlich, sind doch Bestimmungen mit verfahrensrechtlichem Charakter betreffend das Inkrafttreten, die Kündigung und die Modifikation des Abkommens in Artikel 1 Absätze 2 und 3 sowie in Artikel 10ff. der Konvention selbst enthalten.

Antwort des Bundesrates.