Höhere Gewichtung des Schutzes der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten bei der Ausfuhr von Schutzmaterialien

Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt Massnahmen zu treffen, damit der Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten beim Export von Schutzmaterialien höher gewichtet wird als eine allfällige Verletzung des Gleichbehandlungsgebots der Konfliktparteien im Kontext des Neutralitätsrechts.

Begründung

Mit der Unterzeichnung des Haager Übereinkommens hat sich die Schweiz dazu verpflichtet, in einem bewaffneten Konflikt zwischen Staaten die Kriegsparteien bei der Ausfuhr von Gütern, welche die Kampffähigkeit der Kriegsparteien beeinflussen, gleich zu behandeln (sog. "Gleichbehandlungsgebot"). Diese Güter umfassen neben militärischen Gütern auch Schutzgüter, wie Helme oder Schutzwesten. Der Bundesrat und das Seco orientieren sich dabei an einer engen Auslegung des Neutralitätsrechts, wonach nicht nur Schutzgüter für die Armee unter diesen Geltungsbereich fallen, sondern auch Schutzgüter, die einer Kriegspartei zum Schutz ihrer Zivilbevölkerung zur Verfügung gestellt werden. Dies unter der Annahme, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Schutzgüter für die Zivilbevölkerung über Umwege an Armeeangehörige gelangen, was wiederum eine Beeinflussung der Kampffähigkeit einer Kriegspartei zur Folge haben könnte. Der Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine zeigt in aller Deutlichkeit die Schwierigkeit dieser Auslegung: Während in diesem Angriffskrieg auf ein souveränes Land gerade die Zivilbevölkerung besonders stark gefährdet ist, berufen sich der Bundesrat und das Seco auf eine enge Auslegung des Neutralitätsrechts, welche die Unterstützung und den Schutz der notleidenden Zivilbevölkerung durch die Schweiz verunmöglicht. Dass der Bundesrat in der Abwägung zwischen einer allfälligen Verletzung des Gleichbehandlungsgebots und dem Schutz der Zivilbevölkerung ersteres höher gewichtet, ist nicht mit unseren humanitären Traditionen vereinbar. Dieser Umstand ist besonders stossend, hat eine Ausfuhr von Schutzmaterialien doch unmittelbar schützende Effekte für notleidende Zivilistinnen und Zivilisten, während eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots zwar nicht abschliessend, aber weitgehend ausgeschlossen werden kann. Unter Berufung auf die humanitäre Schweiz fordern wir den Bundesrat auf, Massnahmen zu treffen, um in einer solchen Abwägung in einem bewaffneten Konflikt den Schutz der betroffenen Zivilbevölkerung jeweils höher zu gewichten als eine allfällige Verletzung des Gleichbehandlungsgebots der Kriegsparteien.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Mit der Totalrevision der "Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine (SR 946.231.176.72)" vom 4. März 2022 hatte der Bundesrat beschlossen, die Sanktionsmassnahmen der Europäischen Union im Wesentlichen zu übernehmen. Die Umsetzung der Sanktionen erfolgte im Einklang mit der Neutralität und auf humanitäre Aktivitäten wurde Rücksicht genommen.

Diese Übernahme der Sanktionen gegenüber Russland hat auch Auswirkungen auf Güterausfuhren in die Ukraine. Im internationalen bewaffneten Konflikt zwischen Russland und der Ukraine ist für die Schweiz die Neutralität anwendbar. Aus dem Neutralitätsrecht folgt die Pflicht, dass die Schweiz beim Export und Transit von kriegsrelevanten Gütern das Gleichbehandlungsgebot beachten muss (Art. 7 i.V.m. Art. 9 des Abkommens vom 18. Okt. 1907 betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs; SR 0.515.21). Beschränkt die Schweiz den Export oder Transit von derartigem kriegsrelevantem Material für eine der Konfliktparteien, so muss sie diese Beschränkung auch auf die andere(n) Partei(en) anwenden. Gemäss Schweizer Praxis erfasst die Pflicht dabei einzig Güter und Dienstleistungen, welche direkt und in militärisch relevanter Weise der Kampffähigkeit der Parteien dienen. Darüber hinaus können auch neutralitätspolitische Überlegungen bei bestimmten Gütern im militärischen Kontext dafür sprechen, sich am Gleichbehandlungsgebot zu orientieren. Bei Dual-Use-Gütern und strategischen Gütern wird das Gleichbehandlungsgebot beachtet, wenn diese für militärische Zwecke oder militärische Endverbraucher bestimmt sind. Der Bundesrat ist gewillt, dafür zu sorgen, dass die erlassenen Sanktionen humanitäre Aktivitäten nicht behindern. Für Sanktionsmassnahmen, im Zusammenhang mit solchen Gütern, hat er humanitäre Ausnahmen vorgesehen.

Im Sinne des neutralitätsrechtlichen Gleichbehandlungsgebots bei kriegsrelevanten Gütern und in Fortführung der seit 2014 geltenden Bewilligungspraxis (vgl. Ip. 15.4134 Keller-Sutter "Exportkontrolle. Praxis der Bewilligung bei Dual-Use-Gütern"), verbietet die Schweiz die Ausfuhr von besonderen militärischen Gütern gemäss Anhang 3 der Güterkontrollverordnung vom 3. Juni 2016 (GKV; SR 946.202.1) sowie zugehörige Dienstleistungen aller Art sowohl gegenüber Russland als auch gegenüber der Ukraine. Dies, weil bei besonderen militärischen Gütern deren militärischen Charakter überwiegt und sie deshalb grundsätzlich als kriegsrelevante Güter zu verstehen sind. Seit Kriegsausbruch wurden Anfragen zur Lieferung von Schutzausrüstung in die Ukraine an die Schweiz gerichtet. Schusssichere Westen und Helme, die nach militärischen Spezifikationen hergestellt worden sind, gelten nach der Güterkontrollgesetzgebung als sogenannte besondere militärische Güter. Solche Güter werden durch das internationale Exportkontrollregime der Wassenaar-Vereinbarung durch die Militärgüterliste erfasst und unterliegen internationalen Exportkontrollmassnahmen. Entsprechend wurden Anfragen für die Lieferung von Helmen und schusssicheren Schutzwesten für die ukrainische Armee abgelehnt. Ausfuhren von Schutzwesten mit Dual-Use-Spezifikationen des Anhangs 2 GKV nach oder zur Verwendung in der Ukraine unterliegen hingegen der Bewilligungspflicht. Bewilligungen für solche Güter müssten verweigert werden, wenn diese ganz oder teilweise für militärische Zwecke oder für militärische Endempfänger bestimmt sind. Gesuche hierzu wurden allerdings keine unterbreitet. Unproblematisch aus Sicht Neutralität ist hingegen die Lieferung humanitärer Hilfsgüter an die ukrainische Bevölkerung (u.a. Güter aus der Armeeapotheke, Medikamente sowie Familienzelte, Matratzen, Schlafsäcke, Wolldecken). Diese Güter konnten ohne Restriktionen geliefert werden. Diese Praxis will der Bundesrat auch künftig weiterführen.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.