Art. 19 Abs. 3 DSG). Das (zentrale) Visa-Informationssystem und die neue nationa- le Visumdatenbank umfassen allerdings besonders schützenswerte Daten wie z. B. die Gründe für die Ablehnung der Visumerteilung (Art. 12 Abs. 2 der Verordnung). Dementsprechend ist vorgesehen, insbesondere eine neue Gesetzesbestimmung für die nationale Visumdatenbank zu schaffen. Zudem müssen neue Gesetzesgrundlagen geschaffen werden, in denen die Behörden aufgeführt werden, die berechtigt sind, die Daten des nationalen Visumsystems einerseits und jene des zentralen VIS ande- rerseits abzufragen. Es muss ebenfalls geregelt werden, welche Behörden berechtigt sind, im Rahmen des zentralen VIS erforderliche Daten nach Massgabe der VIS- Verordnung im nationalen Visumsystem einzugeben. 2.3.2 Beantragte Neuregelung Die neuen Artikel werden in das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Aus- länder (AuG) 15 aufgenommen, da zurzeit feststeht, dass das Visa- T T TPF FPT

Informationssystem nicht Teil des Informationssystems für den Ausländer- und Asylbereich (ZEMIS) 16 sein wird. Da es um Daten im Bereich Visumerteilung oder TF FT

-ablehnung geht, ist das AuG aus inhaltlichen Gründen das richtige Gesetz. Artikel 109a AuG bietet die Gesetzesgrundlage für die neue nationale Visumdaten- bank – das schweizerische Visumsystem für die Eingabe der Daten zu den Visuman- tragstellerinnen und -stellern, durch welches diese Daten teilweise gleichzeitig in das zentrale VIS übermittelt werden. Eine weitere Bestimmung (Art. 109b AuG) bezieht

12 T T SR 311.0 13 T T SR 235.1 14 T T SR 142.31, BBl 2004 7149 15 T T SR 142.20 16 T T Verordnung vom 12. April 2006 über das Zentrale Migrationsinformationssystem (ZEMIS-Verordnung; SR 142.513).

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sich auf die Behörden, die das zentrale VIS abfragen können. Es muss festgelegt werden, welche Behörden nach Massgabe der europäischen Vorschriften zu wel- chem Zweck Zugang zum System haben. Des Weiteren wird die zentrale Zugangs- stelle bestimmt (Art. 109b AuG), bei welcher die Strafverfolgungsbehörden schrift- lich Daten aus dem zentralen VIS beantragen können. Eine Bestimmung regelt zudem die Abfrage der Daten der neuen nationalen Visumdatenbank, also der aus- schliesslich schweizerischen Daten (Art. 109c AuG). Nach dem Beschluss des Rates sind in einem Artikel ausserdem die Behörden zu benennen, die von den europäischen Staaten kontaktiert werden können, die die VIS-Verordnung noch nicht anwenden und zur Verhütung oder Bekämpfung des Terrorismus oder anderer schwerwiegender Straftaten Informationen aus dem Sys- tem erhalten möchten (Art. 109d AuG). In Artikel 109e AuG werden die Ausführungsbestimmungen geregelt. Es ist insbe- sondere vorgesehen, die verschiedenen Behörden mit einer Berechtigung zur Daten- eingabe und -abfrage auf Verordnungsebene genau zu benennen. Die Übertragung der entsprechenden Befugnisse an den Bundesrat wird formellgesetzlich festge- schrieben. Ferner ist eine Sanktion für das zweckwidrige Bearbeiten der Daten des zentralen oder nationalen VIS vorgesehen (Art. 120d AuG). Schliesslich müssen aufgrund der Umsetzung des VIS die Fingerabdrücke der Vi- sumantragstellerinnen und -steller erfasst werden. Diese Erfassung wird zurzeit nicht von allen Botschaften durchgeführt und wird zu einer Überlastung führen. Daher ist es notwendig, im Rahmen des Visumverfahrens in den Botschaften die Übertragung bestimmter Aufgaben auf Dritte vorzusehen (Art. 98a AuG).

2.3.3 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 2.3.3.1 Art. 98a Übertragung von Aufgaben an Dritte Abs. 1 Nach Artikel 178 Absatz 3 BV 17 können Verwaltungs-aufgaben durch Gesetz TF FT

Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts übertragen werden, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen. Aus praktischen Gründen müssen im Visumverfahren verschiedene Aufgaben an Dritte übertragen werden, die nicht zur Bundesverwaltung gehören. Folglich muss diese Aufgabenübertragung auf Gesetzesstufe festgehalten werden. In Artikel 98a wird festgelegt, welche Aufgaben im Kompetenzbereich des Eidgenössischen De- partements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und der schweizerischen Bot- schaften im Ausland auf Dritte übertragen werden können. Dabei geht es vor allem um administrative Aufgaben. Es muss jedoch darauf hingewiesen werden, dass Dritte mit dem Erfassen biometri- scher Daten beauftragt werden können. Bei der Umsetzung der VIS-Verordnung müssen zum gegebenen Zeitpunkt nämlich die Fingerabdrücke der Visumantragstel- lerinnen oder -steller erfasst werden. Die schweizerischen Vertretungen im Ausland werden – bei durchschnittlich 330 Anträgen pro Tag und Spitzenwerten von bis zu

17 T T SR 101

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900 Anträgen pro Tag während Perioden hohen Andrangs – die Fingerabdrücke der Visumantragstellerinnen und -steller nicht allein erfassen können. Auch die Erhe- bung der Gebühren auf Grundlage der Gebührenverordnung AuG 18 muss Dritten TF FT

übertragen werden können. Die antragstellende oder die sie vertretende Person bezahlt beispielsweise die Gebühr bei einer externen Stelle, die auch die Dokumente für den Visumantrag entgegennimmt. Sobald die Zahlung erfolgt und das Dossier vollständig ist, fällt die Vertretung einen Entscheid. Dadurch kann bestimmten schweizerischen Auslandvertretungen die Bearbeitung der Visumanträge wesentlich erleichtert werden. Abs. 2 Aus dem Text von Artikel 98a Absatz 2 AuG geht hervor, dass die Verwaltungsbe- hörden im Ausland dafür sorgen müssen, dass die Datenschutz- und -sicherheitsvorschriften von den beauftragten Dritten erfüllt werden.

2.3.3.2 Art. 109a Nationales Visumsystem Abs. 1 In Artikel 109a Absatz 1 AuG wird dargelegt, dass das Bundesamt für Migration (BFM) das nationale Visumsystem betreibt. Der Verwendungszweck des Systems wird darin ebenfalls erwähnt. Die berechtigten Behörden können in diesem System T

die Personendaten, einschliesslich der besonders schützenswerten, der Visumantrag- stellerinnen und -steller erfassen und nachführen. T

Abs. 2 In Absatz 2 wird beschrieben, welche Daten im neuen nationalen System enthalten sind, d. h. alphanumerische Daten über die Antragstellerinnen oder Antragsteller und T

über die beantragten, erteilten, abgelehnten, annullierten, aufgehobenen oder verlän- gerten Visa, die Fotografien und die Fingerabdrücke der Antragstellerinnen oder Antragsteller sowie die Verbindungen zwischen bestimmten Visumgesuchen. Beim T

Erfassen werden die meisten Daten direkt an das zentrale VIS, welches die Daten sämtlicher Schengen-Staaten umfasst, übermittelt. Die nationale Visumdatenbank enthält weitere Daten, die nicht an das zentrale VIS übermittelt werden müssen. Diese Daten werden lediglich von den schweizerischen Behörden benötigt und beziehen sich auf von der Schweiz erteilte nationale Visa, d. h. Visa, die in Verbin- dung mit einer Aufenthaltsbewilligung stehen. Demnach werden Informationen zum Aufenthalt in der Schweiz sowie zur familiären Situation der betreffenden Personen erfasst. Diese spezifischen Daten werden heute bereits in EVA erfasst. Abs. 3 Nur die zuständigen Visabehörden haben zum Zweck der Eingabe, Änderung oder T

Löschung von Daten Zugang zur nationalen Datenbank. Dieser Grundsatz wird in T

Absatz 3 von Artikel 109a AuG festgehalten. Zudem wird der Zugang zum obenge- nannten Zweck in Bezug auf die Daten für das zentrale VIS in der VIS-Verordnung analog geregelt (Art. 6 und 8–17 der VIS-Verordnung). Jede Eingabe oder Änderung von Daten, die in der nationalen Datenbank in Anwendung der VIS-Verordnung erfasst wurden, muss dem zentralen System übermittelt werden.

18 T T SR 142.209

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2.3.3.3 Art. 109b Abfrage der Daten des zentralen VIS Abs. 1 In Artikel 109b Absatz 1 AuG werden die Behörden aufgezählt, welche die Daten des zentralen VIS, also sämtliche europäischen Daten, abfragen können. Mehrere Einheiten sind zur Abfrage der Daten des zentralen Systems berechtigt, wobei der Zweck der Abfrage jeweils eindeutig festgelegt ist. Die Abfrage ist teilweise auf bestimmte Daten beschränkt. Es wird sichergestellt, dass die Daten, die nach VIS- Verordnung in der Visumdatenbank der Schweiz eingegeben werden müssen, auch im zentralen VIS erfasst sind (siehe Art. 109a Abs. 2 AuG). Bst. a Der Zweck des Systems besteht hauptsächlich darin, die Aufgaben der Bundes- und Kantonsbehörden zu erleichtern. Vor allem das Visumverfahren soll durch den Zugang zu eventuell bereits vorhandenen Informationen zur Visumantragstellerin oder zum Visumantragsteller erleichtert werden. Darum können das BFM, die schweizerischen Vertretungen im Ausland sowie die für die Visa zuständigen kanto- nalen Migrationsbehörden im Rahmen des Visumverfahrens bestimmte Daten des zentralen VIS abfragen. Bst. b Zweitens soll das zentrale System verhindern, dass die Kriterien zur Bestimmung T

des Mitgliedstaats, der für die Asylgesuchsprüfung zuständig ist, umgangen werden, und die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 343/2003 (Dublin-Verordnung) 19 PF FP

erleichtern. Durch die Abfrage des zentralen VIS können die Asylbehörden überprü- fen, ob eine Person bereits ein Visum von einem Schengen-Staat erhalten hat. Die T

Visumerteilung durch einen Staat kann dazu führen, dass er nach Dublin- Verordnung (Art. 9 Dublin-Verordnung) für die Prüfung des Asylgesuchs verant- wortlich und zuständig ist. Ist die Schweiz gegebenenfalls der Ansicht, dass ein anderer Dublin-Staat zuständig ist, wendet sie sich über das Dublin-Büro an ihn. Erweist es sich, dass der betreffende Staat die Person wieder aufnimmt, wird per Entscheid nicht auf das Asylgesuch eingetreten, und die Person wird in den Dublin- Staat rückgewiesen (Art. 34 Abs. 2 Bst. d AsylG). Dementsprechend kann das BFM bestimmte Personendaten des zentralen VIS abfragen, um den Staat, der auf Grund- lage der Dublin-Verordnung für die Bearbeitung eines Asylgesuchs verantwortlich ist, zu bestimmen. Zudem steht es dem BFM frei, das zentrale VIS im Rahmen der Prüfung eines Asylgesuchs abzufragen, wenn die Schweiz der zuständige Dublin-Staat ist (Art. 22 Dublin-Verordnung). Bst. c Des Weiteren ermöglicht die Abfrage des Informationssystems eine optimale Kon- trolle an den Schengen-Aussengrenzen und auf dem Hoheitsgebiet der Schweiz. Deshalb sind das Grenzwachtkorps und die für die Kontrolle der Schengen-

19 T T Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist (ABl. L 50 vom 25.2.2003, S. 1)

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Aussengrenzen verantwortlichen kantonalen Polizeibehörden berechtigt, die Daten des zentralen VIS abzufragen. Bst. d Das Grenzwachtkorps und die kantonalen Polizeibehörden, die Identitätskontrollen durchführen, um zu überprüfen, ob die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Schweiz oder den Aufenthalt darin erfüllt sind, sind zu diesem Zweck ebenfalls zur Abfrage bestimmter Daten des zentralen VIS berechtigt. Abs. 2 Das zentrale VIS bietet auch den benannten Polizei- und Strafverfolgungsbehörden die Möglichkeit, in bestimmten Fällen Zugang zu bestimmten Informationen zu erhalten. Ziel ist es, zur Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung terroristischer oder sonstiger schwerwiegender Straftaten beizutragen. Zu diesem Zweck muss ein schriftlicher oder elektronischer begründeter Antrag an die zentrale Zugangsstelle gerichtet werden. Nur wenn die in Artikel 5 des Beschlusses des Rates festgehalte- nen Bedingungen erfüllt sind und die Abfrage des VIS zu einem Treffer führt, werden die genannten VIS-Daten den antragstellenden Behörden übermittelt. In dringenden Ausnahmefällen kann die zentrale Zugangsstelle auch mündlich gestellte Anträge entgegennehmen und unverzüglich bearbeiten. Sie überprüft erst nachträg- lich, ob alle Bedingungen nach Artikel 5 des Beschlusses erfüllt sind; überprüft wird auch, ob tatsächlich ein dringender Ausnahmefall gegeben war. Die nachträgliche Überprüfung ist innerhalb einer nützlichen Frist nach der Bearbeitung des Antrags durchzuführen. Die berechtigten Behörden im Sinn des Beschlusses des Rates (Art. 3 Abs. 2) sind in Absatz 2 des Artikels 109b AuG aufgeführt:fedpol, der Dienst für Analyse und Prävention (DAP), die Bundesanwaltschaft und die kantonalen Polizei- und Straf- verfolgungsbehörden. Sie können ihre Anträge an die zentrale Zugangstelle richten und zur Verhütung, Aufdeckung oder Ermittlung terroristischer oder sonstiger T

schwerwiegender Straftaten nach Artikel 5 des Beschlusses des Rates bestimmte Daten erhalten. T

Abs. 3 Als zentrale Zugangsstelle mit direktem Zugang zu den Daten des zentralen VIS fungiert die Einsatzzentrale von fedpol (Art. 109b Abs. 3 AuG). Die Einsatzzentrale T T

von fedpol beantwortet die Anträge, die durch die in Absatz 2 aufgeführten Behör- den an sie gerichtet werden.

2.3.3.4 Art. 109c Abfrage der Daten des nationalen Visum- systems Mit der Umsetzung des nationalen Visumsystems wird die Datenbank EVA, ein aktuelles Subsystem des Informationssystems für den Ausländer- und Asylbereich (ZEMIS), ersetzt. Um einen ähnlichen, auf die nationalen Daten – d. h. auf das nationale Visumsystem – beschränkten Zugang sicherzustellen, ist es angezeigt, hier im Wesentlichen die aktuellen Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Informa- tionssystem für den Ausländer- und Asylbereich (BGIAA) 20 , namentlich Artikel 9 TF FT

20 T T SR 142.51

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Absatz 1, zu übernehmen. Es muss klar festgelegt werden, welche Behörden in welchem Rahmen berechtigt sind, das nationale Visumsystem abzufragen. Bst. a Das Grenzwachtkorps und die Grenzposten der kantonalen Polizeibehörden können direkt auf die neue Datenbank zugreifen, damit sie Personenkontrollen durchführen und Ausnahmevisa ausstellen können. Bst. b Die schweizerischen Vertretungen und Missionen im Ausland müssen Zugang zum Visa-Informationssystem haben, insbesondere zur Prüfung der Visumgesuche. Bst. c Das Staatsekretariat und die Politische Direktion des EDA erhalten ebenfalls Zugang zu den schweizerischen Visumdaten. Bst. d Auch die zentrale Ausgleichsstelle ist berechtigt, das nationale Visumsystem abzu- fragen, damit sie Leistungsgesuche abklären sowie die AHV-Versichertennummern zuteilen und überprüfen kann. Bst. e Die kantonalen und kommunalen Ausländerbehörden sowie die kantonalen und kommunalen Polizei- und Arbeitsmarktbehörden sind zur Abfrage bestimmter Daten berechtigt, um ihre Aufgaben im Ausländerbereich zu erfüllen. Bst. f Der Zugang von fedpol und vom DAP zur nationalen Datenbank im Rahmen seiner gesetzlichen Aufgaben muss sichergestellt sein. Heute kann fedpol zum Beispiel bei der Anordnung von Fernhaltemassnahmen EVA konsultieren. Diese Möglichkeit muss weiterhin bestehen. Bst. g Die zuständigen Beschwerdeinstanzen des Bundes müssen für die Instruktion der bei ihnen eingegangenen Beschwerden das nationale Visumsystem ebenfalls abfragen können. 2.3.3.5 Art. 109d Informationsaustausch mit den europäi- schen Staaten, gegenüber welchen die Verordnung (EG) Nr. 767/2008 noch nicht angewendet wird Der Informationsaustausch im Sinn von Artikel 6 des Beschlusses 2008/633/JI des Rates vom 23. Juni 2008 zwischen der Schweiz und den Strafverfolgungsbehörden jener EU-Mitgliedstaaten, die die VIS-Verordnung noch nicht anwenden, muss gewährleistet werden. Hier ist z. B. zu erwähnen, dass das Vereinigte Königreich und Irland die VIS-Verordnung zurzeit nicht anwenden. Diese Gesetzesgrundlage muss ebenfalls gegenüber Liechtenstein gelten, soweit dieses Land die Schengen- Assoziierungsabkommen noch nicht anwendet. Die im Beschluss des Rates festge- haltenen Bedingungen für den Zugang der benannten Behörden zu diesem System gelten dabei gleichermassen. Ferner haben die Anfragen anhand eines hinreichend begründeten schriftlichen oder elektronischen Antrags an die in Artikel 109b Ab- satz 2 AuG genannten Behörden der Schweiz zu erfolgen. Diese richten ihren An- trag darauf an die Einsatzzentrale von fedpol.

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Auf der anderen Seite kann die Schweiz bei Mitgliedstaaten, gegenüber welchen die VIS-Verordnung (EG) noch nicht angewendet wird, beantragen, ihr ihre Visadaten zu liefern. Diese Anträge haben ebenfalls hinreichend begründet und schriftlich oder elektronisch zu erfolgen. Der Beschluss des Rates hält fest, dass diese Mitgliedstaa- ten der Schweiz die von ihr angefragten Daten übermitteln müssen, soweit die im Beschluss festgehaltenen Bedingungen erfüllt sind.

2.3.3.6 Art. 109e Ausführungsbestimmungen Der Bundesrat wird beauftragt, genauer zu bestimmen, welche Organisationseinhei- ten der Behörden nach den Artikeln 109a Absatz 3 AuG und 109b Absätze 1 und 2 AuG zuständig sind. Diese werden in einer Vollziehungsverordnung festgelegt. Damit die VIS-Verordnung und der Beschluss des Rates angewendet werden kön- nen, muss der Bundesrat in Ausführungsbestimmungen zudem mehrere Punkte konkret regeln. In Bezug auf den Beschluss des Rates muss der Bundesrat insbeson- dere das Verfahren für den Erhalt der Daten des zentralen VIS durch die in Arti- kel 109b Absatz 2 AuG genannten Behörden festlegen (vgl. Erläuterungen Punkt 2.3.3.2 Art. 109b Abs. 2 AuG). Ausserdem muss festgelegt werden, welche Daten des nationalen Visumsystems von den in Artikel 109c AuG genannten Behörden abgefragt werden können. Es muss ebenfalls geregelt werden, wie umfassend der Online-Zugang zum zentralen VIS und zum nationalen Visumsystem ist. Auch das Verfahren für den Informationsaustausch nach Artikel 109d AuG muss genau be- stimmt werden. Ausserdem müssen bestimmte Einzelheiten im Hinblick auf den Datenschutz genauer geklärt werden. Im Übrigen ist das Auskunftsrecht zwar bereits in den Artikeln 111f und 111g AuG geregelt. Die Anträge um ein Auskunftsrecht müssen an den Inhaber der Datensammlung gerichtet werden, d. h. an das BFM – was formellgesetzlich auf Verordnungsstufe geregelt werden wird. Diese verschie- denen Punkte werden in der zukünftigen Verordnung über das nationale Visumsys- tem und über das zentrale VIS festgelegt werden. Es ist angemessen, den Bundesrat diese Aspekte in Bestimmungen auf einer einem Bundesgesetz untergeordneten Ebene regeln zu lassen, da sie detaillierter sind und öfter geändert werden (z. B. Schaffung neuer Behörden). Die Übertragung der Befugnisse auf den Bundesrat ermöglicht somit eine bestimmte Flexibilität innerhalb des gesetzlich festgelegten Rahmens. 2.3.3.7 Art. 120d Zweckwidriges Bearbeiten von Personen- daten Die Regelung in Bezug auf das zweckwidrige Bearbeiten von Eurodac-Daten (Art. 117a AsylG) wird hier im Rahmen des VIS übernommen. Diese Bestimmung ist am 12. Dezember 2008, zum Zeitpunkt der Anwendung der Schengen- Abkommen, in Kraft getreten 21 . Der geltende Artikel 120d wird zum neuen Arti- TF FT

kel 120e AuG.

21 T T Änderungen des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Ergänzungen im Rahmen der vollständigen Umsetzung des Schengen- und Dublin-Besitzstands); BBl 2008 5287

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2.3.3.8 Art. 120e Abs. 1, erster Satz Der geltende Artikel 120d wird zu Artikel 120e AuG. Artikel 120d AuG ist am 12. Dezember 2008, zum Zeitpunkt der Anwendung der Schengen-Abkommen 22 , TF FT

bereits in Kraft getreten. Dieser muss nun mit einem Verweis auf den neuen Arti- kel 120d AuG zum zweckwidrigen Bearbeiten von Personendaten ergänzt werden. 2.4 Änderungen des Bundesgesetzes über das Informati- onssystem für den Ausländer- und den Asylbereich (BGIAA) 23 TF FT

2.4.1 Art. 9 Abs. 1 Ab 2011 wird ZEMIS keine Daten zu den Visa mehr enthalten. Deshalb müssen die zurzeit im BGIAA vorgesehenen Zugangsrechte angepasst werden. Bst. f Die schweizerischen Vertretungen und Missionen im Ausland werden in Zukunft die Datenbank ZEMIS nur noch im Rahmen ihrer Aufgaben im Bereich des Schweizer Bürgerrechts abfragen dürfen. Im Rahmen der Visumerteilung werden diese Behör- den direkt auf das nationale Visumsystem zugreifen können (siehe Art. 109c Bst. b AuG). Bst. g Die unter diesem Buchstaben genannten Behörden werden künftig in Artikel 109c Buchstabe c AuG aufgeführt sein und direkt auf das nationale Visumsystem zugrei- fen können. Folglich muss Buchstabe g aufgehoben werden.

3 Auswirkungen auf den Bund und die Kantone 3.1 Finanzielle Auswirkungen Das zentrale VIS ist über die nationale Schnittstelle im jeweiligen Mitgliedstaat mit dem nationalen System der einzelnen Mitgliedstaaten verbunden. Jeder Mitgliedstaat ist für die Entwicklung, den Aufbau, die Verwaltung, den Betrieb und die Wartung seines nationalen Systems und für die Tragung der Kosten für die nationalen Syste- me verantwortlich. Die Initialkosten für die Umsetzung des VIS werden zum heuti- gen Zeitpunkt auf 25 Millionen Schweizer Franken angesetzt. Die für die Verwirkli- chung des laufenden Projekts erforderlichen Mittel sind im für Schengen und Dublin reservierten Kredit von 141,8 Millionen Franken des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements für die Periode 2008–2012 enthalten. Die entsprechenden Mittel sind im Budget sowie in der Finanzplanung vorgesehen. Die für das Jahr 2009 erforderlichen Mittel belaufen sich z. B. auf 13 Millionen Franken. Für die Umsetzung der Informatikkomponenten des Visa-Informationssystems sind keine weiteren Mittel erforderlich. Die Wahrnehmung des Zugangsrechts auf bestimmte Daten mittels schriftlichen Antrags an die Einsatzzentrale von fedpol wird zusätzlichen personellen Bedarf generieren. Es werden mindestens 8000 Anfragen pro Jahr von Seiten aller berech-

22 T Änderungen des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Ergänzungen im T

Rahmen der vollständigen Umsetzung des Schengen- und Dublin-Besitzstands); BBl 2008 5287 23 SR 142.51 T T

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tigten Bundesbehörden gemäss Artikel 109b Absatz 2 AuG an die Einsatzzentrale von fedpol erwartet. Davon sind alleine 4000 Anfragen von Seiten des DAP zu erwarten. Diese Zahlen richten sich nach der heutigen Anzahl Anfragen in EVA. Fedpol erwartet im Rahmen der neuen gesetzlichen Aufgaben des VIS-Beschlusses mindestens gleich viele Anfragen im zentralen VIS wie im heutigen EVA. Eine rechtskonforme Bearbeitung der Anfragen der antragstellenden Behörden (1. Priori- sierung resp. Triage der Anträge nach Dringlichkeit; 2. Prüfung der Zugangsbedin- gungen gemäss VIS-Beschluss; 3. Zugriff auf das zentrale System; 4. Antwort an die antragstellende Behörde) benötigt mindestens 30 Minuten pro Antrag. Bei 8000 Anträgen pro Jahr macht das jährlich ca. 4000 Arbeitsstunden. Dies entspricht zwei Arbeitsstellen (200%). Somit wird mindestens eine zusätzliche Stelle für die Bear- beitung der Anfragen von Seiten fedpol und der Bundesanwaltschaft und eine zu- sätzliche Stelle für die Bearbeitung der Anfragen des DAP VBS generiert werden müssen. Im Zusammenhang mit den Kantonen können bis heute jedoch noch keine abschliessenden Aussagen gemacht werden, da die Anzahl der schriftlichen Anträge heute noch nicht bekannt ist. Den Kantonen wird im Rahmen der Anhörung die Frage nach der zu erwartenden Anzahl Anfragen gestellt, um die dazu nötigen Ressourcen zu evaluieren. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass mindes- tens eine Arbeitsstelle (100%) für alle Anfragen der Kantone benötigt wird. Damit werden für die Einsatzzentrale von fedpol mindestens drei zusätzliche Stellen benö- tigt. 3.2 Andere Auswirkungen Die für die Visumerteilung verantwortlichen kantonalen Migrationsbehörden sind in Zukunft berechtigt, das zentrale VIS abzufragen. Die Kantons- und Bundesbehör- den, die für die Kontrolle der Schengen-Aussengrenzen verantwortlich sind oder die überprüfen müssen, ob die Voraussetzungen für den Aufenthalt erfüllt sind, werden über ein zusätzliches Hilfsmittel für die Identitätskontrolle verfügen. Die Abfrage des VIS kann ausserdem die Anwendung des Dublin-Reglements erleichtern 24 und PF FP

die Festlegung des für die Bearbeitung eines Asylgesuchs zuständigen Staates er- möglichen. Sobald die Dublin-Assoziierungsabkommen angewendet werden, wird nämlich der Schengen-Staat, der zum Zeitpunkt der Einreichung des Asylgesuchs ein gültiges Visum erteilt hat, für das Asylverfahren als zuständig erachtet. Durch den Beschluss des Rates werden die Strafverfolgungsbehörden in Zukunft die Möglichkeit haben, Daten im zentralen VIS abzufragen. Dadurch werden die innere Sicherheit und die Terrorismusbekämpfung gestärkt. Der Beschluss stellt sicher, dass die betreffenden Behörden in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich über möglichst umfassende und aktuelle Informationen verfügen. Der Zugang zum Sys- tem muss über die zentrale Zugangsstelle erfolgen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung Der vorliegende Bericht ist in der Legislaturplanung 2007–2011 25 nicht ausdrück- T TF FT

lich vorgesehen. Der Bundesrat sieht darin jedoch die Umsetzung neuer Weiterent-

24 Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist (ABl. L 50 vom 25.2.2003, S. 1) 25 BBl 2008 753 T T

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wicklungen des Schengen-Besitzstands in das Landesrecht vor. Die Ankündigung der betreffenden Botschaften findet sich insbesondere unter Punkt 4.2.2 der Bot- schaft über die Legislaturplanung, obschon es dort um ein Beispiel im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit im Justiz- und Polizeibereich geht 26 . Dasselbe geht TF FT

aus dem Ziel des Bundesrates – der eine rasche Umsetzung der Abkommen von Schengen und Dublin wünscht – hervor, die Beziehungen zur EU zu konsolidieren (4.5.1 der Botschaft über die Legislaturplanung) 27 . TF FT

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen Die Übernahme der VIS-Verordnung und des Beschlusses des Rates betreffend den Zugang der Behörden zum VIS entspricht den internationalen Verpflichtungen der Schweiz. 5.2 Verfassungsmässigkeit Die verfassungsmässige Grundlage des Bundesbeschlussentwurfs zur Genehmigung der Verordnung über das Visa-Informationssystem und des Beschlusses über den Zugang der Sicherheitsbehörden zum VIS findet sich in Artikel 54 Absatz 1 BV 28 , TF FT

der bestimmt, dass die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes sind. Dies hat zur Folge, dass der Bund mit dem Ausland Staatsverträge abschliessen kann. Die Übernahme dieser beiden Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands erfordert einen völkerrechtlichen Vertrag und eine Umsetzung auf formellgesetzlicher Stufe (Revision des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 29 über die Ausländerinnen TF FT

und Ausländer [AuG]), welche vom Parlament zu genehmigen sind. Die Kompetenz der Bundesversammlung ergibt sich aus Artikel 166 Absatz 2 BV. Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterstehen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer interna- tionalen Organisation vorsehen, wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.

Jeder Vertrag über die Übernahme einer Weiterentwicklung des Schengen- Besitzstands kann unter den im Schengen-Assoziierungsabkommen vorgesehenen Bedingungen gekündigt werden (vgl. Art. 7 und 17 SAA). Die Übernahme der VIS- Verordnung und des Beschlusses des Rates betrifft ausserdem nicht den Beitritt zu einer internationalen Organisation. Bleibt also noch zu klären, ob die genannten Notenaustausche wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, oder ob deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG) 30 sind TF FT

unter rechtsetzenden Bestimmungen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmit- telbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die im innerstaatlichen Recht auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen. Die Verordnung und der Beschluss

26 T T BBl 2008 794 27 T T BBl 2008 804 28 T T SR 101 29 T T SR 142.20 30 T T SR 171.10

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sehen insbesondere den bestimmten Behörden vorbehaltenen Zugang zu besonders schützenswerten Daten vor. Sie enthalten direkt anwendbare Bestimmungen. Sie legen insbesondere fest, welche Daten erfasst und gespeichert werden können und welche Behörden unter welchen Umständen Zugang dazu haben. Diese Bestimmun- gen können als wichtig qualifiziert werden, da sie auf nationaler Ebene ausschliess- lich in der Form eines Bundesgesetzes nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstaben c und g BV erlassen werden können 31 . Im vorliegenden Fall erfordert die Umsetzung der TF FT

Verordnung und des Beschlusses eine Anpassung der Bundesgesetzgebung. Aus diesen Überlegungen folgt, dass der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betref- fend die Übernahme der VIS-Verordnung sowie des VIS-Beschlusses dem fakultati- ven Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV untersteht. 5.3 Genehmigungsbeschluss und Umsetzungen Die Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrags obliegt nach Artikel 166 Ab- satz 2 BV 32 grundsätzlich der Bundesversammlung. Allerdings kann der Bundesrat PF FP

völkerrechtliche Verträge selbstständig abschliessen, soweit er durch ein Bundesge- setz oder einen völkerrechtlichen Vertrag dazu ermächtigt ist oder es sich um völ- kerrechtliche Verträge von beschränkter Tragweite handelt (Art. 166 Abs. 2 BV;

Art. 7a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes; RVOG 33 ). Von PF FP

beschränkter Tragweite ist ein Vertrag namentlich, wenn er Gegenstände betrifft, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates fallen (Art. 7a Abs. 2 Bst. c RVOG). Die VIS-Verordnung ist ein wichtiger Rechtsakt, der rechtsetzende Bestimmungen enthält. In der Verordnung ist namentlich das Erfassen biometrischer Daten im Rahmen des Visumverfahrens vorgesehen. Zudem wird geregelt, welche Behörden der Schengen-Staaten unter welchen Umständen berechtigt sind, Daten zu erfassen und diese abzurufen. Mehrere Bestimmungen der VIS-Verordnung sind somit wich- tig und müssen nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstaben c und g BV auf nationaler Ebene in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden. Daher kann der Noten- austausch betreffend die Genehmigung der VIS-Verordnung nicht als Vertrag von beschränkter Tragweite qualifiziert werden. Der Beschluss des Rates ergänzt die VIS-Verordnung in Bezug auf den Zugang der Sicherheitsbehörden zu den Daten und ist somit der Verordnung ähnlich. Der Beschluss wird ebenfalls im AuG umge- setzt. Deshalb kann der entsprechende Notenaustausch nicht als Vertrag von be- schränkter Tragweite qualifiziert werden. Aus diesen Gründen ist nur das Parlament befugt, die Notenaustausche betreffend die Übernahme der VIS-Verordnung und des Beschlusses des Rates zu genehmigen. Die Schweiz verfügt folglich über eine Frist von zwei Jahren ab der Notifikation, d. h. bis am 16. Juli 2010, um die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Übernahme der VIS-Verordnung und des Beschlusses des Rates zu erfüllen. Im Hinblick auf die Inbetriebnahme des zentralen VIS im März 2010 müssen die betref- fenden Gesetzesgrundlagen jedoch bereits zu diesem Zeitpunkt bestehen und muss die Schweiz der EU bereits vorher die Erfüllung der entsprechenden verfassungs- rechtlichen Voraussetzungen notifizieren. Der Bundesrat kann diese Rechtsakte

31 T T Vgl. Botschaft über die Übernahme der Biometrie in den Pässen, BBl 2007 5159. 32 T T SR 101 33 T T SR 172.010

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innerhalb von 30 Tagen nach der Notifikation durch die EU nur vorbehaltlich des definitiven Entscheids des Parlaments und gegebenenfalls des Volkes genehmigen – der Entscheid des Parlaments unterliegt nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV dem Referendum.

Nach Artikel 141a Absatz 2 BV können der Genehmigungsbeschluss der Notenaus- tausche und die aufgrund der Übernahme notwendigen Gesetzesänderungen in denselben Erlass aufgenommen werden.

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