Art. 1 Geltungsbereich

In den parlamentarischen Beratungen (siehe Ziff. 1.3) wurde der Art. 1 Abs. 2 VlG wie folgt erweitert: „Es (das Gesetz) gilt für Vernehmlassungsverfahren, die vom Bun- desrat, von einem Departement, der Bundeskanzlei, einer Einheit der Bundesverwal- tung oder einer parlamentarischen Kommission eröffnet werden.“ Dies hat zur Folge, dass der Geltungsbereich der Vernehmlassungsverordnung ebenfalls auf diese Be- hörden ausgedehnt werden soll. Nach bisherigem Recht gilt die Verordnung für Ver- nehmlassungen, die vom Bundesrat eröffnet werden. Sie soll somit generell für die zuständige Behörde nach Art. 5 des revidierten VlG vom 26. September 2014 (rev.VlG) anwendbar sein.

Nach Art. 70 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) werden rechtset- zende Ausführungsbestimmungen des Bundesrates oder ihm nachgeordneter Dienst- stellen, die für die Bundesverwaltung gelten, im Bereich der Parlamentsverwaltung an- gewendet, sofern nicht eine Verordnung der Bundesversammlung etwas anderes be- stimmt. Dies trifft insbesondere zu, wenn in der Definition des Geltungsbereichs des Bundesgesetzes die Parlamentsdienste oder die Bundesversammlung ausdrücklich aufgeführt sind.13 Im geänderten Vernehmlassungsgesetz werden nun die parlamen- tarischen Kommissionen explizit erwähnt. Es besteht somit kein Grund, für die Durch- führung von Vernehmlassungsverfahren durch parlamentarische Kommissionen – bzw. deren Sekretariate – abweichende Regelungen zu erlassen. Das Vernehmlas- sungsverfahren soll einheitlich angewendet werden.

Art. 2 Anhörungen

Durch die weitgehende Vereinheitlichung der beiden Verfahren (Vernehmlassungen und Anhörungen)14 wurde der Art. 10 VlG gegenstandslos und daher aufgehoben.15

Art. 2 VlV regelt das Anhörungsverfahren und ist somit ebenfalls aufzuheben.

Art. 3 Planung

Wie bereits bei Art. 1 erläutert, sieht die vorliegende Änderung vor, den Geltungsbe- reich der Verordnung zu erweitern. Daher wird in Art. 3 in Bezug auf die Planung (wie auch in Art. 4 Abs. 1 hinsichtlich der Koordination) der Begriff „federführende Behörde“ verwendet.

Die Departemente haben in der IDAG „Revision des Vernehmlassungsrechts“ den Wunsch geäussert, die bisherige Halbjahresplanung laufend aktualisieren zu können,

13 Dazu Martin Graf, Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002; Rz. 3 zu

Art. 70 14 BBl 2003 8875 8893 f. 15 BBl 2014 7267

5/12

damit die verwaltungsexternen Kreise über Verschiebungen der Eröffnungen von Ver- nehmlassungen oder sonstigen Änderungen in der Planung optimaler informiert wer- den können. Art. 3 trägt dem Rechnung und hält fest, dass die Planung laufend aktu- alisiert wird, wenn die federführenden Behörden Änderungen mitteilen.

Die BK wird weiterhin regelmässig Umfragen durchführen, um die Aktualität der Pla- nung zu gewährleisten.

Art. 4 Koordination

Für die durchführende Behörde wurde bereits in Art. 3 E-VlV der Begriff „federführende Behörde“ eingeführt.

Nach bisherigem Recht legt nach Art. 4 Abs. 2 VlV das Departement in Absprache mit der Bundeskanzlei fest, ob eine Vernehmlassung oder eine Anhörung durchzuführen ist. Dieser Absatz ist zu streichen, da es keine Anhörungen mehr gibt. Der heutige Absatz 3 wird zu Absatz 2.

Gemäss dem neuen Art. 4a wird jede Vernehmlassungsvorlage nach Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 rev.VlG, also sowohl die „obligatorischen“ wie auch die „fakultativen“ Vernehm- lassungen, der Bundeskanzlei zur Prüfung vorgelegt. In Absprache mit der Bundes- kanzlei beschliesst dann die federführende Behörde, ob bei einer Vorlage eine „obli- gatorische“ oder eine „fakultative“ Vernehmlassung durchzuführen ist.

Art. 4a (neu) Konsultation der Bundeskanzlei

Der neue Art. 4a ist im Wesentlichen das Ergebnis eines Schriftenwechsels zwischen der GPK-N vom 19. Juni 2012 zur Stellungnahme des Bundesrates und Antwort des Bundesrates vom 5. September 2012. Mit ihrer Stellungnahme vom 19. Juni 201216 zur Stellungnahme des Bundesrates vom 15. Februar 201217 ersuchte die GPK-N den Bundesrat, zur Funktion der Bundeskanzlei vertieft Stellung zu nehmen. Weiter wies die GPK-N insbesondere auf das Problem der mangelnden Kenntnis der Vorgaben des Vernehmlassungsrechts bei den Adressaten hin und verlangte vom Bundesrat eine vertiefte Prüfung.

In seiner Antwort vom 5. September 2012 an die GPK-N erläuterte der Bundesrat zur Umsetzung der Empfehlung 118 die Funktion der Bundeskanzlei bei der Prüfung von Vernehmlassungen. Demnach wird jede Vorlage vor Eröffnung des Vernehmlassungs- verfahrens von der Bundeskanzlei auf Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben und auf Vollständigkeit geprüft. Können sich die Bundeskanzlei und das zuständige Departe- ment über wesentliche Punkte nicht einigen (zum Beispiel, ob zu einer bestimmten Vorlage ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen ist oder ob die Voraussetzun- gen für eine Verkürzung der Vernehmlassungsfrist erfüllt sind), so muss der Bundesrat

16 BBl 2013 6259, Ziff. 3.2 (www.parlament.ch > Dokumentation > Berichte > Berichte-Aufsichtskom-

missionen > Geschäftsprüfungskommissionen GPK > Berichte-2012; Ziff. 3.2) 17 BBl 2012 2409 18 BBl 2013 8883 (Ziff. 1.3)

6/12

über diese Frage entscheiden (Art. 15 Abs. 3 der Regierungs- und Verwaltungsorga- nisationsverordnung vom 25. Nov. 199819, RVOV).

In diesem Sinn soll die zuständige Behörde die Vorlage der Bundeskanzlei rechtzeitig vor Eröffnung der Vernehmlassung zur Prüfung unterbreiten. Das verwaltungsinterne Verfahren richtet sich nach der RVOV20. Wird das Verfahren durch den Bundesrat er- öffnet, so ist vorgängig nach Art. 4 RVOV eine Ämterkonsultation durchzuführen. Ist aber das Departement nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b rev.VlG oder eine Verwaltungseinheit nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c für die Eröffnung zuständig, so richtet sich das verwaltungs- interne Verfahren nach 15 RVOV (Mitwirkung mitinteressierter Verwaltungseinheiten). Dieses Verfahren wird in der Praxis wie eine Ämterkonsultation durchgeführt. Beste- hen nach der Ämterkonsultation zwischen beteiligten Verwaltungseinheiten und der Bundeskanzlei noch Differenzen, so entscheidet der Bundesrat (Art. 15 Abs. 3 RVOV).

Das Konsultationsverfahren nach Art. 4a Abs. 1 E-VlV gilt auch für die parlamentari- schen Kommissionen. Allfällige Differenzen zwischen der zuständigen Kommission und der Bundeskanzlei sind, soweit möglich, im Dialog zu bereinigen.

Will die federführende Behörde (Verwaltungseinheit oder parlamentarische Kommis- sion) auf die Durchführung einer obligatorischen Vernehmlassung nach Art. 3 Abs. 1 rev.VlG verzichten, hat sie ebenfalls vorgängig die Bundeskanzlei zu konsultieren.

Art. 6 Begründungspflicht

Dieser Artikel entspricht weitgehend dem bisherigen Recht und der Praxis. Der Wort- laut wurde dem rev.VlG angepasst. Die Begründungspflicht im Antrag an den Bundes- rat wurde explizit in der Verordnung aufgenommen.

Die Begründungspflicht gilt nach Art. 6 E-VlV auch für die parlamentarischen Kommis- sionen. Die Begründung ist in ihrem Bericht aufzunehmen. Sie gilt ebenso bei den fakultativen Vernehmlassungen für die Departemente oder die Bundeskanzlei (Art. 5 Abs. 1 Bst. b rev.VlG) oder für die zuständige Verwaltungseinheit der zentralen oder dezentralen Bundesverwaltung, wenn diese zur Rechtsetzung befugt ist (Art. 5 Abs. 1 Bst. c rev.VlG).

Art. 7 Umfang und Sprache der Vernehmlassungsunterlagen

Diese Bestimmung soll nicht nur für das Verfahren vor dem Bundesrat gelten (vgl. bisheriger Art. 1 VlV21). Daher wird der geltende Art. 7 Abs. 1 VlV gestrichen und der Artikel neu gegliedert.

Die AG Bund-Kantone beantragt in ihrem Bericht vom 13. Februar 201222 (siehe Ziff. 1.1) eine Ergänzung des bisherigen Absatzes 2. Die Vernehmlassungsunterlagen sollen mit konkreten Fragen zur Vollzugstauglichkeit der Vorlage ergänzt werden (z.B. durch einen Fragebogen). Sie schreibt dazu: „Dies würde die zuständige Bundesstelle

19 SR 172.010.1 20 SR 172.010.1 21 Roter Ordner: http//intranet.bk.admin.ch>roter_ordner>vernehmlassungsverfahren 22 Ziff. 2.2.3/4.

7/12

veranlassen, sich mit Umsetzungsfragen vermehrt auseinanderzusetzen und es ihr er- lauben, allfällige Schwierigkeiten bei der Umsetzung des geplanten Erlasses zu erken- nen. Ein Fragebogen würde zudem die Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse erleichtern. Zur Ausgestaltung des Fragebogens könnte die Bundeskanzlei in Zusam- menarbeit mit den Departementen und den Kantonen einen Leitfaden oder eine Checkliste erarbeiten.“

In der IDAG hat die Vertretung der Kantone beantragt, diese Ergänzung stattdessen in den folgenden Artikel 8 einzufügen (vgl. Absatz 3): Der erläuternde Bericht äussert sich oder stellt gegebenenfalls Fragen zur Notwendigkeit einer mit den Vollzugsträgern koordinierten Umsetzungsplanung sowie zum Zeitbedarf für die Umsetzung in den Kantonen und in den Gemeinden.

In den Ausführungen zum Kapitel „Berücksichtigung von Umsetzungsfragen im Rah- men der Vernehmlassung“ ergänzt die AG Bund-Kanone:23 „Die Fragen werden ins Begleitschreiben zur Vernehmlassungsvorlage integriert oder in einem separaten Fra- genkatalog aufgeführt. Die Vernehmlassungsadressaten werden im Begleitschreiben ausdrücklich eingeladen, (auch) zu diesen Fragen Stellung zu nehmen…“

In der IDAG „Revision Vernehmlassungsrecht“ herrschte die Einschätzung vor, dass es nicht sinnvoll wäre, einen separaten Fragebogen zur Umsetzung als Bestandteil der Vernehmlassungsunterlagen in der Verordnung festzuschreiben. Im Sinne einer Minimalanforderung wird in Art. 9 vorgesehen, dass das Orientierungsschreiben die Frage der Umsetzung thematisiert.

Nach Absatz 3 kann bei fakultativ durchgeführten Vernehmlassungen (Art. 3 Abs. 2 rev.VlG) ausnahmsweise auf Übersetzungen der Vorlage und des erläuternden Be- richts verzichtet werden. Dies soll nur für Vorlagen gelten, die nur von örtlicher oder regionaler Bedeutung sind, in der zwei oder nur eine Amtssprache gesprochen wird. So erfolgte z.B. die Anhörung vom 30. Oktober 2013 zur Revision der Moorland- schaftsverordnung, Objekt Nr. 106 Wetzikon/Hinwil, nur in deutscher Sprache, weil sie ausschliesslich von lokaler Bedeutung war.

Art. 8 Erläuternder Bericht

Artikel 8 entspricht weitgehend dem bisherigen Recht. Der Text wurde neu gegliedert. Absatz 3 übernimmt den Vorschlag der AG Bund-Kantone in ihrem Bericht vom 13. Februar 2012, den sie wie folgt begründet:24 „Im erläuternden Bericht zu einer Ver- nehmlassungsvorlage könnten substanzielle Überlegungen zu Umsetzungsfragen an- gestellt werden. Dies würde den Gesetzgeber zu einer eingehenderen Befassung mit Umsetzungsfragen zwingen und könnte die Kantone zu vermehrten diesbezüglichen Stellungnahmen veranlassen…“.

Die federführenden Bundesstellen könnten im erläuternden Bericht dazu aktiv beitra- gen, namentlich indem sie Fragen zur Umsetzungsthematik stellen. Dies wiederum würde die kantonalen (oder an der mit der Umsetzung beauftragten) Stellen dazu ver- pflichten, sich konkreter mit den Fragen der Umsetzung und des Vollzugs zu beschäf-

23 Ziff. 3.2/5 24 Ziff. 2.2.3/2.

8/12

tigen und im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens entsprechende Rückmeldun- gen einzureichen. In diesem Sinne wurde der Absatz 3 eingefügt (siehe dazu auch Art. 7).

Der Aufbau des erläuternden Berichts folgt demjenigen einer Botschaft 25, unter Weg- lassung derjenigen Rubriken, zu denen im Zeitpunkt der Vernehmlassung noch keine Aussagen gemacht werden können.

Art. 9 Orientierungsschreiben an die Adressaten

Der Begriff „Begleitschreiben“ wurde ersetzt durch „Orientierungsschreiben“. Dieser entspricht der Tatsache, dass die Vernehmlassungsunterlagen in der Praxis nicht mehr per Post oder Email übermittelt werden. Im Orientierungsschreiben, das im Ge- gensatz dazu per Email oder per Post an die Adressaten geschickt wird, steht die An- gabe (der Link), wo die Unterlagen elektronisch heruntergeladen werden können.

Die AG Bund-Kantone vertritt die Meinung,26 dass die Kantone und allenfalls weitere Adressaten ausdrücklich eingeladen werden sollten, sich in ihren Stellungnahmen zu den Umsetzungsaspekten zu äussern, um so mit wenig Aufwand vermehrt Rückmel- dungen zu erhalten. Dieser Vorschlag wurde in einem neuen Absatz 2 eingeschoben. Das hat zur Folge, dass Buchstabe c im Absatz 1 obsolet wird.

Der bisherige Absatz 2 wird nun Absatz 3. Der Versand an die Kantone geht an die Staatskanzleien zuhanden der Regierungen.

Art. 10 Adressatenliste

Absatz 1 wird nur leicht redaktionell modifiziert und an die gängige Praxis angepasst: Es ist Aufgabe der federführenden Behörde, nach Rücksprache mit der Bundeskanzlei die im Einzelfall interessierten Kreise festzulegen. Die Bestimmung geht inhaltlich nicht über die allgemeine Koordinationsaufgabe der BK hinaus.

Mit der Teilrevision der RVOV27 vom 30. Juni 2010 wurde die Bundesverwaltung in die zentrale und dezentrale Bundesverwaltung gegliedert (Art. 6 RVOV). Die ausserparla- mentarischen Kommissionen gehören seitdem zur dezentralen Bundesverwaltung (Art. 7a Abs. 1 Bst. a und Anhang 2 RVOV). Mit der Änderung des Art. 4 Abs. 2 Bst. e rev.VlG werden die im Einzelfall interessierten ausserparlamentarischen Kommissio- nen neu zur Stellungnahme im Vernehmlassungsverfahren eingeladen. Da aber der bisherige Art. 10 Abs. 2 VlV die Einheiten der zentralen oder dezentralen Bundesver- waltung von der Adressatenliste ausschliesst, ist er anzupassen.

25 Vgl. Leitfaden für Botschaften des Bundesrates (Botschaftsleitfaden; http://www.bk.admin.ch/doku-

mentation/sprachen/04915/06864/index.html?lang=de) 26 Ziff. 2.2.3/3. 27 SR 172.010.1

9/12

Art. 12 Information

Der bisherige Absatz 3 (Führen einer öffentlich zugänglichen Liste der eröffneten Ver- nehmlassungen durch die Bundeskanzlei) ist aus systematischen Gründen nun in Art. 13 Abs. 2 geregelt.

Art. 13 Bekanntmachung

Artikel 13 entspricht der bisherigen Praxis. Danach sollen weiterhin nur die obligatori- schen Vernehmlassungen (Art. 3 Abs. 1 rev.VlG) im Bundesblatt veröffentlicht werden. Eine weitergehende Pflicht zur Publikation im Bundesblatt erscheint kaum sinnvoll, weil ohnehin die Angaben zu allen Verfahren auf der entsprechenden Plattform der Bundeskanzlei publiziert werden.

Art. 16 Veröffentlichung der Stellungnahmen

Wenn die Vernehmlassung durch den Bundesrat oder durch eine parlamentarische Kommission eröffnet wird, ist die mit der Durchführung des Verfahrens nach Art. 6 rev.VlG betraute Behörde für die Bekanntmachung der Stellungnahmen und Protokolle zuständig.

Nach Artikel 9 Abs. 1 Bst. c rev.VlG sind – wie im bisherigen Recht – die im Vernehm- lassungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen nach Ablauf der Vernehmlas- sungsfrist öffentlich zugänglich zu machen. Die Stellungnahmen werden nach Art. 9 Abs. 2 VlG durch Gewährung der Einsichtnahme, Abgabe von Kopien oder Veröffent- lichung in elektronischer Form zugänglich gemacht und können zu diesem Zweck tech- nisch aufbereitet werden. In der Praxis werden die Stellungnahmen seit einigen Jahren vermehrt auf der Webseite der Departemente oder zentral auf der offiziellen Webseite der Bundeskanzlei aufgeschaltet. Aus Transparenz- und Kohärenzgründen ist eine zentrale Aufschaltung auf die Datenbank der Bundeskanzlei28 vorzuziehen.

Art. 17 Konferenzielles Vernehmlassungsverfahren

Da es keine konferenziellen Verfahren mehr gibt (vgl. Art. 7 rev.VlG), ist Art. 17 VlV aufzuheben.

Art. 20 Ergebnisbericht

Im Ergebnisbericht wird nach Antrag des Berichts der AG Bund-Kantone vom 13. Feb- ruar 201229 der Umsetzung des geplanten Erlasses ein besonderes Kapitel gewidmet. Gleiches gilt für die Botschaft des Bundesrates. Die Ergebnisse von Vernehmlas- sungsverfahren werden transparenter kommuniziert.

28 www.admin.ch > Vernehmlassungen 29 Bericht 2.2.3/7. und 3.2/7.

10/12

Art. 21 Information und Veröffentlichung

Diese Bestimmung wurde redaktionell angepasst. Zudem wird – entsprechend der gel- tenden Praxis – explizit festgehalten, dass die Bundeskanzlei in elektronischer Form eine öffentlich zugängliche Liste der abgeschlossenen Vernehmlassungen führt (Abs. 3).

Art. 21a

Unter dem neuen Gliederungstitel 5a. soll aus Gründen der Systematik die Pflicht zur Begründung eines Verzichts auf die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens in Art. 21a VlV aufgenommen werden. Die Begründung muss im Antrag an den Bun- desrat, gegebenenfalls in der Botschaft oder im erläuternden Bericht enthalten sein. Die Begründungspflicht gilt analog auch für die parlamentarischen Kommissionen.

II Ergänzung der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 199830 (RVOV)

Art. 15a RVOV Zusammenarbeit mit den Kantonen

Die AG Bund-Kantone „Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone“ (vgl. Ziff. 1.1) hat zuhanden des Föderalistischen Dialogs31 vom 16. März 2012 u.A. die folgende Empfehlung abgegeben32: Bei Vorhaben des Bundes, die wesentliche Interessen der Kantone betreffen, namentlich in Bezug auf Umsetzung und Vollzug, wird die Bundes- verwaltung dazu verpflichtet, bei der Erarbeitung des Vorentwurfs die Kantone zur Prü- fung von Vollzugsfragen einzubeziehen. Auf diese Weise kann sichergestellt werden, dass die politischen Entscheidungsträger (Departementsvorstehende) bereits in dieser frühen Phase des Rechtsetzungsprozesses konkrete Informationen über die Umset- zung und den Vollzug erhalten. Die Arbeitsgruppe hält dies für die wichtigste der von ihr vorgeschlagenen Massnahmen. Eine analoge Regelung für Vorhaben des Parla- ments soll durch eine Ergänzung in einem Art. 18a Parlamentsverwaltungsverord- nung33 (ParlVV) aufgenommen werden.

Die Formulierung der hier vorgeschlagenen Bestimmung wurde gegenüber dem im Bericht der Arbeitsgruppe empfohlenen Vorschlag redaktionell präziser gefasst.

Die Pflicht zur Zusammenarbeit mit den Kantonen bezieht sich auf Vorhaben, die von den Kantonen umgesetzt werden müssen und die von den Kantonen die Bereitstellung erheblicher Ressourcen (Finanzen, Personal, Infrastruktur) bzw. die Vornahme gros- ser organisatorischer Anpassungen (insb. die Schaffung neuer Behörden) oder grös- sere Anpassungen kantonaler Gesetzgebungen verlangen. Es geht darum, den Ein- bezug der Kantone bei wichtigen Vorhaben sicherzustellen. Kriterien zur Beurteilung

30 SR 172.010.1 31 Dazu: Ziff. 1.1; S. 2 32 Bericht 3.1/2; dazu 2.1.3/3. und 2.4.3/3 33 SR 171.115

11/12

der Bedeutung eines Vorhabens sind insbesondere die finanziellen Konsequenzen für die Kantone, die Zahl der Betroffenen (Personen, Unternehmen) und seine politische Umstrittenheit.

Als Beispiele für Rechtsbereiche, bei denen eine Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen bei der Rechtsetzung entweder laufend stattfindet oder für einzelne Gesetz- gebungsprojekte stattfand, können die Folgenden erwähnt werden: Lebensmittelrecht, Chemikalienrecht, Medizinalberufegesetz, NFA, Sprachengesetz, Bundesgesetzge- bung betr. Lotterien und gewerbsmässige Wetten (vgl. Bericht Arbeitsgruppe S. 11). In der Regel wird der Einbezug durch eine Kantonsvertretung in der Projektorganisa- tion stattfinden.

Bst. a und b: Die Kantone werden über die KdK angegangen. Die Kantone müssen Gelegenheit haben, ihre Vertretung selbst (und ggf. nach politischen Kriterien) zu or- ganisieren. Es ist nicht ausreichend, wenn die zuständige Stelle der Bundesverwaltung einzelne kantonale Fachstellen oder -gremien konsultiert. Die Kantone müssen ihrer- seits sicherstellen, dass die nötigen Ressourcen für den Einbezug zur Verfügung ge- stellt werden. Wenn Kantonsvertreterinnen und -vertreter bezeichnet werden, müssen die Kantone gewährleisten, dass diese die Anliegen aller betroffenen Kantone reprä- sentativ vertreten (Bericht Arbeitsgruppe, S. 35). Es ist ebenfalls an den Kantonen, zu gewährleisten, dass alle interessierten Kantone die relevanten Informationen erhalten. Die Kantone können auf die Mitwirkung auch von sich aus verzichten, wenn sie zur Auffassung gelangen, dass sie nicht nötig oder sinnvoll ist bzw. wenn die unterschied- lichen Interessenlagen unter den Kantonen ein kohärentes Mitwirken nicht zulassen.

Bst. c: Die koordinierte Umsetzungsplanung soll den Kantonen insbesondere ermögli- chen, bei der Bestimmung des Zeitpunktes des Inkrafttretens mitzureden. So kann besser sichergestellt werden, dass den Kantonen genügend Zeit für die nötigen orga- nisatorischen oder legislatorischen Massnahmen zur Verfügung steht.

III Inkrafttreten

Es ist vorgesehen, die Verordnung und die Gesetzesänderung vom 26. September 2014 auf den 1. April 2016 in Kraft zu setzen.

12/12