Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die obli-gatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzent-schädigung (AVIG) – Zusatzfinanzierung der Arbeitslosen-versicherung

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Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) – Zusatzfinanzierung der Arbeitslosenversicherung

vom 12. August 2020

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, eine dringliche, befristete Änderung des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) betreffend eine Zusatzfinanzierung der Arbeitslosenversicherung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

12. August 2020 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Simonetta Sommaruga Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Als Folge der Covid-19-Krise benötigt die Arbeitslosenversicherung eine ausserordentliche Zusatzfinanzierung durch den Bund. Dazu soll das Arbeitslosenversicherungsgesetz dringlich und befristet geändert werden.

Ausgangslage

Aufgrund der Covid-19-Krise wird die Arbeitslosenversicherung in beispiellosem Ausmass finanziell belastet. Nach aktuellen Einschätzungen ist für 2020 mit Covid-19-bedingten Mehrkosten von über 12 Milliarden Franken zu rechnen, wobei insbesondere die starke Nutzung der Kurzarbeitsentschädigung zur raschen Verschlechterung der finanziellen Lage der Arbeitslosenversicherung beiträgt. Da die Arbeitslosenversicherung eine gesetzlich verankerte Schuldenbremse kennt, müsste ohne rasche finanzielle Zuschüsse durch den Bund eine Erhöhung der Lohnbeitragssätze auf den 1. Januar 2021 erfolgen.

2 Vorverfahren und Vernehmlassungsverfahren 2.1 Vorverfahren und vorbereitende Entscheide Die eidgenössischen Räte haben die Zusatzfinanzierung mit der Genehmigung des Nachtragskredits von 14,2 Milliarden Franken während der Sommersession 2020 im Rahmen des Nachtrags IIa behandelt und befürwortet. Die Zusatzfinanzierung steht der ALV aber erst zur Verfügung, wenn die eidgenössischen Räte die vorliegende Gesetzesrevision verabschiedet haben. Zur Klärung des gesetzlichen Vorgehens zur Zusatzfinanzierung der ALV hat der Bundesrat vorgängig die zuständigen Kommissionen konsultiert, namentlich die Kommissionen für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerats und des Nationalrats (SGK-S und SGK-N), die für das AVIG zuständig sind. Die SGK-S sprach sich für zusätzliche Bundesmittel für den Ausgleichsfonds der ALV aus. Sie unterstützt eine dringliche Änderung des AVIG. Aus staatspolitischen Überlegungen war die SGK-N der Meinung, dass eine gesetzliche Grundlage in einem regulären, wenn auch beschleunigten Verfahren geschaffen werden müsste. Der ausserordentliche Bundesbeitrag gemäss Nachtrag IIa könne dennoch bereits in der Sommersession 2020 genehmigt werden. Dies unter dem Vorbehalt, dass der Kredit bis zur Verabschiedung der gesetzlichen Grundlage in der Herbstsession 2020 gesperrt bleibt.

2.2 Vernehmlassungsverfahren 2.2.1 Vernehmlassungsvorlage Am 1. Juli 2020 hat der Bundesrat die Vernehmlassung eröffnet. 11 In der Vernehmlassung begrüsst wurden die Kantone, die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien, die gesamtschweizerischen Dachverbände der Gemeinden, Städte und Berggebiete sowie die gesamtschweizerischen Dachverbände der Wirtschaft. Zusätzlich wurden als interessierte Kreise die Mitgliedsorganisationen der Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der ALV konsultiert. Gesamthaft wurden 62 Behörden und Organisationen zur Vernehmlassung eingeladen. Aufgrund der Dringlichkeit der Vorlage wurde die Vernehmlassung verkürzt durchgeführt und dauerte bis zum 15. Juli 2020.

11 BBl 2020 5938

2.2.2 Zusammenfassung der Ergebnisse

der Vernehmlassung Von den 62 zur Vernehmlassung eingeladenen Behörden und Organisationen haben 39 eine Stellungnahme eingereicht. Zudem sind zwei spontane Stellungnahmen eingegangen. Sämtliche Vernehmlassungsteilnehmenden begrüssen die Vorlage. Eine deutliche Mehrheit der Kantone (23) unterstützt das Vorhaben vorbehaltslos. Auch von den in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien und den Dachverbänden wurde durchgehend Zustimmung geäussert. Im Allgemeinen wird die durch die Gesetzesänderung verfolgte Zusatzfinanzierung als eine zielführende und wirtschaftsfreundliche Lösung zur Finanzierung der durch Covid-19 ausgelösten Mehrkosten der ALV im Jahr 2020 erachtet. Zudem wird von vielen Teilnehmenden erwähnt, dass die andernfalls notwendige Erhöhung der Lohnbeiträge und die damit verbundenen negativen Folgen auf Wirtschaft und Gesellschaft unbedingt zu vermeiden seien. Von den Vernehmlassungsteilnehmenden hat niemand die Vorlage abgelehnt. 37 der Teilnehmenden waren mit der vorgeschlagenen Lösung grundsätzlich einverstanden. Davon waren 31 mit allen Änderungen vorbehaltlos einverstanden bzw. haben keine Änderungsvorschläge oder weitere Anliegen formuliert. Vier Teilnehmende der Vernehmlassung haben keine Beurteilung der Vorlage vorgenommen. Zur Bestimmung über die Übernahme der KAE-Kosten für die Abrechnungsperioden 2020 durch den Bund (Art. 90a Abs. 2 VE-AVIG) gingen keine Änderungsvorschläge ein. Auch zur dringlichen Inkraftsetzung sowie zur Geltungsdauer wurden keine Änderungsanträge geäussert. Betreffend die Bestimmung für den möglichen ausserordentlichen Bundesbeitrag für 2021 (Art. 90a Abs. 3 VE-AVIG) haben drei Vernehmlassungsteilnehmende den Antrag gestellt, die gewählte Kann-Formulierung durch eine verpflichtende Regelung zu ersetzen.12 Einige der Teilnehmenden haben die Möglichkeit genutzt, im Rahmen der Vernehmlassung zur Zusatzfinanzierung weitergehende Anliegen zur Ausgestaltung und Finanzierung der ALV zu äussern: – Grundlegende Prüfung der Finanzierung der ALV durch den Bundesrat mit dem Ziel, die ALV finanziell krisenresistenter zu machen.13 – Erhöhung der ALE auf 100 Prozent des versicherten Verdienstes bei niedrigen Einkommen, zusätzliche Taggelder für Anspruchsberechtigte während der gesamten Dauer der Covid-19-Krise, Beibehaltung des Solidaritätsbeitrages auf Einkommen von über 148 200 Franken pro Jahr.14

– Ermöglichung des Bezugs von KAE für gewisse, teilweise öffentlichrechtliche Institutionen insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Kultur und Kindertagesstätten.15

12 GPS, SPS und SGB 13 SVP 14 SPS 15 Kanton Waadt

– Prüfung einer Erhöhung der Lohnbeiträge, falls der Bund die ALV im Jahr 2021 erneut mit einem ausserordentlichen Beitrag unterstützen muss. 16 Für detaillierte Ausführungen und Eingaben formeller Natur wird auf den «Bericht über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens» verwiesen.17

2.2.3 Würdigung der Ergebnisse der Vernehmlassung

Aufgrund der Dringlichkeit der Vorlage wurde die Vernehmlassungsdauer verkürzt. Die relativ hohe Zahl an Rückmeldungen, die trotz kurzer Frist eingetroffen sind, unterstreicht die Bedeutung der Gesetzesvorlage. Die Zusatzfinanzierung und das vorgeschlagene Vorgehen werden von allen Kantonen, Parteien und Organisationen, die an der Vernehmlassung teilgenommen haben, unterstützt. Keiner der Vernehmlassungsteilnehmenden hat sich gegen die vorgesehene Zusatzfinanzierung ausgesprochen. Die Vorlage, insbesondere die geplanten Gesetzesbestimmungen, können in Anbetracht der durchgehend positiven Rückmeldungen als unumstritten angesehen werden. Der von drei Vernehmlassungsteilnehmenden (und damit von einer Minderheit) beantragten Anpassung, die Bestimmung zum ausserordentlichen Beitrag für 2021 als verpflichtende Regelung zu formulieren, kann nicht Rechnung getragen werden. Der Bundesrat hält an der vorgeschlagenen Kann-Formulierung fest, da zum jetzigen Zeitpunkt nicht eingeschätzt werden kann, ob ein solcher ausserordentlicher Beitrag notwendig sein oder zum gegebenen Zeitpunkt als eine geeignete Lösung angesehen werden wird. Die Kann-Formulierung wurde gewählt, damit der Bundesrat und das Parlament einen möglichen ausserordentlichen Bundesbeitrag im Jahr 2021 in Kenntnis der finanziellen Lage von ALV und Bund beraten können. Dies bereits zum heutigen Zeitpunkt verpflichtend zu gestalten, wäre angesichts der fehlenden Informationen voreilig. Zudem soll im Sinne der Rechtsstaatlichkeit dem Bundesrat und dem Parlament die Möglichkeit eingeräumt werden, 2021 bei Bedarf über eine weitere Zusatzfinanzierung und deren Art und Weise zu entscheiden. Bei dieser Gelegenheit wäre es dem Bundesrat und dem Parlament auch möglich, über die Erhöhung der Lohnbeiträge zu beraten, wie es von einem Vernehmlassungsteilnehmenden vorgeschlagen wird. Ebenso könnte zu diesem Zeitpunkt eine grundlegende Prüfung der Finanzierung der ALV zur Erhöhung der Krisenresistenz erfolgen, wie es von einem weiteren Vernehmlassungsteilnehmenden angemerkt wird. Zum aktuellen Zeitpunkt erachtet der Bundesrat eine solche Prüfung nicht als zielführend, da mit der vorliegenden Gesetzesanpassung eine rasche Stabilisierung der ALV erreicht werden soll, die finanziell aufgrund aussergewöhnlicher wirtschaftlicher Umstände in bisher nicht bekanntem Ausmass belastet wird.

Die weiteren Anliegen zur Ausgestaltung der Leistungen der ALV können nicht berücksichtigt werden, da sie keinen engen sachlichen Zusammenhang mit der

16 SBV 17 www.admin.ch > Bundesrecht > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassun-

Vorlage aufweisen. Diese beschränkt sich auf die ausserordentliche Zusatzfinanzierung der ALV aufgrund der arbeitsmarktlichen Folgen der Covid-19-Krise. Ergänzend kann festgehalten werden, dass der Solidaritätsbeitrag auf höhere Einkommen gegenwärtig bereits erhoben wird. Aufgrund der Entschuldung des Fonds per Ende 2019 wäre bei einer weiterhin positiven finanziellen Entwicklung eine Aufhebung des Solidaritätsbeitrags möglich gewesen. Dies erübrigt sich in der aktuellen finanziellen Lage des Fonds. Somit wird diese Forderung als erfüllt angesehen. Basierend auf der Gesamtheit der eingegangenen Rückmeldungen und der grossmehrheitlichen Zustimmung für das Vorgehen des Bundesrates wird die Vorlage nach der Vernehmlassung materiell nicht angepasst.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung Zur Sicherung der finanziellen Stabilität der ALV soll der Bund die Ausgaben für KAE in den Abrechnungsperioden des Jahres 2020 übernehmen. Dazu erfolgt eine erste Zusatzfinanzierung im Jahr 2020, um das Erreichen der Schuldenobergrenze auf Ende des Jahres 2020 zu vermeiden. Während des Jahres 2021 wird eine rückwirkende Abrechnung der KAE für 2020 vorgenommen. Zudem soll der Bund die ALV 2021 nochmals ausserordentlich unterstützen können, sollte sich der Schuldenstand aufgrund der arbeitsmarktlichen Folgen von Covid-19 erneut massiv verschlechtern. Die vorgeschlagene Neuregelung erfolgt durch eine befristete Ergänzung von Artikel 90a AVIG.

3.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Zusatzfinanzierung steht in direktem Zusammenhang mit der Bedeutung der ALV als Konjunkturstabilisator und als Garant von Einkommen und Kaufkraft in wirtschaftlich schwierigen Zeiten. Die ALV hat gemäss Artikel 114 Absatz 2 Buchstabe a BV den Auftrag, angemessenen Erwerbsersatz zu gewähren und Massnahmen zur Verhütung und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zu unterstützen. Bei ausserordentlichen Verhältnissen erbringen Bund und Kantone zusätzliche finanzielle Leistungen zur Unterstützung der ALV (Art. 114 Abs. 4 BV). Die Höhe der geleisteten KAE wird durch die gesetzlichen Vorgaben, ergänzt durch die Massnahmen der COVID-19-Verordnung Arbeitslosenversicherung, geregelt. Durch die Abrechnung der geleisteten KAE für 2020 mit dem Bund im Folgejahr wird gewährleistet, dass ausserhalb der vorgeschlagenen Lösung keine weitere Zusatzfinanzierung der ALV für das Jahr 2020 erfolgt. Das Verhältnis zwischen Aufwand und Bedeutung der Vorlage ist vertretbar.

3.3 Umsetzungsfragen

Die vorgeschlagene Gesetzesanpassung bedarf keiner Präzisierung auf Verordnungsstufe. Die Umsetzung erfolgt durch die Ausgleichsstelle der ALV im SECO und die EFV. Im Rahmen ihrer Liquiditätsplanung stellt die Ausgleichsstelle sicher, dass die ALV jederzeit zahlungsfähig ist und ihre gesetzlich geschuldeten Leistungen ausrichten kann. Bei Bedarf werden bei der Bundestresorerie gestützt auf Artikel 90b AVIG Darlehen bezogen. Für das Erreichen der Schuldenobergrenze ist der Stand der Schulden per 31. Dezember des Rechnungsjahres relevant. Zwischenzeitlich kann diese Obergrenze überschritten werden, ohne dass die Handlungsfähigkeit der ALV beeinträchtigt wird. Die Bewilligung und die Auszahlung von KAE erfolgt durch die kantonalen Amtsstellen (Bewilligung) bzw. die Arbeitslosenkassen (Auszahlung). Es ist entscheidend, wie schnell die Gesuche auf KAE durch die kantonalen Amtsstellen genehmigt und wie rasch die Entschädigungen durch die Arbeitslosenkassen abgerechnet werden können. Ein Betrieb, der KAE erhält, ist verpflichtet, für jede einzelne Abrechnungsperiode (Monat) eine separate Abrechnung auf KAE bei der zuständigen Arbeitslosenkasse einzureichen. Dafür hat der Betrieb bis zu drei Monate Zeit. Dies führt dazu, dass bei der vorgesehenen Abrechnung der KAE des Jahres 2020 zeitliche Verzögerungen eintreten und eine definitive Berechnung erst im Jahr 2021 möglich sein wird. Aus diesen Gründen wird der in der Staatsrechnung 2020 verbuchte Sonderbeitrag an die ALV eine Schätzung sein und noch nicht exakt den effektiv geleisteten KAE entsprechen. Erst im Juni 2021 wird die definitive Schlussabrechnung der KAE der ALV des Jahres 2020 vorliegen. Sobald diese Summe feststeht, erfolgt die Bereinigung der ausserordentlichen Zusatzfinanzierung. Allfällige Schlusszahlungen könnten gestützt auf eine Kreditübertragung erfolgen, sofern der Gesamtbetrag von 20,2 Milliarden Franken nicht überschritten wird. Andernfalls wäre ein Nachtragskredit zum Voranschlag 2021 nötig. Fallen die Kosten für KAE 2020 tiefer aus als der von der ALV abgerufene Teil der ausserordentlichen Zusatzfinanzierung, leistet die ALV eine Rückerstattung an den Bund.

Den Umfang eines allfälligen ausserordentlichen Beitrags im Jahr 2021 könnte das Parlament im Rahmen eines Nachtrags zum Voranschlag 2021 festlegen. Die finale Abrechnung einer möglichen Zusatzfinanzierung für das Jahr 2021 würde bis zum Sommer 2022 stattfinden.

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Art. 90a Abs. 2 E-AVIG Artikel 90a AVIG regelt die finanzielle Beteiligung des Bundes an der ALV. Gemäss Absatz 1 beträgt die ordentliche Beteiligung 0,159 Prozent der von der Bei-

tragspflicht erfassten Lohnsumme. Mit dem neuen Artikel 90a Absatz 2 E-AVIG wird die rechtliche Grundlage für eine ausserordentliche Beteiligung des Bundes geschaffen. Beim ausserordentlichen Beitrag nach Absatz 2 handelt es sich um eine zusätzliche, auf das Jahr 2020 beschränkte Beteiligung des Bundes. Gemäss Vorlage soll der Bund die Ausgaben der KAE für die Abrechnungsperioden des Jahres 2020 übernehmen. Der ausserordentliche Beitrag des Bundes wird auf die Kosten der ALV für die KAE für diese Abrechnungsperioden limitiert.

Art. 90a Abs. 3 E-AVIG Artikel 90a Absatz 3 E-AVIG bildet die rechtliche Grundlage für eine allfällige weitere ausserordentliche Unterstützung der ALV durch den Bund für das Jahr 2021. Diese weitere Zusatzfinanzierung ist für den Fall vorgesehen, dass sich der Schuldenstand aufgrund der arbeitsmarktlichen Folgen von Covid-19 erneut massiv verschlechtern sollte. Voraussetzung für eine weitere Zusatzfinanzierung ist die voraussichtliche Überschreitung des Schuldenstandes per Ende 2021. Die in Absatz 3 vorgesehene Überschreitung des Schuldenstandes von 2,5 Prozent der von der Beitragspflicht erfassten Lohnsumme entspricht der in Artikel 90c Absatz 1 AVIG statuierten Schuldenbremse. Eine weitere Zusatzfinanzierung für das Jahr 2021 würde erneut dazu dienen, die in Artikel 90c Absatz 1 AVIG statuierten Folgen einer Schuldenüberschreitung im Jahr 2021 zu verhindern. Träte eine Überschreitung der Schulden ein, so müsste der Bundesrat die Lohnbeitragssätze für die ALV erhöhen und innerhalb eines Jahres eine Gesetzesvorlage vorbereiten, die die Neuregelung der Finanzierung der ALV enthält. Die Vorlage setzt ausdrücklich eine voraussichtliche Überschreitung des Schuldenstandes per Ende 2021 voraus, damit der Bund einen zusätzlichen ausserordentlichen Beitrag für das Jahr 2021 leisten kann. Es ist davon auszugehen, dass die ALV bis Ende des ersten Semesters 2021 eine Prognose betreffend des zu erwartenden Schuldenstandes gegen Ende 2021 vorlegen kann. Je nach Prognose ist eine weitere Zusatzfinanzierung nach Absatz 3 zu beantragen. Der Bundesrat kann im Falle einer voraussichtlichen Überschreitung eine weitere Zusatzfinanzierung beschliessen, die über einen Nachtragskredit dem Parlament vorgelegt werden muss. Es handelt sich daher in Absatz 3 bewusst um eine Kann-Formulierung. Damit erhalten Bundesrat und Parlament die Möglichkeit, in Kenntnis der Haushaltslage von Bund und ALV über eine mögliche Zusatzfinanzierung zu entscheiden. Analog zur Zusatzfinanzierung für das Jahr 2020 würde eine ausserordentliche Zusatzfinanzierung für das Jahr 2021 im Jahr 2022 definitiv abgerechnet. Des Weiteren sieht Absatz 3 vor, dass zwischen der voraussichtlichen Überschreitung der Schuldengrenze und der Covid-19-Epidemie ein Zusammenhang besteht.

Gemäss Artikel 114 Absatz 4 BV erbringen der Bund und die Kantone bei «ausserordentlichen Verhältnissen» zusätzliche finanzielle Leistungen an die ALV. Mit der Bezugnahme auf die Covid-19-Epidemie werden die aktuellen ausserordentlichen Verhältnisse im Gesetzestext statuiert. Die Nennung der Covid-19-Epidemie ist als Umstand und nicht als Voraussetzung zu verstehen. Das bedeutet: Es müssen keine

weiteren Voraussetzungen in diesem Zusammenhang geprüft werden und erfüllt sein.

Inkrafttreten und Geltungsdauer Artikel 165 BV ermächtigt das Parlament, Bundesgesetze, deren Inkrafttreten keinen Aufschub dulden, für dringlich zu erklären. Gefordert ist zeitliche und sachliche Dringlichkeit; es müssen daher nicht wiedergutzumachende Nachteile drohen, sollte das Gesetz nicht unverzüglich Geltung erlangen können. Die Covid-19-Massnahmen haben sehr stark erhöhte Ausgaben der ALV zur Folge. Gemäss dem aktuellen Finanzplan der ALV werden sich allein die Kosten für KAE im Jahr 2020 auf bis zu 12,2 Milliarden Franken summieren. Der ALV-Fonds dürfte daher per Ende 2020 einen Schuldenstand von über 8 Milliarden Franken aufweisen. Damit würde die bestehende Schuldenbremse nach Artikel 90c Absatz 1 AVIG ausgelöst, was zur Folge hätte, dass der Bundesrat die Lohnbeiträge per 1. Januar 2021 erhöhen und eine Gesetzesreform zur finanziellen Stabilisierung der ALV innerhalb eines Jahres vorlegen müsste. Um die finanzielle Lage und die Handlungsfähigkeit der ALV abzusichern und eine Belastung der Arbeitgeber und der Arbeitnehmenden durch erhöhte Lohnbeiträge zu verhindern, muss die Zusatzfinanzierung des Bundes vor Ende 2020 (vor Aktivierung der Schuldenbremse) umgesetzt werden. Die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen bilden die rechtliche Grundlage für die Zusatzfinanzierung. Eine fristgerechte Umsetzung erfordert daher ein unmittelbares Inkrafttreten dieser Gesetzesänderungen nach Verabschiedung im Parlament während der Herbstsession 2020. Dringliche Bundesgesetze sind aufgrund der Vorgabe von Artikel 165 Absatz 1 BV zu befristen. Die dringliche Gesetzänderung ist daher auf den 31. Dezember 2022 zu befristen. Es ist davon auszugehen, dass die ALV bis Ende des ersten Semesters 2021 eine Prognose betreffend des zu erwartenden Schuldenstandes gegen Ende 2021 vorlegen kann. Je nach Prognose ist eine weitere Zusatzfinanzierung nach Absatz 3 zu beantragen.

Koordination mit laufenden Gesetzesänderungen Der Bundesrat hat am 30. Oktober 2019 die Botschaft und den Vorentwurf für ein Bundesgesetz über Überbrückungsleistungen für ältere Arbeitslose (ÜLG) verabschiedet.18 Die Vorlage wurde in der Sommersession 2020 von beiden Räten angenommen.19 Damit wurde unter «Änderung anderer Erlasse» bereits ein Artikel 90a Absatz 2 AVIG geschaffen, mit dem der Beitrag des Bundes an den Fonds der ALV zur Förderung der Wiedereingliederung inländischer Arbeitskräfte für den Zeitraum von 2020 bis 2022 um 69,5 Millionen Franken pro Jahr erhöht werden soll. Diese bereits beschlossene Bestimmung soll mit der vorliegenden Vorlage nicht überschrieben werden. Die Redaktionskommission der eidgenössischen Räte wird je nach Inkrafttreten der bereits beschlossenen Änderung und der vorliegend beantragten Änderung eine Umnummerierung der Absätze vornehmen müssen.

18 BBl 2019 8251 19 BBl 2020 5519

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund Gestützt auf Artikel 90a AVIG beträgt der jährliche Beitrag des Bundes an die ALV 0,159 Prozent der beitragspflichtigen Lohnsumme; dies entspricht derzeit gut 500 Millionen Franken pro Jahr. Mit der vorliegenden Gesetzesänderung wird der Bund im Jahr 2020 einen zusätzlichen Beitrag im Umfang der Kosten der KAE für die Abrechnungsperioden Januar – Dezember 2020 leisten. Die Kosten für KAE für das Jahr 2020 werden auf insgesamt bis zu 12,2 Milliarden Franken geschätzt (Stand Juni 2020). Gestützt auf Artikel 8 der COVID-19-Verordnung Arbeitslosenversicherung und mit dem von den eidgenössischen Räten im Rahmen des Nachtrags I zum Voranschlag 2020 genehmigten Kredit hat der Bund bereits einen zusätzlichen Beitrag von 6 Milliarden Franken an die ALV überwiesen. Die vorliegende Gesetzesänderung führt daher gemäss aktuellen Schätzungen zu einer entsprechenden Mehrbelastung des Bundes von bis zu 6,2 Milliarden Franken. Die eidgenössischen Räte haben in der Sommersession 2020 einen entsprechenden Nachtragskredit in der Höhe von 14,2 Milliarden Franken genehmigt. Dieser Betrag ist als Maximalbetrag zu verstehen. Die Mittel sollen dem ALV-Fonds ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der vorliegenden Gesetzesänderung und abgestimmt auf den effektiven Bedarf überwiesen werden. Wie bereits unter Ziffer 3.3 erläutert, werden die finanziellen Auswirkungen erst im Sommer 2021 exakt quantifiziert werden können. Es ist indes nicht völlig auszuschliessen, dass Nachwirkungen der Covid-19- Epidemie auch 2021 noch zu einer Überschreitung der Schuldenobergrenze der ALV führen können. Artikel 90a Absatz 3 E-AVIG sieht daher vor, dass der Bund auch für das Jahr 2021 einen ausserordentlichen Beitrag an die ALV leisten kann, sollte sich abzeichnen, dass der Schuldenstand der ALV Ende 2021 die Schuldenobergrenze überschreiten wird. Indem dieser Artikel als Kann-Bestimmung ausgestaltet ist, wird es Aufgabe des Parlaments sein, dies zu entscheiden. Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen auf den Bund.

5.2 Auswirkungen auf die Kantone

Der jährliche Beitrag der Kantone an die ALV im Umfang von 0,053 Prozent der beitragspflichtigen Lohnsumme oder rund 170 Millionen Franken pro Jahr (Art. 92 Abs. 7bis AVIG) bleibt unverändert.

5.3 Auswirkungen auf die Arbeitslosenversicherung

Ziel des ausserordentlichen Zusatzbeitrags des Bundes an die ALV ist es, die infolge von Covid-19 entstandene Verschuldung der ALV innerhalb eines Konjunkturzyklus so zu reduzieren, dass die ALV die nächste Krise aus eigener Kraft meistern kann. Gleichzeitig soll in der aktuellen wirtschaftlichen Lage ein Erreichen der Schulden-

obergrenze verbunden mit einer Erhöhung der Lohnbeiträge vermieden werden. Das finanzielle Gleichgewicht der ALV und deren Liquidität werden sichergestellt. Die ALV kann ihre Funktion als Konjunkturstabilisator weiterhin wahrnehmen. Die Zusatzfinanzierung schützt vor höheren Abgaben an die ALV und sichert Leistungen für Arbeitnehmende (wie ALE) und Arbeitgeber (wie KAE) auf absehbare Zeit. Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen auf die ALV oder deren Durchführungsstellen.

5.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Zusatzfinanzierung sichert die finanzielle Stabilität der ALV. Damit trägt sie zur Stabilisierung der Konjunktur bei. Arbeitgeber und Arbeitnehmende werden vor höheren Abgaben geschützt, was zur wirtschaftlichen Erholung nach der Covid-19- Krise beiträgt. Durch die Aktivierung der Schuldenbremse würden Arbeitgeber und Arbeitnehmende jährlich mit je bis zu fast einer halben Milliarde Franken zusätzlich belastet. Dieser Betrag würde nicht mehr für Konsum und Investitionen zur Verfügung stehen. Die Vorlage hat keinen negativen Einfluss auf die Lohnkosten, die unter Umständen mit entsprechenden Preiserhöhungen an Konsumentinnen und Konsumenten weitergegeben werden könnten. Die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen wird erhalten. Die ALV wird weiterhin in der Lage sein, Ersatzeinkommen in der gleichen Höhe und Dauer auszurichten, wodurch die Kaufkraft gewahrt wird. Mit dem Instrument der KAE können Arbeitsplätze nachhaltig erhalten werden. Hingegen wird die Zusatzfinanzierung die Steuerzahlenden auf Bundesebene entsprechend belasten.

5.5 Andere Auswirkungen

Es ist offensichtlich, dass die Vorlage keine weiteren Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden, urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete, Volkswirtschaft, Gesellschaft und Umwelt hat, sodass solche nicht eingehender geprüft wurden.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit und Erlassform Die Vorlage stützt sich primär auf die Artikel 114 Absätze 1 und 4 BV. Absatz1 gibt dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung im Bereich der ALV. Absatz 4 sieht vor, dass der Bund und die Kantone bei ausserordentlichen Verhältnissen finanzielle Leistungen an die ALV erbringen. Mit der Bezugnahme auf die Covid- 19-Epidemie werden die aktuellen ausserordentlichen Verhältnisse im Gesetzestext der Vorlage statuiert.

Ausgehend von Gegenstand, Inhalt und Tragweite der vorgesehenen Änderungen ist es aufgrund von Artikel 164 Absatz 1 BV notwendig, die anzupassenden und neuen Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Artikel 165 BV ermächtigt das Parlament, Bundesgesetze, deren Inkrafttreten keinen Aufschub dulden, für dringlich zu erklären. Ein solches Gesetz ist zu befristen. Aufgrund ihrer Dringlichkeit sind die vorgesehenen Änderungen im AVIG nach Artikel 165 Absatz 1 BV unmittelbar nach ihrer Verabschiedung durch das Parlament in Kraft zu setzen. Die dringliche Gesetzesänderung soll bis am 31. Dezember 2022 befristet werden. Da somit das hier beantragte Gesetz länger als ein Jahr gelten soll, untersteht es dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. b BV). Sollte dazu die Volksabstimmung verlangt werden, so würde es ein Jahr nach Inkrafttreten ausser Kraft treten, wenn es nicht innerhalb dieser Frist vom Volk angenommen wird.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vorlage ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar. Sie hat keine Auswirkungen auf das Übereinkommen Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) vom 21. Juni 198820 über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit, das von der Schweiz am 17. Oktober 1990 ratifiziert worden ist. Die Vorlage hat ebenfalls keine Auswirkungen auf das Übereinkommen vom 4. Januar 196021 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) sowie auf das Abkommen vom 21. Juni 199922 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA), aufgrund deren die Schweiz äquivalente Bestimmungen zu den Koordinierungsbestimmungen der Verordnungen (EG) Nr. 883/200423 und Nr. 987/200924 erlässt.

6.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Der zusätzliche Beitrag des Bundes an die ALV im Umfang der Kosten für die KAE im Abrechnungsjahr 2020 führt zu einer einmaligen Subvention von schätzungsweise bis zu maximal 20,2 Milliarden Franken. Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b

20 SR 0.822.726.8 21 SR 0.632.31 22 SR 0.142.112.681 23 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, in der für die Schweiz verbindlichen Fassung gemäss Anhang II FZA (SR 0.142.112.681) bzw. Anlage 2 von Anhang K EFTA (SR 0.632.31). Eine konsolidierte (nicht verbindliche) Fassung der Verordnung ist in der SR 0.831.109.268.1 publiziert. 24 Verordnung (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, in der für die Schweiz verbindlichen Fassung gemäss Anhang II FZA (SR 0.142.112.681) bzw. Anlage 2 von Anhang K EFTA (SR 0.632.31). Eine konsolidierte (nicht verbindliche) Fassung der Verordnung ist in der SR 0.831.109.268.11 publiziert.

BV bedürfen Subventionsbestimmungen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte. Artikel 90a Absatz 2 E-AVIG ist daher der Ausgabenbremse zu unterstellen. Der finanzielle Mehrbedarf von Artikel 90a Absatz 3 E-AVIG kann aus heutiger Sicht nicht quantifiziert werden. Es ist aber wahrscheinlich, dass er, falls er zur Anwendung kommen würde, ebenfalls zu einmaligen Mehrausgaben von über 20 Millionen Franken führen würde. Daher ist auch Artikel 90a Absatz 3 der Ausgabenbremse zu unterstellen.

6.4 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und

des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Bund und Kantone beteiligen sich mit ihren ordentlichen Beiträgen an die ALV zusammen ungefähr zur Hälfte an den Kosten für die Arbeitsvermittlung und für arbeitsmarktliche Massnahmen, wobei der Bundesbeitrag mit 0,159 Prozent der von der Beitragspflicht erfassten Lohnsumme rund dreimal so hoch ausfällt wie der Kantonsbeitrag (0,053 %). Die Erwerbsersatzleistungen werden durch Lohnbeiträge finanziert. Der ausserordentliche Bundesbeitrag an die Kosten der KAE betrifft eine Erwerbsersatzleistung und entlastet damit die Beitragszahlenden. Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen bleibt unverändert; die Prinzipien der Subsidiarität und der fiskalischen Äquivalenz werden nicht tangiert.

6.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die KAE ist ein zentrales Instrument zur Konjunkturstabilisierung. Der rasche und unkomplizierte Zugang zu KAE verbunden mit einer gezielten Erweiterung der Anspruchsberechtigung und mit Vereinfachungen beim Verfahren leistet einen wesentlichen Beitrag zur Abfederung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid- 19-Krise und dient zum Erhalt von Arbeitsplätzen. Mit der vorliegenden Gesetzesgrundlage für einen ausserordentlichen Bundesbeitrag an die ALV soll verhindert werden, dass die ALV in einer wirtschaftlich schwierigen Situation ihre Schuldenobergrenze erreicht. Der Bundesbeitrag wird schrittweise und abgestimmt auf die durch die KAE entstandenen Kosten an den Fonds der ALV überwiesen. So ist sichergestellt, dass der Bund für 2020 lediglich die Kosten der KAE übernimmt. Die Schlusszahlung wird gestützt auf eine Kreditübertragung erst im ersten Semester 2021 in Kenntnis der effektiv erfolgten Abrechnungen erfolgen können. Da es sich um eine einmalige Unterstützung des Bundes in den Jahren 2020 und allenfalls 2021 handelt, ist die gesetzliche Grundlage bis Ende 2022 zu befristen.

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Mit der Vorlage werden keine neuen Delegationen an den Bundesrat eingeführt.

6.7 Datenschutz

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf datenschutzrechtliche Regelungen.

Abkürzungsverzeichnis

AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung ALE Arbeitslosentschädigung ALV Arbeitslosenversicherung (nach AVIG) AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts AVIG Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz); SR 837.0 BBl Bundesblatt BV Bundesverfassung; SR 101 E-AVIG Mit dieser Botschaft vorgelegter Entwurf der Änderung des AVIG EFV Eidgenössische Finanzverwaltung EFTA Europäischen Freihandelsassoziation EG Europäische Gemeinschaft EpG Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz); SR 818.101 FZA Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen); SR 0.142.112.681 GPS Grüne Partei der Schweiz IAO Internationale Arbeitsorganisation KAE Kurzarbeitsentschädigung SBV Schweizer Bauernverband SECO Staatssekretariat für Wirtschaft SGB Schweizerischer Gewerkschaftsbund SGK-N Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats SGK-S Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerats SPS Sozialdemokratische Partei der Schweiz SR Systematische Sammlung des Bundesrechts (Systematische Rechtssammlung) SVP Schweizerische Volkspartei ÜLG Bundesgesetz vom 19. Juni 2020 über Überbrückungsleistungen für ältere Arbeitslose, BBl 2020 5519

VE-AVIG Am 1. Juli 2020 in die Vernehmlassung geschickter Vorentwurf der Änderung des AVIG WBF Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung