BBl 2021 1478

Botschaft zum Bundesgesetz über die Regulierung der Versicherungsvermittlertätigkeit

www.bundesrecht.admin.ch Massgebend ist die signierte elektronische Fassung

21.043

vom 19. Mai 2021

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesgesetzes über die Versicherungsvermittlertätigkeit. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, den folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschreiben: 2019 M 18.4091 Krankenkassen. Verbindliche Regelung der Vermittlerprovisionen, Sanktionen und Qualitätssicherung (S 12.12.18, Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit; N 14.3.19; S 20.6.19)

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

19. Mai 2021 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Guy Parmelin Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

2021-1703 BBl 2021 1478

Übersicht

Der vorliegende Entwurf soll die Tätigkeit von Vermittlerinnen und Vermittlern in der sozialen Krankenversicherung und der Krankenzusatzversicherung regulieren, indem die von den Versicherern diesbezüglich festgelegten Regeln verbindlich erklärt werden. Zudem soll auch die Qualität der Vermittlungsdienstleistungen verbessert werden. Ein weiteres Ziel ist es, unerwünschte Telefonanrufe in der Krankenversicherungsbranche zu unterbinden.

Ausgangslage

Unerwünschte Telefonanrufe sind für die Bevölkerung ein grosses Ärgernis. Auch die an die Vermittlerinnen und Vermittler ausbezahlten Provisionen beschäftigen das Parlament seit einigen Jahren. Bei der Verabschiedung des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes hat der Gesetzgeber entschieden, es den Versicherern zu überlassen, diese beiden Punkte in einer Vereinbarung zu regeln. Jeder der beiden Dachverbände erstellte 2015 eine Vereinbarung. Im Anschluss stellte sich jedoch heraus, dass sich nicht alle Versicherer an die Vereinbarung ihres Dachverbands hielten. Im Herbst 2017 nahm sich das Parlament erneut der Problematik an. Eine in beiden Räten eingereichte gleichlautende Motion forderte, dass der Bundesrat ermächtigt wird, die Entschädigung der Vermittlertätigkeit in der Krankenversicherung zu regulieren. Die beiden Versicherungsverbände kündigten an, dass sie gemeinsam eine neue Vereinbarung für die Grundversicherung und für die Zusatzversicherung ausarbeiten würden. Die zuständige Kommission bezog den Vereinbarungsentwurf in ihre weiteren Arbeiten mit ein und befand zwei Punkte für wesentlich: verbindliche Massnahmen für die Versicherer und Sanktionen bei einer Nichteinhaltung der vorgesehenen Bestimmungen. Im Herbst 2018 reichte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates eine Motion ein, mit der verlangt wurde, dass der Bundesrat die Kompetenz erhält, gewisse Punkte der Branchenvereinbarung verbindlich zu erklären. Die Motion wurde vom Parlament angenommen.

6 Auswirkungen Die nachfolgend ausgeführten Auswirkungen setzen den freiwilligen Abschluss einer Vereinbarung durch die Krankenversicherer nach dem KVG und die Versicherungsunternehmen im Bereich der Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung über die in Artikel 19b E-KVAG und Artikel 31a E-VAG erwähnten Punkte und deren Verbindlicherklärung durch den Bundesrat voraus.

6.1 Auswirkungen auf den Bund 6.1.1 Finanzielle Auswirkungen Wie nachstehend in Ziffer 6.3 ausgeführt, hat die Gesetzesänderung nur einen sehr geringen Einfluss auf die Bruttokosten der OKP und damit auch auf die Beiträge des Bundes zur Prämienverbilligung. Im Übrigen beteiligt sich der Bund in keiner Weise an der Finanzierung der Zusatzversicherung. Die Entschädigung der Vermittlerinnen und Vermittler in diesem Bereich wird über die Prämien der Versicherungsnehmerinnen und Versicherungsnehmer abgedeckt.

27 SR 950.1

6.1.2 Personelle Auswirkungen

Die Verbindlicherklärung führt zu einer höheren Arbeitsbelastung bei den beiden Aufsichtsbehörden, also beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) für die soziale Krankenversicherung und bei der FINMA für die Zusatzversicherung. Die Versicherer nach dem KVG und 47 Versicherungsunternehmen arbeiten mit zahlreichen Vermittlerinnen und Vermittlern zusammen. In der Zusatzversicherung sind mehrere Tausend Vermittlerinnen und Vermittler tätig. Die Aufsichtsbehörden werden die mit ihnen abgeschlossenen Verträge untersuchen und in den Jahresrechnungen der Versicherer überprüfen müssen, ob die gewährten Entschädigungen der Vereinbarung entsprechen. Diese Aufgaben erfordern in jeder der beiden Aufsichtsbehörden eine zusätzliche Vollzeitstelle. Zudem sind auch für die Kontrolle der übrigen Anforderungen, die sich aus der Vorlage ergeben, zusätzliche Ressourcen bei den beiden Aufsichtsbehörden notwendig. In Anbetracht der Anzahl Reklamationen betreffend unerwünschte Telefonanrufe, die beim Staatssekretariat für Wirtschaft eingehen28, ist in diesem Bereich mit einem grossen Arbeitsaufwand für die Aufsichtsbehörden zu rechnen. Die Verstösse gegen die Vereinbarung im Bereich des Verbots der Kaltakquise werden nämlich den Aufsichtsbehörden bekanntgegeben, die allen gemeldeten Fällen nachgehen müssen. Sie müssen die Situation beurteilen und können aufsichtsrechtliche Massnahmen ergreifen sowie die Fälle bei den zuständigen Strafbehörden anzeigen. Alle diese Aufgaben generieren Mehraufwand. Die Aufsichtsbehörden werden zudem überprüfen müssen, ob sich die Versicherer an die anderen verbindlich erklärten Punkte der Vereinbarung halten. Sie müssen kontrollieren, ob die Qualitätsstandards eingehalten werden, insbesondere zur Ausbildung der Vermittlerinnen und Vermittler und der Erstellung und Aushändigung von Beratungsprotokollen. Dazu braucht es zusätzliche Audits, Stichprobenkontrollen sowie das Einfordern und Prüfen zahlreicher Unterlagen. Zurzeit wird der personelle Mehrbedarf für alle diese Aufgaben auf 2 Vollzeitstellen beim BAG und 2 Vollzeitstellen bei der FINMA geschätzt. Eine Zunahme der geforderten Ressourcen aufgrund zusätzlicher Aufgaben, die das Parlament den Aufsichtsbehörden erteilen wird, ist jedoch nicht auszuschliessen. Folglich erfordert die Umsetzung des vorliegenden Entwurfs aufgrund der aktuellen

Schätzungen insgesamt 3 Vollzeitstellen für das BAG und 3 Vollzeitstellen für die FINMA. Die Finanzierung der neuen Stellen des BAG ist zurzeit nicht gewährleistet; inwieweit ein zusätzlicher Ressourcenantrag notwendig ist oder eine interne Kompensation dieses Personalbedarfs möglich ist, wird im Hinblick auf die Inkraftsetzung geprüft.

28 Vgl. www.seco.admin.ch > Werbe- und Geschäftsmethoden > Unlauterer Wettbewerb > Statistische Angaben.

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Wie nachstehend in Ziffer 6.3 beschrieben sind die im Bereich der sozialen Krankenversicherung erwarteten Einsparungen relativ gering. Die Kantone können deshalb nicht mit einer Verringerung ihrer Ausgaben zur Prämienverbilligung rechnen. Für die Gemeinden hat die geplante Gesetzesänderung im Übrigen keine Auswirkungen.

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Vorlage führt eine Beschränkung der Entschädigung von Vermittlerinnen und Vermittlern ein. Die daraus entstehenden allfälligen Einsparungen sind jedoch sehr schwer zu beziffern. In der sozialen Krankenversicherung wurden sie von den Versicherern auf rund 10 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Damit sollten sie nur unwesentliche Auswirkungen auf die Verwaltungskosten und folglich die Bruttokosten haben. Der Entwurf wird keinen spürbaren Einfluss auf die Höhe der Prämien in der OKP haben. Im Bereich der Zusatzversicherung sind die von den Versicherungsunternehmen an die Vermittlerinnen und Vermittler ausgerichteten Provisionen deutlich höher als in der OKP. 2019 beliefen sich erstere auf 451 Millionen Franken, letztere auf 44 Millionen Franken29.

6.4 Auswirkungen auf die Krankenversicherung

Die an Vermittlerinnen und Vermittler in der sozialen Krankenversicherung ausbezahlten Provisionen zählen zu den Verwaltungskosten der Versicherer (Art. 19 Abs. 1 KVAG). Die Einsparungen, die mit dem vorliegenden Entwurf erzielt werden können, sind sehr bescheiden. Sie werden auf 10 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Damit werden sie weder auf die Bruttokosten der OKP noch auf die Beiträge des Bundes zur Prämienverbilligung (Art. 66 KVG) einen bedeutenden Einfluss haben. Die möglichen Einsparungen im Bereich der Zusatzversicherung können nicht beziffert werden. Die Vorlage gewährleistet die Qualität der Tätigkeit von Vermittlerinnen und Vermittlern. So müssen diese eine von den Versicherern definierte umfassende Ausbildung absolviert haben. Zudem müssen sie sich verpflichten, die Vorschriften des Bundesgesetzes vom 19. Juni 199230 über den Datenschutz sowie des UWG einzuhalten. Eine wesentliche Verbesserung für die Versicherten bringt das Verbot der telefonischen Kaltakquise für Versicherer und ihre Vermittlerinnen und Vermittler. Darüber hinaus müssen die Vermittlerinnen und Vermittler ein Protokoll der Beratung mit der Kundin oder dem Kunden erstellen, das von beiden Seiten zu unterzeichnen ist. Damit sind die Informationen, die die Vermittlerin oder der Vermittler liefern muss, auf einem Träger festgehalten. Die an die Vermittlerinnen und Vermittler ausbezahlten Provisionen werden im Übrigen sowohl für die soziale Krankenversicherung als auch für

29 Quelle für die OKP: www.bag.admin.ch > Versicherungen > Krankenversicherung > Versicherer und Aufsicht > Reporting > Bilanzen und Betriebsrechnungen. 30 SR 235.1

die Zusatzversicherung beschränkt. Alle diese Massnahmen tragen dazu bei, das Vertrauen der Versicherten in das Krankenversicherungssystem zu stärken. Hohe Anforderungen an die Ausbildung der Vermittlerinnen und Vermittler können Kosten für die Versicherer und die Versicherungsunternehmen – insbesondere die kleinen – nach sich ziehen. Schliesslich erfordern die vorgeschlagenen Massnahmen zusätzliche Ressourcen in den beiden Aufsichtsbehörden.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit Gemäss den Artikeln 98 Absatz 3, 117 Absatz l und 122 Absatz 1 BV kann der Bund Vorschriften über die Krankenversicherung, das Privatversicherungswesen und das Zivilrecht erlassen. Erklärt der Bundesrat eine Vereinbarung, die die Tätigkeit der Versicherungsvermittlerinnen und Vermittler regelt, verbindlich, stellt dies einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) der Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler und der im Bereich der Krankenzusatzversicherung tätigen Versicherungsunternehmen dar. Eine solche Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit stützt sich jedoch auf eine formelle gesetzliche Grundlage und verfolgt ein überwiegendes öffentliches Interesse, nämlich den Schutz der Versicherten. Vor dem Erlass der Verordnung, die die Vereinbarung verbindlich erklärt, muss der Bundesrat sicherstellen, dass die verbindlich erklärte Regelung dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspricht (Art. 36 Abs. 3 BV).

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Seit dem Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 199931 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) am 1. Juni 2002 und dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/2012 des Gemischten Ausschusses eingesetzt im Rahmen des FZA32 am 1. April 2012 sind die EU-Verordnungen zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit auch für die Schweiz anwendbar und verbindlich.33 Der vorliegende Entwurf regelt die Tätigkeit und die Entschädigung von Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern. Wie im 3. Kapitel dargelegt, schreibt das in der Schweiz geltende EU- Recht keine Normen für Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler vor. Die Vorlage ist folglich mit von der Schweiz durch Anhang II des

31 SR 0.142.112.681 32 AS 2012 2345 33 Zu Informationszwecken wurde eine konsolidierte (nicht bindende) Version der erwähnten Verordnungen (EG) Nr.°883/2004 und Nr. 987/2009 in der Fassung, die für die Schweiz gemäss Anhang II FZA gilt, in SR 0.831.109.268.1 und SR 0.831.109.268.11 veröffentlicht.

FZA übernommenem EU-Recht und mit den weiteren internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

7.3 Erlassform

Der Entwurf sieht wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 164 Absatz 1 BV vor, da er den Versicherern neue Verpflichtungen und Verbote auferlegt. Er muss deshalb die Form eines Bundesgesetzes annehmen, das dem Referendum untersteht. Der Entwurf ist ein Mantelerlass, der die Änderungen der beiden betreffenden Erlasse enthält, die auf derselben Regulierungsebene angesiedelt sind. Er sieht analoge Regeln für die soziale Krankenversicherung und die Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung vor. Dementsprechend ist es sinnvoll, die Änderung der beiden Erlasse in einem einzigen Rechtsetzungserlass zusammenzufassen.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159 BV bedürfen Subventionsbestimmungen, Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte. Da der Entwurf weder Subventionsbestimmungen noch Finanzierungsbeschlüsse vorsieht, untersteht er nicht der Ausgabenbremse.