Rapport de la Délégation des finances aux Commissions des finances du Conseil national et du Conseil des États concernant la haute surveillance des finances de la Confédération en 2023

2.1.1 Garantie du risque de défaillance à la BNS et garantie de couverture des pertes à UBS

En mars 2023, Credit Suisse (CS) – deuxième banque d’importance systémique mondiale de Suisse avec UBS – courait un grand risque d’insolvabilité en raison de sorties massives de liquidités. Outre les conséquences considérables pour l’économie suisse planait une menace réelle de crise financière internationale.

Proposition du Conseil fédéral – Préparation de la séance

Le 16 mars 2023, le Conseil fédéral a demandé à la DélFin un crédit d’engagement urgent de 100 milliards de francs pour l’octroi d’une garantie de la Confédération pour des prêts de la Banque nationale suisse (BNS) à CS à titre d’aide en matière de liquidités. Le Conseil fédéral a ainsi demandé la mise en place d’un mécanisme public de garantie des liquidités (Public Liquidity Backstop [PLB]). Avec un tel mécanisme, l’État couvre la banque centrale contre le risque de perte résultant de l’octroi de liquidités à une banque en difficulté. Cet instrument fait déjà partie du dispositif standard de nombreux États pour la gestion des crises bancaires. En Suisse, la mise en place d’un tel instrument est actuellement débattue au Parlement (projet 23.062). Étant donné qu’il manque encore, dans le droit en vigueur, une base légale suffisante en vue de l’octroi d’un crédit d’engagement pour un PLB, le Conseil fédéral a dû utiliser ses compétences en matière de droit de nécessité prévue par la Constitution fédérale (art. 184, al. 3, et art. 185, al. 3, Cst.). Se fondant sur celle-ci, il a édicté l’ordonnance du 16 mars 2023 sur les prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités et l’octroi par la Confédération de garanties du risque de défaillance pour les prêts d’aide sous forme de liquidités accordés de la BNS à des banques d’importance systémique (RS 952.3952.3). Le 17 mars 2023, la Chancellerie fédérale (ChF) a transmis à la DélFin l’arrêté du Conseil fédéral, classifié secret. Les membres de la délégation ont procédé à l’évaluation détaillée de ce dernier le même jour, dans le plus grand secret.

Séance de la DélFin du 19 mars 2023

Après d’autres travaux préparatoires, la DélFin s’est réunie le 19 mars 2023 à 10 h 45. Le directeur du CDF a assisté à toute la séance. Après avoir étudié encore d’autres documents et mené des discussions en interne, la DélFin s’est d’abord longuement entretenue avec le président de la Confédération et la cheffe du Département fédéral des finances (DFF). Le premier a expliqué en détail les tenants et aboutissants à l’origine de la demande du Conseil fédéral pour un crédit d’engagement urgent de 100 milliards de francs. Il a notamment expliqué qu’il était évident qu’en l’absence de solution, CS n’avait pas la moindre chance de s’en sortir au-delà de lundi, et qu’une rencontre avait eu lieu avec la banque. Il a précisé que CS n’avait tout d’abord pas voulu d’une aide de l’État. Pour le Conseil fédéral, la meilleure solution, car la moins risquée, était qu’UBS reprenne CS. La cheffe du DFF a ensuite fourni plus de détails, précisant qu’il s’agissait d’une demande des plus hautes urgence et importance. Elle a expliqué que le principal problème était que CS n’inspirait plus confiance aux marchés, d’où les sorties massives de liquidités, qui mettaient en péril la survie de la banque. La demande du Conseil fédéral visait à garantir la possibilité, pour la BNS, de lui fournir des liquidités supplémentaires, ce qui devrait permettre de regagner la confiance perdue de la clientèle de la banque et des investisseurs.

La DélFin a ensuite mené des entretiens distincts avec des représentantes et représentants de CS, d’UBS, de la BNS, de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) et de l’Administration fédérale des finances (AFF), afin d’examiner d’un œil critique tous les aspects connus de la situation, des travaux en cours, les détails de la demande du gouvernement ainsi que les autres solutions possibles. Il est ressorti des auditions que quatre scénarios possibles avaient été préparés au cours de ce processus. Dans le premier scénario, CS se remettait toute seule, sans qu’une intervention de l’État soit nécessaire. Le deuxième scénario s’appuyait sur le secteur privé: CS était racheté par UBS. C’est ce scénario qui a finalement été choisi. À un stade précoce, d’autres acheteurs potentiels qu’UBS avaient également été envisagés. Le troisième scénario consistait en une étatisation temporaire de CS (Temporary Public Ownership [TPO]). Enfin, le quatrième scénario prévoyait d’assainir la banque conformément à la loi sur les banques. Selon la FINMA, un tel assainissement avait été préparé et aurait été réalisable. Si les scénarios 2 à 4 (reprise par UBS, TPO, assainissement) n’avaient pas pu être mis en œuvre, la banque aurait fait faillite, ce qui aurait eu de lourdes conséquences. Les actionnaires et les bailleurs de fonds auraient probablement tout perdu et, selon les déclarations de toutes les personnes entendues, la Suisse serait devenue l’épicentre d’une crise financière internationale. La DélFin s’est notamment demandé si, pour ne pas devoir approuver 100 milliards de francs pour le PLB, la BNS ne pouvait pas accorder encore davantage de liquidités. Cette dernière a expliqué que cela n’était pas possible dans le cadre légal prévu. La délégation a également examiné d’un œil critique les conséquences pour les actionnaires et pour les autres créanciers de la banque en raison du privilège des créances de la BNS, ainsi que les conséquences de la reprise du point de vue du droit de la concurrence.

Le Conseil fédéral s’est réuni une nouvelle fois de son côté, en parallèle à l’entretien mené entre la DélFin et l’AFF. Le président de la Confédération et la cheffe du DFF ont ensuite présenté à la délégation une demande de crédit supplémentaire, qui portait sur l’octroi d’une garantie à hauteur de 9 milliards de francs pour réduire les risques encourus par UBS du fait de l’acquisition de certains actifs pouvant potentiellement subir des pertes. La garantie aurait été mise en œuvre si les pertes subies par UBS du fait de la reprise de CS avaient franchi un seuil de 5 milliards de francs. Les 9 milliards de francs de perte suivants auraient dû être assumés par la Confédération. La DélFin avait déjà été informée plus tôt dans la journée de la solution envisagée ainsi que du déroulement et de l’état des négociations entre les banques. À ce stade, c’est la solution définitive, à savoir la reprise de CS par UBS, qui était sur la table.

La DélFin a examiné les deux crédits et en a discuté lors d’une séance interne, conformément à sa grille d’examen systématique, avant de les approuver. Pour laDélFin, il était clair qu’une crise financière internationale partant de la Suisse aurait engendré de graves conséquences pour le pays. Sa décision était notamment motivée par le fait que le budget de la Confédération serait moins mis à contribution en cas d’approbation qu’en cas de rejet. Ainsi, dans son commentaire relatif à l’ordonnance du 16 mars 2023 (RS 952.3952.3), le Conseil fédéral a indiqué que des études montraient que, selon les hypothèses sur leur évolution, les coûts cumulés de la faillite d’une banque d’importance systémique étaient estimés entre 19 et 158 % du PIB d’avant la crise. En prenant le chiffre de 19 % du PIB d’environ 771 milliards de francs, la perte de PIB se serait élevée à 146 milliards de francs.

Elle en a immédiatement informé le président de la Confédération et la cheffe du DFF. Tous deux, de même que le président de la direction générale de la BNS, la présidente du conseil d’administration de la FINMA et les deux présidents des conseils d’administration d’UBS et de CS se sont adressés à la presse mondiale le 19 mars 2023 à 19 h 30 pour annoncer la reprise de CS par UBS. Le Conseil fédéral a précisé qu’il soutenait cette reprise. La BNS et la FINMA en ont fait de même. La DélFin a ensuite communiqué ses décisions au public, par voie de communiqué de presse, et aux présidences du Conseil national et du Conseil des États, par une lettre. En application de l’art. 28, al. 3, de la loi sur les finances de la Confédération (RS 611.0611.0), les présidences des chambres en ont informé les membres de l’Assemblée fédérale afin de pouvoir demander la convocation d’une session extraordinaire.

Refus de l’approbation a posteriori des crédits d’engagement lors de la session extraordinaire des 11 et 12 avril 2023

La convocation d’une session extraordinaire a été demandée et a eu lieu les 11 et 12 avril 2023. Les chambres ont ainsi pu se prononcer sur la décision de la DélFin dans le cadre de l’approbation a posteriori, au cours de la troisième semaine suivant la décision de la DélFin. Le Conseil fédéral a soumis à l’Assemblée fédérale le message du 29 mars 2023 concernant le supplément Ia au budget 2023 (23.007). Les CdF ont procédé à l’examen préalable du texte et proposé d’approuver les crédits a posteriori. Elles ont en outre posé diverses conditions-cadres pour l’utilisation des crédits, conformément à l’art. 25, al. 3, de la loi sur le Parlement. Lors de la session extraordinaire des 11 et 12 avril 2023, le Conseil des États a approuvé les crédits, contrairement au Conseil national, qui les a rejetés à deux reprises, une décision dont la DélFin a pris acte.

Suivi de la mise en œuvre des crédits d’engagement

Lors des séances qui ont suivi, la cheffe du DFF et la directrice de l’AFF ont informé la DélFin des travaux de l’AFF concernant les garanties octroyées. Ce fut également l’occasion de discuter des risques juridiques qui subsistaient pour la Confédération. Pour la DélFin, il était décisif de préserver au maximum les intérêts de la Confédération et de permettre à cette dernière de mener les négociations avec UBS d’égal à égal. Il est ressorti des explications fournies par la cheffe du DFF et la directrice de l’AFF que la Confédération avait bien défendu ses intérêts. Le 11 août 2023, UBS a résilié le contrat de garantie contre les pertes à concurrence de 9 milliards de francs conclu avec la Confédération, de même que le contrat de prêts sous forme de liquidités de 100 milliards au maximum garantis par l’État conclu avec la BNS. La Confédération et les contribuables ne courent ainsi plus aucun risque en lien avec ces garanties, qui ont rapporté près de 200 millions de francs à la Confédération.

2.1.2 Exploitation, aménagement et entretien des routes nationales

À la fin d’août 2023, le Conseil fédéral a demandé à la DélFin d’autoriser un crédit supplémentaire urgent visant à augmenter de 146,2 millions de francs le crédit budgétaire destiné à l’exploitation, l’aménagement et l’entretien des routes nationales et à augmenter le plafond des dépenses correspondant de 153,2 millions de francs afin de compenser le renchérissement élevé et imprévisible de 9,77 % dans le secteur du génie civil, faute de quoi les travaux sur les chantiers auraient dû être interrompus ou fortement ralentis.

Cette hausse du budget prendrait la forme d’un prélèvement supplémentaire sur le fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (FORTA) et, partant, ne grèverait pas les finances fédérales, car à la fin de 2022, le FORTA disposait d’une réserve de 3,828 milliards de francs, ce qui permettait de financer entièrement l’augmentation sollicitée.

Après s’être entretenue avec le directeur de l’Office fédéral des routes (OFROU), la DélFin a reconnu l’urgence de la demande de crédit et l’a approuvée au début de septembre 2023. Elle a en outre demandé à l’OFROU de présenter aux CdF, en vue de leur examen du budget, une note d’information relative à l’évolution pluriannuelle du renchérissement et à la composition de l’indice de renchérissement sur lequel il se fonde.

2.1.3 Cautionnements des crédits COVID-19: lutte contre les abus

Dans le cadre du programme de cautionnement solidaire COVID-19 lancé en mars 2020, la Confédération a cautionné solidairement environ 137 870 crédits pour un volume de 16,9 milliards de francs. Sur la base d’une stratégie de contrôle visant à lutter contre les abus, tous les cas suspects sont examinés individuellement. Les quatre organisations de cautionnement reconnues par la Confédération sont compétentes en la matière et transmettent les cas d’énergie criminelle manifeste, d’abus multiples ou de comportement non coopératif de l’emprunteur à un cabinet d’avocats externe qui s’occupe de l’examen juridique et du dépôt d’une plainte pénale. La Confédération est légalement tenue de prendre en charge les frais administratifs que les organisations de cautionnement supportent (art. 14 LCaS-COVID-19) et qui sont constitués à 75 % des coûts directement liés à la lutte contre les abus.

Le Parlement a autorisé un crédit de 11 millions de francs pour les organisations de cautionnement au budget 2023 (A231.0411 COVID: cautionnements).

Le nombre élevé d’abus a entraîné une nette augmentation des coûts prévus en 2023. Afin de garantir que la Confédération puisse remplir l’obligation légale de prendre en charge ces coûts, le Conseil fédéral a demandé à la DélFin un crédit supplémentaire urgent de 13 millions de francs à la mi-août 2023. Après un entretien avec le Secrétariat d’État à l’économie (SECO), la DélFin a approuvé ce crédit au début de septembre, estimant que l’urgence de la demande était avérée. Sans ce crédit, les organisations de cautionnement n’auraient pas disposé de suffisamment de liquidités pour régler dans les délais les factures du cabinet d’avocats, ce qui aurait provoqué des coûts supplémentaires à la charge de la Confédération en raison des intérêts moratoires. Le Parlement a ensuite approuvé le crédit supplémentaire lors de la session d’hiver 2023.

2.1.4 Règlement de la dette envers une fondation par l’Autorité fédérale de surveillance des fondations (ASF)

Rattachée au Secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur (SG-DFI), l’ASF est chargée de la surveillance sur les fondations classiques exerçant leurs activités en Suisse ou à l’étranger. Elle a pour tâche de veiller à ce que les fondations qui lui sont assujetties utilisent leur fortune conformément au but défini dans leurs statuts. Au début de 2023, elle exerçait la surveillance de 5060 fondations.

Le 2 mai 2023, le Tribunal administratif fédéral a condamné la Confédération à verser près de 10 millions de francs à une fondation en raison d’une décision non conforme prise par l’ASF en 2001, à savoir 6 millions de francs de dommages ainsi que 3,9 millions de francs d’intérêts passifs (arrêt A-4514/2021). Le DFI et le DFF, compétents lorsque la responsabilité de l’État est engagée, ont décidé de ne pas faire recours, acceptant ainsi le jugement.

Une provision de 7 millions de francs avait été constituée en 2019, parce qu’à l’époque, le montant attendu des dommages-intérêts était moins élevé. Ainsi, 6 millions de francs ont pu être versés au 31 juillet 2023 au titre du dommage. Comme le solde de la provision n’était pas suffisant, un crédit supplémentaire urgent s’est avéré nécessaire pour couvrir le montant restant. Le Conseil fédéral a demandé à la DélFin le 28 août 2023 son assentiment à un supplément urgent de 2,9 millions de francs. La DélFin a examiné attentivement la requête du Conseil fédéral dans le cadre de sa séance de septembre. Se fondant sur les documents à sa disposition, elle a examiné non seulement le caractère urgent de la demande, mais aussi sa légalité, sa nécessité et sa prévisibilité ainsi que d’autres possibilités de compensation. Elle a reconnu qu’il était urgent d’octroyer le crédit provisoire demandé, tout retard entraînant une augmentation de la charge. La DélFin a donc libéré le montant souhaité. Le Conseil fédéral a soumis ce crédit à l’approbation du Parlement dans le cadre du supplément II au budget 2023.

2.1.5 Aide humanitaire au Moyen-Orient

Les nombreuses catastrophes survenues tout au long de l’année 2023 (tremblements de terre en Turquie, en Syrie, au Maroc et en Afghanistan, inondations en Libye, crise alimentaire mondiale) ont rapidement épuisé la quasi-totalité des ressources financières destinées à l’aide humanitaire. Compte tenu de la gravité de la crise qui a éclaté en octobre au Proche-Orient, le Conseil fédéral a rappelé l’urgence du respect du droit international humanitaire dans ce conflit armé et proposé d’attribuer des moyens supplémentaires dans cette région. Le 1^er novembre 2023, il a soumis à la DélFin une demande de crédit urgent de 86 millions de francs pour permettre à la Suisse d’augmenter les moyens affectés à l’aide humanitaire en Israël, dans le Territoire palestinien occupé et dans les pays voisins, et apporter ainsi rapidement une aide humanitaire appropriée aux personnes touchées.

La DélFin a examiné attentivement la légalité, la nécessité et l’urgence de la demande du Conseil fédéral ainsi que l’adéquation de la somme sollicitée lors d’une séance extraordinaire qui a eu lieu au début de novembre. Avant de rendre sa décision, elle s’est entretenue avec le secrétaire général du DFAE, la directrice de la Direction du développement et de la coopération (DDC) ainsi que le chef des finances du DFAE, en présence du directeur du CDF. Sur la base des documents fournis et des informations obtenues durant cet entretien, la DélFin a reconnu l’urgence de la demande. Elle a libéré la totalité du montant qui est destiné au Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, aux Nations Unies ainsi qu’à des organisations non gouvernementales suisses et internationales reconnues et actives dans le domaine humanitaire.

L’octroi du crédit urgent est soumis à l’approbation ultérieure de l’Assemblée fédérale. Le Parlement a examiné et approuvé le crédit supplémentaire de 86 millions de francs dans le cadre des travaux relatifs au supplément II au budget 2023.

5.5.1 Secrétariat d’État à la politique de sécurité du DDPS

En avril 2023, le Conseil fédéral a décidé de créer un Secrétariat d’État à la politique de sécurité (SEPOS). Le 22 novembre 2023, il a inscrit la base juridique du SEPOS dans l’ordonnance sur l’organisation du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (Org-DDPS; RS 172.214.1172.214.1).

À la fin de septembre 2023, la DélFin a fait part au Conseil fédéral, dans une lettre, de ses doutes quant à la création d’un nouveau secrétariat d’État qui, de facto, impliquerait la nomination d’une nouvelle ou d’un nouveau secrétaire d’État, et a indiqué qu’elle n’y était pas favorable.

La DélFin s’est entretenue à deux reprises (au début de juillet et au début de septembre 2023) avec la cheffe du DDPS afin de clarifier un grand nombre de questions de fond, encore ouvertes, concernant la mise en place du nouveau secrétariat d’État, notamment celles de sa nécessité, de ses tâches, de son organisation et de ses compétences, ainsi que celles de son intégration dans l’organisation globale du DDPS et de sa position par rapport aux secrétariats d’État qui existent déjà dans l’administration fédérale. Une attention particulière a été accordée aux conséquences financières et aux implications en matière de personnel. La cheffe du DDPS a assuré à la DélFin que la mise en place de ce secrétariat d’État n’aurait pas d’incidence sur le budget, exception faite des postes supplémentaires affectés au service spécialisé de la Confédération pour la sécurité de l’information, qui auraient de toute façon dû être créés (indépendamment de la mise en place, ou non, du SEPOS) conformément à la loi sur la sécurité de l’information (LSI; RS 128128) entrée en vigueur au début de 2024.

À l’issue du premier entretien, la nécessité de la création d’un nouveau secrétariat d’État, chargé pour l’essentiel de tâches stratégiques, conceptuelles et de coordination, telles que l’élaboration de bases de politique de sécurité et la coordination de la coopération en matière de politique de sécurité en Suisse et à l’international, n’était toujours pas claire pour la DélFin, d’autant moins que ce secrétariat d’État disposerait de compétences décisionnelles et d’un pouvoir de donner des instructions limitées. La DélFin a demandé au DDPS de lui fournir un tableau synoptique des unités organisationnelles et des attributions du DDPS devant être transférées au SEPOS, ainsi qu’une planification détaillée du personnel et des tâches, et s’est penchée point par point sur leur contenu lors du second entretien.

La DélFin a alors de nouveau indiqué au Conseil fédéral qu’elle n’était pas favorable à la mise en place de nouveaux secrétariats d’État, lui rappelant à cette occasion sa requête de 2014 de faire preuve d’une certaine retenue en la matière. Eu égard à la valeur accordée à son point de vue dans le commentaire de Thomas Sägesser¹ sur la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA; RS 172.010172.010), la DélFin estime que le Conseil fédéral devrait aussi en avoir eu conscience. Elle a réitéré sa recommandation au Conseil fédéral de lui présenter sa stratégie en matière de création de nouveaux secrétariats d’État et de lui indiquer dans quelle mesure il entendait, à l’avenir, faire usage des possibilités offertes par la LOGA (art. 45a, al. 1 et 2 et art. 56 LOGA) avant de créer un nouveau secrétariat d’État (cf. annexe 8.2.4).

Enfin, la DélFin a pris connaissance des difficultés à pourvoir les postes du SEPOS et à trouver une candidate ou un candidat approprié pour le poste de secrétaire d’État.

5.5.2 Office fédéral de la cybersécurité (OFCS)

Au début de décembre 2022, le Conseil fédéral a décidé de transformer le Centre national de cybersécurité (NCSC), alors géré par le SG-DFF, en un office fédéral civil rattaché au DDPS. Dans le même temps, il a chargé le DDPS de lui soumettre, avant la fin de juillet 2023, les modifications nécessaires des ordonnances permettant le transfert des tâches du NCSC au nouvel office fédéral. Les ordonnances modifiées le 22 novembre 2023 par le Conseil fédéral forment la base légale pour le lancement opérationnel du nouvel office fédéral le 1^er janvier 2024.

À la fin de septembre 2023, le Parlement a par ailleurs adopté une modification de la loi sur la sécurité de l’information (LSI), par laquelle a été introduite une obligation, pour les exploitants d’infrastructures critiques, de signaler les cyberattaques dont ils sont victimes. Les tâches du guichet unique de signalement des cyberattaques sont définies dans la LSI. S’étant toujours prononcée en faveur d’une telle obligation de signalement, la DélFin s’en félicite.

La DélFin a accompagné attentivement la transformation du NCSC en nouvel Office fédéral de la cybersécurité (OFCS) et a mené, en 2023, des entretiens avec la cheffe du DDPS ainsi qu’avec la cheffe du DFF. Selon le DDPS, bien que le calendrier serré ait été le plus grand défi à relever, l’équipe de projet s’en est très bien sortie.

Il était essentiel, pour la DélFin, que l’OFCS dispose des compétences, des ressources et des droits de donner des instructions dont il a besoin pour assumer efficacement ses tâches. Dans ce contexte, la cheffe du DDPS a indiqué que le nouvel office fédéral accomplirait ses tâches de soutien de manière autonome, afin de garantir son indépendance ainsi que l’expertise et la compétence professionnelle de ses collaboratrices et collaborateurs. En tout, quatre postes ont été créés, entraînant une élévation du plafond des charges de personnel, afin que l’office fédéral dispose de l’indépendance nécessaire dans les domaines du droit, des finances et des ressources humaines. Il est difficile d’évaluer les besoins supplémentaires à moyen terme; compte tenu de la menace actuelle, il faut toutefois s’attendre à ce qu’ils augmentent.

À la mi-novembre 2023, la cheffe du DFF et le directeur désigné de l’OFCS ont informé la DélFin de l’état de la mise en œuvre et de la collaboration entre le SG-DDPS, le SG-DFF et le NCSC. Selon eux, l’exploitation du NCSC dans la nouvelle configuration a été testée avec succès et le potentiel de synergies engendré par le transfert au DDPS est mis à profit. Les postes approuvés, qui entraînent une élévation du plafond des charges de personnel, n’étaient pas encore tous occupés en novembre 2023. L’office fédéral a toutefois reçu un nombre suffisant de bonnes candidatures. Le DDPS a assuré que le NCSC conserverait son caractère civil après son transfert et que les relations avec les partenaires civils et les cantons seraient maintenues.

La DélFin entend suivre attentivement le développement de l’OFCS en 2024.

5.5.3 Transformation numérique et pilotage de l’informatique au DDPS

Au début de 2022, la DélFin a institué une sous-délégation non permanente composée de deux de ses membres. À la fin de cette même année, elle a prolongé d’un an le mandat de la sous-délégation. Dans le cadre de la haute surveillance financière, la sous-délégation s’est penchée sur certains projets les plus importants et projets clés du DDPS. Elle s’est entretenue avec les responsables du SG-DDPS, du Groupement Défense et de l’Office fédéral de la protection de la population (OFPP), et a régulièrement informé la DélFin de ses activités et de ses conclusions. Le CDF a soutenu la sous-délégation à titre consultatif.

La sous-délégation s’est principalement intéressée aux multiples interdépendances entre les projets du DDPS et à leur dissociation. Elle s’est penchée sur la mise en place d’une architecture à l’échelle du département ainsi que sur une gestion de portefeuille pertinente et un pilotage efficace (controlling et reporting) au niveau du département.

Pendant l’année sous revue, la sous-délégation s’est réunie à deux reprises, la dernière fois au début de novembre 2023. Lors de cette séance, elle s’est entretenue avec le SG-DDPS, la directrice de l’OFPP et une délégation du Groupement Défense. À la fin de novembre, la DélFin a décidé de dissoudre la sous-délégation, sur la proposition de cette dernière, car le nouveau controlling du DDPS offre désormais une meilleure vue d’ensemble des affaires du DDPS et le CDF continue de s’intéresser de très près aux projets clés.

Rapport de controlling et gestion de portefeuille du DDPS

La sous-délégation a contribué de manière déterminante à améliorer la vue d’ensemble des nombreux projets au sein du DDPS. Le rapport de controlling du DDPS – instrument créé à l’instigation de la DélFin – sert en premier lieu au pilotage stratégique par la direction du département et porte sur le suivi des stratégies, des objectifs et des ressources du département. Il présente également l’état, l’importance et l’évolution des projets les plus importants et des projets clés du DDPS. Les projets présentant des difficultés sont ponctuellement mis en exergue et placés dans le contexte d’autres projets: cela permet de voir plus clairement si le succès ou l’échec d’un projet a des répercussions sur d’autres projets ou comment un projet est influencé par d’autres projets. Le rapport de controlling du DDPS a été numérisé et complété par un controlling stratégique et un portefeuille de projets du DDPS. Ce portefeuille dresse une vue d’ensemble des projets par unité administrative du DDPS, montre les interdépendances entre les projets et sert de base pour le pilotage des ressources.

Au début de novembre, le chef d’état-major du SG-DDPS a fait une démonstration de l’état actuel du système de controlling, en direct, à l’intention de la sous-délégation. La sous-délégation et le CDF ont estimé que les informations traitées représentaient un progrès pour les bases du controlling du DDPS. Elles permettent désormais de soutenir la DélFin dans l’exercice de sa haute surveillance. À partir de 2024, le DDPS remettra à la DélFin, deux fois par an, un extrait du rapport de controlling pertinent pour la délégation et une note d’information présentant, d’une part, l’avancement du développement de l’outil et, d’autre part, la mise en œuvre d’une architecture à l’échelle du département et de la gestion de portefeuille départementale.

Télécommunication de l’armée (TC A) et systèmes ERP Défense/armasuisse (ERP Sys D/ar)

La DélFin s’est penchée sur de nombreux projets qui contribuent à la transformation numérique et au pilotage informatique au sein du DDPS et qui sont fortement interdépendants. La mise en place progressive de la télécommunication de l’armée (TC A), qui a fait l’objet de nombreux débats, en est un exemple. Ce projet vise à adapter les systèmes de télécommunication (partiellement) mobiles existants aux besoins actuels et futurs, et à les transférer sur une plateforme uniforme. L’objectif est de permettre un échange de données sécurisé et continu, et de mettre à disposition les largeurs de bande requises.

À la mi-mai, la DélFin a constaté que, s’agissant des risques, la situation s’était détériorée; en outre, selon le rapport de situation, les coûts ont fortement augmenté, en particulier les dépenses internes de personnel. Un mois plus tard, elle a demandé aux responsables de programmes et de projets de présenter de manière exhaustive et réaliste, dans les prochains rapports de situation, les coûts prévisionnels des dépenses internes de personnel. À la mi-novembre, la DélFin a pris connaissance du rapport d’audit 22121 du CDF. Celui-ci est arrivé à la conclusion que la direction du projet (armasuisse) et l’instance responsable de sa surveillance (Groupement Défense) conduisaient le projet TC A de manière ciblée. Cependant, en raison d’importants changements dans l’informatique du DDPS, le projet a évolué dans un environnement difficile, ce qui a entraîné des retards, des surcoûts et une révision de la planification.

Le programme ERP Sys D/ar est un autre projet clé qui contribue à la transformation numérique du DDPS. Ce projet vise à moderniser les processus de soutien de l’armée et à opérer un changement de génération technologique, par la mise en place du système SAP S/4HANA. Parallèlement, il contribue à l’harmonisation, à la standardisation et à la numérisation des processus de soutien de l’administration fédérale, en coordination avec le programme SUPERB (qui est l’équivalent civil du programme ERP Sys D/ar).

Selon la planification initiale, le fournisseur SAP SE devait mettre en place une infrastructure autonome d’ici à la fin de 2026 afin d’y faire fonctionner tous les processus logistiques de l’armée critiques pour l’engagement. En novembre de l’année sous revue, la sous-délégation a été informée que ce projet ne serait pas réalisé avec le programme ERP Sys D/ar. La raison en serait que, contrairement à des déclarations antérieures, les variantes SAP S/4HANA développées ne satisferaient pas aux exigences de l’armée. Devant le Groupement Défense, la DélFin s’est inquiétée du fait qu’on ne pouvait s’attendre qu’à des économies de 3,5 millions de francs (ce qui représente une diminution des dépenses extrêmement faible, par rapport au volume total du projet de 315 millions de francs), et ce alors même que cette étape importante n’a pas été franchie. Elle a donc demandé un examen approfondi de la relation contractuelle avec SAP SE et continuera de suivre de près ce projet clé, en étroite collaboration avec les sous-commissions des CdF.

Projet de maintien de la valeur Polycom 2030 et système mobile de communication sécurisée à large bande (CMS)

Dans le cadre de la transformation numérique et du pilotage informatique au DDPS, la DélFin s’est consacrée au projet de maintien de la valeur Polycom 2030 (WEP 2030) et à son remplacement par un système mobile de communication sécurisée à large bande (CMS) hautement disponible dans toute la Suisse. Au début de novembre, la directrice de l’OFPP a informé la sous-délégation que les mesures concernant le WEP2030 avançaient mieux que prévu. Selon elle, les projets de l’OFPP sont sur la bonne voie et la planification devrait pouvoir être respectée: il n’y a aucun signe montrant qu’il pourrait être nécessaire de prolonger l’exploitation parallèle de Polycom et du CMS. Elle a ajouté que le Conseil fédéral demanderait au Parlement un crédit d’engagement avant la mise en œuvre du CMS. Dans son message, le Conseil fédéral donnera des informations plus précises sur les données financières actuelles, en particulier l’estimation approximative des coûts d’investissement d’environ 1,1 milliard de francs et des coûts d’exploitation annuels de 90 millions de francs. La sous-délégation a partagé l’avis selon lequel il n’y avait pas lieu que la DélFin intervienne dans le projet WEP 2030.

Dans le cadre de son appréciation ultérieure des projets les plus importants et des projets clés du DDPS, la DélFin s’intéressera particulièrement aux interdépendances entre les différents projets du DDPS. Elle mettra également l’accent sur le renforcement et l’extension du Réseau de conduite suisse (rés cond CH) et sur la mise en place du Réseau de données sécurisé plus (RDS+).

5.6.1 Projet TNI clé DaziT

Depuis 2016, la DélFin s’occupe du programme DaziT, qui vise à simplifier, à harmoniser et à numériser en continu la perception des droits de douane et des redevances ainsi que les processus douaniers. La réorganisation de l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) se déroule en parallèle. Durant l’année sous revue, la DélFin s’est penchée sur ce dossier à trois reprises, la dernière fois à sa séance du mois de novembre, en présence de la cheffe du DFF, de la directrice ad interim de l’OFDF et du directeur du CDF. Les discussions ainsi que les rapports relatifs aux projets TNI clés ont montré que, dans l’ensemble, la mise en œuvre du programme DaziT était en bonne voie. En avril, le Conseil fédéral a libéré les tranches 3 et 4 des crédits d’engagement DaziT. Ainsi, toutes les tranches et tous les crédits d’engagement ont été libérés, pour un montant total de 393 millions de francs.

L’introduction échelonnée de Passar, le nouveau système de gestion du trafic des marchandises pour le transit international et l’exportation, a commencé le 1^er juin. Aucun problème majeur n’est survenu et le trafic à la frontière s’est déroulé sans encombre, notamment grâce aux tests effectués en amont ainsi qu’à des formations complètes. L’introduction du nouveau système de contrôle aux frontières Bocoa a également permis de franchir une étape importante. En août, le lancement de la vignette électronique (e-vignette), mis en œuvre par la direction du programme DaziT, a également marqué un jalon vers la numérisation en Suisse. L’harmonisation matérielle des nouveaux processus aux frontières avec les représentantes et représentants de l’économie et, surtout, avec les responsables du développement de la solution par branche se poursuit dans le cadre du groupe d’accompagnement Économie. La DélFin a également pris connaissance du fait que la collaboration entre l’OFDF et d’autres parties prenantes, comme l’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL) et l’Administration fédérale des contributions (AFC), fonctionnait bien dans la plupart des cas.

La DélFin a par ailleurs été informée du changement à la direction de l’OFDF, où les rapports de travail avec l’ancien directeur ont été résiliés d’un commun accord. La directrice adjointe a dirigé l’OFDF ad interim jusqu’à la fin de 2023 et le nouveau directeur, Pascal Lüthi, a pris ses fonctions le 1^er janvier 2024.

Il existe de profondes dépendances entre la révision totale de la loi sur les douanes, qui est en cours, et le projet DaziT. Les responsables ont indiqué qu’une entrée en vigueur de la loi sur les douanes révisée après la date prévue (le 1^er janvier 2025) pourrait retarder le projet DaziT, ce qui aurait des incidences financières. La commission du Conseil national a achevé l’examen du projet d’acte en novembre. Le Conseil national l’examinera à la session de printemps 2024. Dans son rapport (22536), le CDF indique que si la nouvelle loi définissant les tâches d’exécution de l’OFDF n’est pas adoptée, les économies promises par DaziT seront sérieusement compromises.

La DélFin juge positif qu’un programme aussi complexe que DaziT soit, dans l’ensemble, en bonne voie et continuera de suivre son évolution future.

5.6.2 Projet TNI clé SUPERB

Depuis 2017, la DélFin suit le programme SUPERB, grâce auquel les systèmes ERP de l’administration fédérale passeront du logiciel SAP R/3 au logiciel SAP S/
4HANA. Les discussions avec les personnes responsables ainsi que les rapports relatifs aux projets TNI clés durant l’année sous revue ont montré que, dans l’ensemble, la mise en œuvre du programme était en bonne voie. En 2023, les thèmes importants ont été l’introduction des processus de soutien remaniés ainsi que la mise en œuvre d’un système de reporting sur la réalisation des avantages et synergies potentiels. La DélFin a pris connaissance de deux rapports du CDF. Elle s’est penchée la dernière fois sur cet objet à sa séance de novembre 2023, en présence de la cheffe du DFF, du directeur de l’OFCL et du directeur du CDF.

La conversion des processus de soutien à la dernière génération de produits SAP S/4 dans l’ensemble de l’administration fédérale civile a marqué l’achèvement, en septembre, de la deuxième étape du programme. En plus des adaptations techniques, un grand nombre de modifications ont été réalisées au niveau des processus, par exemple avec le nouveau plan comptable centralisé, les adaptations du système de gestion des créanciers, la centralisation de la gestion des données de base et la mise à jour de la gestion budgétaire. La nouvelle solution pour la gestion des surfaces a été introduite dans le domaine de l’immobilier. Avec la connexion d’applications métier et l’introduction de la gestion centralisée des partenaires en affaires et des créanciers sont apparus d’importants défis, qui n’avaient pas entièrement pu être surmontés à la fin de 2023. Dans le domaine du personnel, une nouvelle solution de décompte des frais a été introduite à l’échelle de la Confédération. De plus, le déménagement d’Allemagne en Suisse de la solution en nuage SAP SuccessFactors a permis de réaliser l’objectif de conservation des données en Suisse. Un reporting sur la réalisation des avantages et synergies potentiels a par ailleurs été lancé. Les premiers rapports sur l’état de mise en œuvre de ces potentiels ont été présentés aux sous-commissions compétentes des CdF. En raison de la répartition du travail entre les CdF et la DélFin, cette dernière ne s’est pas penchée sur ces rapports.

La DélFin a en revanche examiné trois rapports d’audit du CDF concernant SUPERB. Ces audits portaient sur les sous-projets «Finances» et «Applications métier». Le CDF a relevé un potentiel d’amélioration dans plusieurs domaines et les unités administratives concernées ont accepté ses recommandations. La DélFin a considéré qu’il n’était pas nécessaire qu’elle intervienne et a simplement pris connaissance des rapports.

La DélFin se réjouit que le programme SUPERB soit, dans l’ensemble, en bonne voie et continuera de le suivre.

Remarque: le programme SUPERB couvre le volet civil de l’administration fédérale. Le volet militaire est couvert par le programme «ERP Sys D/ar» (cf. chap. 5.5.3).

5.7.1 COVID-19: crédits transitoires, mesures pour les cas de rigueur et indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail

Crédits transitoires COVID-19 (cautionnements solidaires)

Entre mars et juillet 2020, les entreprises touchées par la pandémie de coronavirus pouvaient solliciter des crédits transitoires cautionnés par la Confédération (crédits COVID-19) pour garantir leurs liquidités. En mai 2020, le Parlement a approuvé à cette fin un crédit d’engagement d’un montant de 40 milliards de francs, dont 30 milliards avaient été préalablement accordés dans l’urgence par la DélFin (cf. rapport d’activité 2020 de la DélFin, FF 2021 1690, ch. 5.7.1).

Les crédits COVID-19 doivent être totalement amortis en l’espace de huit ans. Les entreprises pour lesquelles ce délai est trop astreignant peuvent par ailleurs bénéficier d’un délai d’amortissement étendu à dix ans au plus, sous réserve de l’approbation de l’organisation de cautionnement, pour autant que cela réduise les risques financiers pour la Confédération.

Au total, 137 870 crédits transitoires ont été octroyés, pour un montant d’environ 16,9 milliards de francs. À la fin de 2023, 10,3 milliards de francs avaient été remboursés, dont 78 628 crédits (2,1 milliards de francs) partiellement et 45 892 intégralement (8,2 milliards de francs). Dans 14 048 cas, les banques ont fait appel au cautionnement et ont remis aux organisations de cautionnement les créances envers les emprunteurs, pour un montant total d’environ 967 millions de francs. Dans le cadre de la gestion des créances, elles ont pu récupérer environ 44,6 millions de francs.

Pour la Confédération, les pertes effectives jusqu’à la fin de 2023 s’élèvent à environ 79 millions de francs. À la fin de 2022, la Confédération avait constitué des provisions de 1,1 milliard de francs pour les futurs remboursements des cautionnements jusqu’à la fin du programme de crédit. Le montant des pertes effectives ne pourra être déterminé qu’après la fin du programme de crédit et la fin de la gestion des créances (à partir de 2031). La raison la plus fréquente d’une perte est la faillite d’une entreprise. Dans de tels cas, les organisations de cautionnement examinent un éventuel recours contre les organes et leurs biens en se fondant sur la responsabilité des organes prévue dans la loi sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 (LCaS-COVID-19; RS 951.26951.26).

Le versement de dividendes et de tantièmes ainsi que le remboursement des apports en capital sont exclus pendant la durée d’un cautionnement solidaire de la Confédération. Dans le cadre de ses analyses semestrielles, à l’été 2023, le CDF a repéré, chez 86 entreprises bénéficiant encore de cautionnements solidaires, des indices pouvant attester de violations de l’interdiction de distribuer des dividendes et de rembourser du capital. Les cas concernés étaient encore en cours de traitement par le SECO.

À la fin de 2023, les organisations de cautionnement examinaient un total de 4724 cas d’abus potentiels. Dans 3458‬ cas, une plainte pénale a été déposée. Parmi eux, 2400 cas étaient encore ouverts, représentant un montant délictueux d’environ 285 millions de francs, et 1058 cas étaient clos, représentant 89,3 millions de francs.

Jusqu’à la fin de 2023, les recouvrements générés s’élevaient à environ 72 % par rapport aux frais administratifs. Alors que ces derniers sont immédiats, les recouvrements augmentent progressivement en raison des accords de paiement pluriannuels. Pour les frais administratifs supplémentaires engendrés par la lutte contre les abus, la DélFin a approuvé à la mi-août 2023 un crédit supplémentaire urgent de 13 millions de francs (cf. chap. 2.1.3). Le CDF a confirmé que les taux appliqués par les tiers mandatés par les organisations de cautionnement pour le recouvrement correspondent aux taux usuels du marché et sont parfois inférieurs. Selon le SECO, un nouveau crédit supplémentaire sera probablement nécessaire pour couvrir les frais administratifs en 2024.

La DélFin attache une grande importance à ce que les organisations de cautionnement et les tiers qu’elles ont mandatés poursuivent les cas où le soupçon d’abus est avéré. Cela vaut également lorsque ces abus sont de moindre importance par rapport aux crédits concernés et que les frais administratifs dépassent dans un premier temps les fonds récupérés. Frauder l’État ne doit jamais être rentable.

Sur la base d’un rapport intermédiaire sur les crédits COVID-19 garantis par un cautionnement solidaire, des analyses de données et d’autres rapports d’audit du CDF, des rapports trimestriels du DEFR et des entretiens avec le chef du DEFR et les responsables du SECO, la DélFin suivra le développement des risques financiers pour la Confédération et la lutte contre les abus.

COVID-19: contributions fédérales aux mesures cantonales pour les cas de rigueur

La Confédération participe aux dépenses et aux coûts des cantons destinés aux mesures de soutien des entreprises particulièrement affectées par la pandémie de COVID-19. Les mesures pour les cas de rigueur pour lesquelles le canton sollicite la participation de la Confédération aux coûts ou aux pertes occasionnés peuvent revêtir la forme de contributions à fonds perdu, de prêts remboursables, de garanties ou cautionnements. En 2021 et 2022, la Confédération et les cantons ont mis à disposition des crédits pour un montant total de 11,1 milliards de francs (9,1 milliards de la Confédération, 2 milliards des cantons). Jusqu’à la fin de septembre 2023, la Confédération a réglé des factures des cantons à hauteur d’environ 4,3 milliards de francs. Parmi les cantons, c’est celui de Zurich qui a, de loin, accordé le plus de contributions. La moitié des aides pour cas de rigueur a été accordée au secteur de la restauration et de l’hôtellerie².

Jusqu’à l’été 2023, la Confédération et les cantons ont versé des aides pour cas de rigueur à 35 211 entreprises, pour un montant total d’environ 5,33 milliards de francs, dont 96 % (5,11 milliards) étaient des contributions à fonds perdu. Près de 4 % (220 millions) concernaient des prêts remboursables, des garanties ou des cautionnements, qui doivent être remboursés par les entreprises au plus tard en 2031. Dans le compte d’État 2022, des provisions d’un montant de 45 millions de francs ont été constituées pour des cas de procédure et de 24,3 millions de francs pour des pertes sur des prêts, des cautionnements et des garanties. Les pertes comptabilisées à la charge de la Confédération se sont élevées à près de 1,3 million de francs jusqu’à la fin d’août 2023 (0,6 % des prêts, garanties ou cautionnements remboursables).

La Confédération ne participe aux coûts et ne remédie aux pertes liées aux mesures pour les cas de rigueur des cantons que si ces derniers garantissent qu’ils luttent contre les abus de manière appropriée. Toutes les mesures doivent être communiquées au SECO. Les rapports sont à l’heure actuelle établis tous les six mois grâce à une banque de données (hafrep) mise à disposition par le SECO. La DélFin a pris connaissance de l’amélioration de la qualité des données. À la fin de juin 2023, les cantons avaient 91 cas à clarifier. Les cantons suivaient de près 480 autres cas (42,6 millions de francs) pour soupçons d’abus. En outre, 83 cas de violation de la restriction d’utilisation ou d’abus ont pu être confirmés (2,7 millions de francs). Dans 3994 cas, le soupçon d’abus initial ne s’est pas confirmé.

Jusqu’à la fin de 2025, le CDF vérifie pour chaque semestre si les obligations courantes relatives à l’interdiction de distribuer les dividendes et de décider de leur distribution ainsi que l’interdiction de rembourser les apports de capitaux sont respectées et informe le SECO de ses observations. Au cours du premier semestre 2023, l’AFC a annoncé 155 nouvelles distributions de dividendes pour un montant de 59,7 millions de francs auprès de 138 entreprises qui avaient bénéficié de 25,5 millions de francs de prestations versées dans les cas de rigueur. Depuis 2021, l’AFC a informé le SECO de 182 cas similaires. La DélFin constate que le nombre de signalements augmente. Dans quelques cas, certains cantons ne souhaitent pas exiger de remboursement, car l’aide pour cas de rigueur est faible par rapport à la charge de travail que génère une demande de remboursement. La DélFin souligne qu’un faible montant d’aide pour cas de rigueur ne doit pas être une raison de laisser passer une infraction. Les cantons devraient poursuivre toutes les infractions et tous les abus, sans exception. Si un canton ne remplit pas suffisamment ses obligations de lutter contre les abus, la Confédération peut refuser de supporter les coûts.

Durant l’année sous revue, le Conseil fédéral a soumis les aides pour cas de rigueur à une évaluation. Le CDF a examiné la conception et les effets de l’instrument. Se fondant sur une vaste enquête, il conclut que les mesures pour cas de rigueur sont efficaces, mais pas toujours suffisamment efficientes. Alors qu’ils représentaient un soutien important pour de nombreuses entreprises, les objectifs n’étaient pas assez clairement définis et communiqués. Ainsi, l’aide pour cas de rigueur a été en partie perçue comme un dédommagement pour les atteintes de l’État à la liberté économique et non comme un soutien orienté vers les besoins. Certaines entreprises avec des coûts fixes bas et des pertes de chiffre d’affaires importantes ont bénéficié de contributions plus élevées que les coûts fixes non couverts. En outre, les entreprises qui ont été fermées sur ordre des autorités ont eu accès aux aides pour cas de rigueur sans devoir justifier d’une perte de chiffre d’affaires. Les entreprises qui n’avaient guère ou pas de perte de chiffre d’affaires en ont également profité. Les enseignements et les recommandations formulées par le CDF visent à améliorer l’efficacité et l’efficience économiques, s’il fallait à l’avenir recourir à des mesures similaires. À la fin de novembre 2023, la DélFin a pris connaissance du rapport d’évaluation du CDF (23400) ainsi que de la prise de position de l’office, qui rejette la recommandation visionnaire du CDF.

L’exécution des mesures pour cas de rigueur a été évaluée par les entreprises Interface Politikstudien Forschung Beratung AG et Ecoplan AG, sur mandat du SECO. Tout comme l’évaluation du CDF, les observations ont été mentionnées dans un rapport du Conseil fédéral, publié à la fin de décembre 2023. Durant le premier trimestre 2024, la DélFin se penchera de manière approfondie sur le rapport du Conseil fédéral et suivra de près le développement issu des analyses de données et des rapports d’audit du CDF, des rapports trimestriels du DEFR et des entretiens avec le chef du DEFR et les responsables du SECO.

COVID-19: indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail

Pour l’année 2022, le Parlement avait approuvé un financement additionnel extraordinaire de 800 millions de francs en faveur du fonds de compensation de l’assurance-chômage pour le versement des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (IRHT), dont 383,1 millions de francs ont effectivement été versés (état à la fin de septembre 2023).

Mi-novembre 2021, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt concernant la prise en compte d’une part de vacances et de jours fériés lors du calcul des IRHT des employées et employés payés au mois. Pour ces personnes, la part de vacances et de jours fériés n’a pas été prise en compte dans la procédure de décompte sommaire. À la suite de cet arrêt, le Conseil fédéral a décidé de permettre aux entreprises concernées de demander un paiement rétroactif. Afin de financer les paiements rétroactifs, le Parlement a autorisé, lors de la session d’été 2022, un crédit supplémentaire de 2,1 milliards de francs, au cas où toutes les entreprises concernées déposaient des demandes, à condition qu’aucun intérêt moratoire ne soit versé. Jusqu’à la fin de septembre 2023, le montant des paiements rétroactifs versés s’élevait à près de 843 millions de francs. Selon le DEFR, moins de la moitié du crédit-cadre sera vraisemblablement utilisé.

Le service de révision de l’assurance-chômage (AC) enquête sur les annonces d’abus depuis le milieu de l’année 2020. En raison du volume important des paiements, des inspectrices et inspecteurs supplémentaires ainsi qu’une société d’audit externe ont été mandatés pour effectuer les contrôles de l’employeur, et des juristes sont temporairement déployés pour soutenir toute procédure judiciaire afin de lutter contre les abus. Jusqu’à la fin de septembre 2023, 623 contrôles de l’employeur ont été effectués sur place, selon le SECO. Environ 115,6 millions de francs de prestations ont été indûment perçus. Les révisions effectuées ont coûté environ 13 millions de francs.

Il est possible de demander le remboursement de prestations illégalement perçues pendant le délai de prescription, jusqu’à cinq ans après le versement. Comme les contrôles sur place demandent considérablement plus de temps que prévu, les examens se poursuivront probablement jusqu’à la fin de 2026.

La DélFin a demandé au DEFR et au SECO de prendre les mesures nécessaires pour pouvoir clore tous les contrôles avant l’expiration du délai de prescription et demander le remboursement des prestations indûment versées. À la fin de novembre 2023, la DélFin a été informée des mesures prises. Le SECO a, d’une part, étendu ses contrôles des cas axés sur les risques, où un contrôle sur place n’est pas nécessaire. Il a, d’autre part, pris des dispositions pour augmenter la productivité des sociétés d’audit mandatées. Le contrat avec une entreprise a été annulé en raison de la non-exécution des prestations convenues.

La DélFin réitère son attente, exprimée l’année passée, de voir la cadence des examens et des contrôles augmenter sensiblement, afin que l’AC puisse dénoncer les infractions pénales de manière conséquente et avant l’expiration du délai de prescription.

À la fin de novembre 2023, la DélFin a pris connaissance du rapport d’inspection de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) relatif au chômage partiel pendant la crise du coronavirus (FF 2023 2598) et du rapport éponyme du Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) [FF 2023 2599]. Elle soutient en particulier les recommandations 6 et 7 formulées par la CdG-N à l’intention du Conseil fédéral concernant la mise en œuvre d’une approche axée sur les risques et l’effet dissuasif contre les abus. En 2024, le CPA présentera en détail à la DélFin ses observations quant à la surveillance et au contrôle de la Confédération en ce qui concerne le chômage partiel pendant la crise du coronavirus.

La DélFin se penchera de manière approfondie sur le rapport du Conseil fédéral et suivra de près le développement issu des analyses de données et des rapports d’audit du CDF, des rapports trimestriels du DEFR ainsi que des entretiens menés avec le chef du DEFR et les responsables du SECO.

5.7.2 Cautionnements des navires de haute mer par la Confédération

La DélFin suit l’évolution des engagements de la Confédération concernant les cautionnements pour les navires de haute mer suisses depuis le milieu de l’année 2015. Chaque année, elle fait part de ses conclusions dans ses rapports d’activité. En été 2019, elle a publié un rapport d’enquête, assorti de recommandations, concernant le processus de vente de navires³.

Cautionnements, risques et amortissements

À la suite d’amortissements, du paiement de cautionnements et de la vente de plusieurs navires, les cautionnements de la Confédération ont diminué de 631,2 millions de francs (soit 80 %) entre 2016 (47 navires de haute mer, montant de cautionnement de 794 millions de francs) et à la fin de septembre 2023 (13 navires de haute mer, montant de cautionnement de 162,8 millions de francs). Pour les engagements restants, environ 118,15 millions de francs concernent huit navires de haute mer d’Oceana Shipping SA et environ 44,65 millions de francs concernent cinq navires de haute mer du groupe Reederei Zürich.

Depuis 2017, la Confédération ne cautionne plus de nouveaux crédits pour les navires de haute mer. Les derniers cautionnements solidaires expirent en 2032. À la fin de 2020, les pertes financières pour la Confédération s’élevaient à environ 340 millions de francs. Aucune perte supplémentaire n’a été enregistrée depuis.

Les risques financiers pour la Confédération ont nettement diminué. Les amortissements des sociétés de navigation s’élevaient à environ 100 millions de francs en 2022 et à quelque 10 millions de francs en 2023. La société Oceana Shipping SA a en outre effectué dès 2022 déjà des amortissements initialement prévus pour 2023. Un prochain amortissement conséquent de 32 millions de francs est prévu en 2025. Dans la mesure où des ventes de navires interviennent avant le remboursement des contrats de crédit cautionnés, ces crédits doivent être intégralement remboursés.

Se fondant sur un rapport de l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE) sur l’état des cautionnements à la fin de septembre 2023, la DélFin a mené un entretien avec le chef du DEFR et un représentant de l’OFAE. Dans le contexte de la baisse des taux d’affrètement au premier semestre 2023, l’office fédéral a fourni des informations sur l’évolution des risques de cautionnement et leur surveillance. La situation économique et financière des sociétés ainsi que leur capacité de remboursement sont évaluées dans le cadre de réunions organisées à intervalles réguliers avec les compagnies maritimes et les banques prêteuses. Si l’évaluation montre qu’une société de navigation se trouve dans une situation problématique en matière de liquidités et qu’elle risque de ne pas pouvoir rembourser les crédits obtenus conformément aux dispositions contractuelles, la société concernée doit prendre des mesures visant à garantir les liquidités. La DélFin salue le fait que l’OFAE vérifie régulièrement la situation financière et économique des compagnies maritimes et qu’il évalue régulièrement leur capacité à amortir les crédits en cours dans les délais impartis. Elle trouve important qu’il envisage de remplacer une garantie lorsqu’il apparaît qu’un amortissement dû ne pourra pas être effectué. La délégation a souligné qu’un sursis de paiement des amortissements n’est possible qu’à titre exceptionnel et doit faire l’objet d’un plan d’assainissement examiné et approuvé par la Confédération.

Le DEFR et l’OFAE ont démontré de manière crédible à la DélFin que la procédure de surveillance de la situation financière et économique des sociétés est appliquée et mise en œuvre de manière continue. La délégation considère que la seule recommandation restante de son rapport d’enquête 2019 est ainsi réglée (cf. annexe 8.3.2). Elle continue de suivre l’évolution des risques sur la base d’un rapport d’étape annuel de l’OFAE et attend de celui-ci qu’il l’informe immédiatement de tout évènement susceptible d’augmenter le risque de paiement de cautionnements pour la Confédération.

Honoraires versés pour des prestations de conseil économique et juridique externes

Dans son rapport d’enquête 2019, la DélFin s’est penchée de près sur les honoraires versés pour des prestations de conseil économique et juridique externes dans le cadre de l’organisation de crise. Jusqu’à la fin de septembre 2018, les dépenses y relatives s’élevaient à environ 3,3 millions de francs. Mi-novembre 2023, le DEFR a informé la DélFin que le coût total des prestations de conseil externes d’octobre 2018 à la fin d’octobre 2023 s’élevait à près de 3,5 millions de francs supplémentaires. Si les dépenses étaient particulièrement élevées en 2020, elles ont pu être fortement réduites depuis lors. Contrairement aux dépenses externes, les coûts internes à la Confédération sont difficilement quantifiables. Le DEFR part du principe que le recours à des collaboratrices et collaborateurs internes à la Confédération a suivi à peu près la même évolution que celle des mandataires externes, avec une baisse sensible depuis 2021.

Stratégie maritime de la Suisse 2023-2027

Au début de septembre 2023, la DélFin a pris connaissance de la «Stratégie maritime de la Suisse 2023–2027» adoptée par le Conseil fédéral en milieu d’année, notamment le domaine qui a trait au «pavillon suisse». La délégation s’est prononcée pour la dernière fois à ce sujet en automne 2021, dans le cadre des travaux préparatoires du DFAE (cf. rapport d’activité 2021 de la DélFin, FF 2022 1625, chap. 5.5.5). Il est notamment question d’assouplir les conditions d’immatriculation des navires marchands et d’instaurer un système de sanctions et de contrôle équilibré et flexible. La DélFin salue le fait que les bateaux battant pavillon suisse doivent répondre à des normes élevées de sécurité et de durabilité, au moins équivalentes aux prescriptions internationales.

Liste des navires battant pavillon suisse

Les navires de haute mer peuvent être contrôlés par des autorités étatiques portuaires et être détenus en cas de manquements techniques ou opérationnels graves. Les résultats de ces contrôles font l’objet de statistiques et d’une évaluation sur une période de trois ans. Lorsque le nombre d’immobilisations de ce type est supérieur à la moyenne, les États pavillonnaires sont ensuite inscrits sur une liste grise, voire noire. Le DFAE informe la DélFin chaque fois que les risques de ce type augmentent.

Dans le cadre des contrôles par l’État du port, trois navires battant pavillon suisse ont été immobilisés en 2023 en raison de diverses anomalies, en application du «Tokyo Memorandum of Understanding on Port State Control» (Tokyo MoU). L’Office suisse de la navigation maritime (OSNM) a adapté son régime d’inspection basé sur les risques en conséquence et a ordonné des inspections préventives sur tous les navires du transporteur maritime concerné lorsqu’ils font escale dans les ports visés par le Tokyo MoU. L’OSNM a également procédé à ses propres contrôles. La DélFin a pris note du fait que le DFAE juge pour l’heure faible l’impact de ces immobilisations. Elle continuera de suivre attentivement l’évolution de la situation.

5.7.3 Projet clé SIPACfuture

Le système SIPAC, un logiciel conçu pour le traitement et le paiement des indemnités de chômage (IC) et des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (RHT), d’intempérie (INTEMP) et d’insolvabilité (ICI) de l’assurance-chômage (AC), est en service depuis 1993. Consciente de la vétusté de cette technologie, la Commission de surveillance de l’assurance-chômage (CS AC) avait prévu de remplacer ce système par novoSIPAC à partir de 2012. Elle a cependant dû interrompre son projet mi-2015 en raison de problèmes de mise en œuvre, une réévaluation complète du projet ayant révélé que, sur le plan technique et vu le délai de réalisation prévu, les objectifs initialement fixés ne pourraient être atteints qu’au prix de risques extrêmement élevés. La décision rendue par la CS AC s’appuyait notamment sur une expertise externe et sur les recommandations du CDF (cf. rapport d’activité 2015 de la DélFin, FF 2016 7119, chap. 4.7.4, et rapport d’activité 2016 de la DélFin, FF 2017 4909, chap. 4.7.3) qui ont conduit à une adaptation des structures et de l’organisation du service informatique et à un renforcement des compétences informatiques dans le domaine Marché du travail et assurance-chômage du SECO.

Depuis août 2016, la modernisation du traitement et du paiement des prestations de l’AC se poursuit dans le cadre du projet SIPACfuture. Mis en œuvre conjointement par l’organe de compensation, les 25 organes d’exécution publics et 9 organes d’exécution privés ainsi que le service informatique, ce projet est financé par le Fonds de l’AC. La validation des différentes phases du projet relève de la responsabilité du mandant; la CS AC approuve le budget et les comptes du projet informatique.

Selon le plan initial, l’introduction de SIPACfuture était prévue au printemps 2021, pour un coût de 115 millions de francs. D’importantes ressources en personnel ayant été engagées dans le versement des RHT COVID-19 et le paiement rétroactif des indemnités de vacances et jours fériés (IVJF) durant la pandémie (entre 2020 et 2022), elles n’étaient plus disponibles pour le projet. En 2022, la CS AC a donc entre autres décidé de reporter la date d’introduction de SIPACfuture et d’échelonner la migration des différents modules entre le printemps et la fin de 2023. Cette nouvelle planification s’accompagnait d’un surcoût de 15 millions, pour un coût total de près de 130 millions de francs.

En novembre 2022, la DélFin a exigé du SECO et de l’AC qu’ils mettent tout en œuvre pour achever l’introduction dans les délais et en respectant le budget en 2023 (cf. rapport d’activité 2022 de la DélFin, FF 2023 1713, chap. 4.6.1).

En avril 2023, la DélFin a été informée que la migration des modules concernant les RHT et les INTEMP avait pu avoir lieu comme prévu à Pâques 2023. En règle générale, le nouveau système fonctionne et paie correctement. Des améliorations devaient toutefois encore être apportées s’agissant de la formation, de la convivialité et des temps de réponse du système.

En septembre 2023, le CDF a indiqué à la DélFin, à l’issue d’un audit annoncé peu de temps auparavant, qu’il avait constaté des déficits substantiels dans la direction et le pilotage du projet ainsi que des défauts dans la qualité du système. Les organes d’exécution publics et privés déploraient de leur côté la complexité et le manque de convivialité du logiciel. Certaines particularités du traitement des dossiers des organes d’exécution n’étant pas prévues dans le système, de nombreuses tâches devaient être accomplies manuellement.

À la fin de novembre 2023, le DEFR et le SECO ont informé la DélFin des mesures arrêtées et de leurs conséquences en matière de coûts et de délai. Il s’agira de corriger les défauts du logiciel par des mises à jour, de renforcer le contrôle du projet et d’étoffer sa direction, de préciser les rôles des personnes intervenant dans le projet et d’intégrer davantage les organes d’exécution dans les processus décisionnels du projet. Afin de garantir la qualité et l’acceptation de la nouvelle solution, les phases de test seront étendues, des simulations seront effectuées sur la base de cas réels et la formation des utilisatrices et utilisateurs sera intensifiée. Selon les estimations réalisées par le SECO à la mi-novembre 2023, le surcoût devrait se situer entre 15 et 25 millions de francs et le retard dans l’introduction des modules concernant les ICI et les IC devrait dépasser une année. Les coûts seront pris en charge par le Fonds de compensation de l’AC.

S’adressant au chef du DEFR, la DélFin a exprimé sa préoccupation face aux importantes lacunes constatées et demandé que leurs causes soient déterminées, les défauts corrigés, la gouvernance revue et les responsabilités clarifiées. Pour la DélFin, il est essentiel que le SECO et l’AC puissent garantir le versement irréprochable et dans les délais des indemnités dues aux bénéficiaires de prestations de l’AC, y compris durant la période de résolution des problèmes.

Mi-février 2024, la DélFin a pris connaissance du dernier rapport d’audit du CDF sur SIPACfuture: outre les déficits dans le pilotage et la gestion du projet, le CDF y relève un manque d’implication de l’organe de compensation et des caisses de chômage (CCh) ainsi qu’une réticence de leur part à assumer la responsabilité technique du projet. La structure opérationnelle de l’organe de compensation n’était ainsi pas prête lors de la migration partielle au printemps 2023. De plus, certains des problèmes survenus par la suite avaient été identifiés longtemps auparavant, mais les participantes et participants les ont sous-estimés. Le SECO a confirmé que plusieurs recommandations du CDF avaient déjà été mises en œuvre et que les autres seraient appliquées prochainement. Mi-février 2024, le SECO a estimé que les coûts supplémentaires se monteraient à environ 40 millions de francs et que la durée du projet devrait être prolongée jusqu’au début de 2026.

Au vu de l’historique et de l’importance stratégique de SIPACfuture ainsi que des importants surcoûts et retards constants, la DélFin continuera de suivre le projet de très près.

5.8.1 Sécurité de l’approvisionnement en électricité: mécanisme de sauvetage et centrales de réserve

Afin de garantir l’approvisionnement de la Suisse en électricité, le Conseil fédéral a notamment décidé, en 2022, d’instaurer un mécanisme de sauvetage destiné aux entreprises électriques d’importance systémique et de mettre à disposition une centrale de réserve à Birr. Depuis que des crédits urgents relatifs à ce dossier ont été approuvés, au cours du deuxième semestre 2022, la DélFin s’intéresse, dans le cadre de la haute surveillance financière concomitante, à l’utilisation des crédits en question. Elle reçoit régulièrement de la part du DETEC des rapports l’informant de l’état de la mise en œuvre, de l’utilisation des ressources, du respect du calendrier, de l’évolution des risques et de modifications concernant les dispositions légales.

Mécanisme de sauvetage destiné aux entreprises électriques d’importance systémique

Au début de septembre 2022, la DélFin a approuvé, en procédure accélérée, un crédit d’engagement de 10 milliards de francs pour des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance systémique et un crédit supplémentaire de 4 milliards de francs pour un prêt de la Confédération rémunéré et remboursable qui serait accordé à la société Axpo Holding AG (Axpo) si celle-ci ne parvenait pas à couvrir ses besoins de financement d’une autre manière (cf. rapport d’activité 2022 de la DélFin, FF 2023 1713, chap. 2.1.4).

Durant l’année sous revue, le DETEC et l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) ont informé la DélFin, lors d’entretiens et au moyen de rapports réguliers, de l’évolution des prix sur les marchés de l’énergie, des efforts fournis par Axpo pour réduire les sorties de fonds potentielles et du risque que l’entreprise sollicite le prêt de la Confédération. Axpo a confirmé à un rythme trimestriel qu’elle respectait bien les conditions fixées par le DETEC et, en particulier, qu’elle n’avait versé ni dividendes ni bonus et avait mis en œuvre toutes les mesures pouvant être raisonnablement exigées d’elle. La DélFin a pris acte du fait que la situation financière d’Axpo s’était notablement améliorée au cours de l’année 2023 et que la société n’avait pas besoin de recourir au prêt de la Confédération.

À la fin de novembre 2023, le chef du DETEC a fait part à la DélFin de la demande d’Axpo d’annuler intégralement le crédit-cadre de 4 milliards de francs. La délégation souhaitait surtout savoir comment la Confédération garantirait que, après l’annulation du crédit-cadre, Axpo n’allait pas verser des dividendes et des bonus, et solliciter ensuite de nouvelles aides financières auprès de la Confédération. D’après les explications du DETEC, Axpo a dû démontrer de manière crédible à l’OFEN et à la Commission fédérale de l’électricité (ElCom) qu’elle n’avait plus besoin du crédit-cadre. Au cours d’une procédure de diligence raisonnable (due diligence), l’OFEN et l’ElCom ont examiné la planification des liquidités, la situation des fonds propres, les lignes de crédit, les positions de négoce, l’évaluation des risques et la planification à moyen terme d’Axpo. Sur cette base et celle d’un contrôle de plausibilité effectué par l’organe de révision d’Axpo, ils sont parvenus à la conclusion que les conditions relatives à l’annulation du crédit-cadre étaient remplies.

Le DETEC a intégralement annulé le crédit-cadre de 4 milliards de francs au 1^er décembre 2023. Selon la loi fédérale sur des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance systémique (LFiEl; RS 734.91734.91), Axpo doit, comme les autres entreprises d’importance systémique du secteur Alpiq et BKW, continuer à fournir à la Confédération toutes les informations, concernant aussi bien la situation financière que les opérations de négoce d’énergie conclues, nécessaires à l’exécution de cette loi, ainsi qu’une présentation de l’évolution des marchés. De même, Axpo et les autres entreprises concernées doivent continuer à payer le forfait annuel de mise à disposition, qui couvre les coûts assumés par la Confédération pour la mise à disposition des liquidités jusqu’à la fin de 2026. En revanche, Axpo est libérée des autres obligations de renseigner et de l’interdiction de verser des dividendes et des bonus au conseil d’administration et à la direction, car la loi considère que ces contraintes sont directement liées à l’octroi d’un crédit-cadre.

Le mécanisme de sauvetage de la Confédération reste valable pour Axpo, tout comme pour Alpiq et BKW. Compte tenu du fait que le champ d’application de la LFiEl se limite à ces entreprises, on peut imaginer qu’Alpiq, Axpo et BKW bénéficient d’avantages en matière d’obtention de crédits par rapport à d’autres entreprises d’approvisionnement en électricité. L’art. 18, al. 4, LFiEl autorise une majoration du forfait de mise à disposition si cette mesure s’impose pour éviter toute distorsion de la concurrence. Il faudrait par exemple majorer le forfait si celui-ci était inférieur aux émoluments perçus pour la mise à disposition de crédits bancaires et de financements comparables de l’entreprise basés sur le marché. À la fin de novembre 2023, le DETEC a estimé qu’il n’y avait pas lieu de procéder à une telle majoration. Le forfait de mise à disposition de 0,635 % imposé par la Confédération était en effet supérieur aux émoluments facturés aux entreprises d’approvisionnement énergétique d’importance systémique pour la mise à disposition de financements bancaires. En 2023, la Confédération a encaissé quelque 63,5 millions de francs provenant du forfait prélevé auprès des trois entreprises d’importance systémique (selon la répartition suivante: Axpo 51,8 %, Alpiq 32,4 % et BKW 15,8 %).

À la suite de l’annulation du crédit-cadre, le Parlement a supprimé du budget 2024, lors de la session d’hiver 2023, les 4 milliards de francs prévus à l’origine, allégeant ainsi le budget extraordinaire de la Confédération pour 2024. Le DETEC a indiqué que le Conseil fédéral supprimerait également cette somme du plan financier 2025-2027.

La DélFin se montre critique à l’égard du rôle des cantons actionnaires d’Axpo. En été 2022, avant sa demande de ligne de crédit auprès de la Confédération, Axpo a mené des entretiens avec les cantons, qui ont refusé d’apporter un soutien financier, invoquant la forte pression des délais et le fait que les crédits d’urgence devaient être approuvés par le Parlement cantonal et que des référendums étaient possibles. La Dél-Fin avait alors critiqué la non-participation financière des cantons actionnaires. À la fin de 2023, elle a constaté avec surprise que les cantons concernés n’avaient toujours pas pris d’engagements fermes pour le cas où une nouvelle situation d’urgence se présenterait. La DélFin attend des cantons actionnaires qu’ils prennent les mesures nécessaires suffisamment tôt et avec détermination.

Centrale de réserve de Birr

Au cours du deuxième semestre 2022, la DélFin a approuvé, pour la mise à disposition de la centrale de réserve de Birr, un crédit supplémentaire urgent de 151 millions de francs pour 2022 et un crédit d’engagement urgent de 485 millions de francs pour les années 2022 à 2026 (cf. rapport d’activité 2022 de la DélFin, FF 2023 1713, chap. 2.1.5).

En 2023, le DETEC et l’OFEN ont informé la DélFin, lors d’entretiens et au moyen de rapports réguliers, de l’état et des coûts de la mise à disposition de la centrale. La délégation a pris acte du fait que, à la fin de mars 2023, après un léger retard, la centrale de réserve de Birr était en mesure d’injecter de l’électricité dans le réseau en cas de pénurie, en respectant les prescriptions de la Confédération. En septembre 2023, l’OFEN a estimé que les coûts de l’installation à Birr s’élèveraient à 536 millions de francs, soit un surcoût d’environ 51 millions par rapport au montant ayant servi de base au calcul du crédit d’engagement initial de 485 millions. Selon l’office fédéral, ce surcoût s’explique principalement par l’achat initial de diesel (+ 23 millions de francs), les raccordements au réseau, le transport et le stockage du combustible (+ 19 millions) ainsi que les indemnités versées à la commune de Birr (+ 4 millions) et des dépenses supplémentaires pour le démontage du mur antibruit, l’augmentation de la TVA au 1^er janvier 2023 ainsi que divers coûts variables résultant des tests réalisés durant l’hiver 2022/23 (+5 millions de francs). L’utilisation de diesel pour l’exploitation de la centrale sera couverte par les paiements des groupes-bilan déficitaires au moment de la crise. Quant aux autres coûts supplémentaires, ils seront répercutés sur le tarif d’utilisation du réseau de Swissgrid. Le tarif fixé pour les consommatrices et consommateurs d’électricité augmentera de 0,5 ct/kWh pour les années 2024 à 2026.

Par ailleurs, la Confédération a conclu des contrats avec les centrales de Cornaux et de Monthey, afin que celles-ci puissent être utilisées comme installations de réserve en cas de crise.

Depuis 2023, toutes les factures concernant les trois centrales de réserve sont payées par Swissgrid, après avoir été vérifiées par l’OFEN. Le budget de la Confédération ne sera probablement plus grevé par ces projets. Les prestations préalables fournies par la Confédération en 2022 (151 millions de francs) lui seront remboursées par Swissgrid en 36 tranches de 2024 à 2026. Dans le compte d’État 2023, ce remboursement sera intégralement saisi dans le compte de résultats.

La DélFin s’est entretenue avec le chef du DETEC à la fin de novembre. En ce qui concerne les coûts supplémentaires liés à la centrale de réserve de Birr, elle souhaitait surtout savoir pourquoi, lors de l’examen du crédit d’engagement urgent de 485 millions, en août 2022, le DETEC n’avait notamment pas prévu les dépenses supplémentaires liées à l’achat de diesel. En effet, si on avait eu connaissance de celles-ci avant, le crédit d’engagement aurait dépassé 500 millions de francs; par conséquent, un quart des membres de l’un des conseils aurait pu, après la décision de la DélFin, demander la tenue d’une session extraordinaire. L’OFEN a expliqué de manière crédible qu’il ne s’était rendu compte qu’après l’octroi du crédit que, en raison de la situation d’alors, il était nécessaire que la Confédération procède à un achat centralisé de diesel et assure la chaîne de transport. En cas de non-utilisation de la centrale de réserve, le diesel sera vendu. De plus, la charge pesant sur les consommatrices et consommateurs finaux est allégée grâce à une marge et, en cas de coûts supplémentaires, ceux-ci seront facturés via la rémunération pour l’utilisation du réseau.

Eu égard aux investissements importants requis par la mise à disposition de la centrale de Birr, la DélFin a voulu savoir dans quelle mesure il serait possible de continuer à s’en servir, au terme de la période de location de trois ans, plutôt que de la démanteler. Le DETEC a expliqué que le contrat conclu par la Confédération avec GE Gas Power prévoyait que la Confédération ou une entreprise puisse acheter la turbine à un prix défini. La DélFin continuera de s’intéresser, en 2024, aux scénarios envisagés par la Confédération pour la centrale de réserve à l’issue de la période de location, en 2026, aux enseignements tirés par le DETEC et l’OFEN s’agissant de l’élaboration d’une base légale et aux aspects financiers et actuariels pris en compte dans le cadre de l’évaluation des investissements par l’OFEN.

5.8.2 Investigation sur des infractions en matière de subventions dans les transports publics

Depuis 2019, la DélFin se penche sur des cas dans lesquels des entreprises de transports publics ont perçu des indemnités trop élevées de la part de la Confédération, des cantons et des communes pour des prestations relevant du transport de voyageurs. Dans ce contexte, la CdG-E a mené, en 2019, une enquête sur les irrégularités comptables chez CarPostal Suisse SA (FF 2020 6981), qui a révélé que la Confédération et les cantons devaient suivre de près l’octroi de subventions au titre des prestations de transport afin d’éviter de verser trop de subventions. La DélFin attend de la Confédération qu’elle porte systématiquement plainte en cas de soupçon de fraude aux subventions, même lorsqu’il s’agit de petites sommes.

Pour le lancement d’une procédure pénale en cas d’acte frauduleux, la loi prévoit trois compétences différentes pour trois délits spécifiques possibles: les faux dans les titres au préjudice de la Confédération sont du ressort du Ministère public de la Confédération (MPC), l’escroquerie au préjudice de la Confédération relève des autorités pénales cantonales et les délits de subventions sont du ressort de l’office fédéral compétent ou d’un service désigné par le Conseil fédéral. Cette diversité pose notamment des problèmes lorsqu’il est difficile de rattacher clairement une infraction à l’une ou l’autre catégorie. Il en résulte que des procédures ne sont souvent pas entamées, ou bien elles sont contestées et sont alors susceptibles d’être prescrites.

L’art. 39, al. 1, 1^re phrase, de la loi sur les subventions (LSu) prévoit que les infractions sont poursuivies et jugées par l’office fédéral compétent sur le fond. La seconde phrase de l’al. 1 précise toutefois que le Conseil fédéral peut déclarer compétente une autre unité administrative de la Confédération. La procédure est réglée par le droit pénal administratif (DPA). Il s’agit d’une procédure complexe et peu connue des offices fédéraux chargés d’octroyer des subventions, étant donné que ceux-ci doivent rarement mener une enquête pénale.

La DélFin estime que cette procédure ne permet pas d’atteindre l’objectif visé. Les cas isolés de fraude complexe aux subventions ne sont pas des délits de droit administratif usuels et les enquêtes à leur sujet ne sont pas courantes (alors qu’elles le sont, par exemple, dans l’administration fiscale ou douanière). Compte tenu de la multitude de cas de subventions dans l’administration fédérale, il est important de les différencier en fonction de leur complexité. Les unités administratives compétentes en matière de poursuite pénale selon le droit en vigueur octroient des subventions et exercent une surveillance sur leurs bénéficiaires. Il n’est pas exclu, dans une procédure, que la partie adverse mette en doute l’indépendance de l’office fédéral, compromettant ainsi la procédure. Les offices fédéraux octroyant des subventions risquent de ne pas dénoncer systématiquement les cas complexes de suspicion de fraude s’ils doivent mener eux-mêmes les procédures et acquérir au préalable le savoir-faire nécessaire en la matière. En effet, même si cet effort de mise en place est temporaire, il représente un coût en matière de temps et d’argent pour l’office fédéral octroyant des subventions concerné (organisation, personnel, technique). Les synergies qui pourraient être réalisées au sein de l’administration fédérale ne sont ainsi pas exploitées, ce qui grève inutilement le budget de la Confédération. Par ailleurs, l’infraction risque d’être prescrite en raison du temps nécessaire à la mise en place des conditions permettant de mener la procédure. Sur le plan de la procédure et des sanctions prévues, le système actuel privilégie celles et ceux qui fraudent l’État plutôt que les particulières et les particuliers.

À la fin d’août 2022, la DélFin a adressé deux recommandations au Conseil fédéral visant à centraliser les compétences dans ce domaine (cf. annexe 8.2.1). Ces recommandations demandent, d’une part, que le Conseil fédéral confie, dans le cadre du droit existant en matière de subventions, les investigations à une unité administrative de la Confédération disposant d’une longue expérience dans le domaine des procédures pénales administratives et, d’autre part, que soit examinée, dans le cadre du projet de révision du DPA, l’opportunité de créer un centre de compétence au sein de l’administration fédérale, dont la tâche serait d’assister les offices fédéraux ne disposant pas de suffisamment d’expérience en matière de procédure pénale administrative, en se chargeant de ces procédures complexes. Le Conseil fédéral a accepté les deux recommandations. Il n’entend toutefois faire usage de la possibilité offerte par l’art. 39, al. 1, LSu, que si un office fédéral n’est effectivement pas en mesure de poursuivre et de juger les fraudes aux subventions avec l’efficacité attendue. Le Conseil fédéral a en outre suggéré qu’il considérerait la mise en place d’un centre de compétence centralisé au sein de la Confédération dans le cadre de la préparation du projet de consultation sur la révision du DPA.

Après s’être entretenue avec la cheffe du DFJP et le directeur de l’Office fédéral de la justice (OFJ), la DélFin a dû se rendre à l’évidence, à la mi-2023, qu’aux yeux de l’OFJ, tant la centralisation de cette compétence auprès d’une unité administrative de la Confédération connaissant bien le DPA que le transfert de cette compétence aux autorités cantonales de poursuite pénale ou au MPC avaient peu de chances de succès. L’OFJ a privilégié la solution existante, à savoir celle selon laquelle le Conseil fédéral peut, dans des cas particuliers et sur la base de la LSu, désigner un autre office fédéral pour mener une procédure pénale administrative.

Pour la DélFin, cette solution minimale est insatisfaisante. Elle a donc réitéré, auprès de la cheffe du DFJP, sa recommandation relative à la création d’un centre de compétence centralisé chargé de la conduite des procédures pénales administratives et a suggéré que le projet mis en consultation présente de manière transparente toutes les options examinées par l’OFJ, en justifiant objectivement les avantages et les inconvénients de chacune d’entre elles. La cheffe du DFJP a confirmé que toutes les options examinées par l’OFJ seraient présentées dans le rapport explicatif relatif à l’avant-projet de révision totale du DPA, ce que la DélFin vérifiera lorsque le projet mis en consultation sera disponible.

5.8.3 Autoroute A9, correction du Rhône et assainissement de la décharge de Gamsenried

Travaux d’achèvement de l’autoroute A9 en Haut-Valais

La mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, en 2008, a fait passer la propriété des routes nationales des cantons à la Confédération. Le canton du Valais, en tant que maître d’ouvrage, réalise les tronçons manquants de l’autoroute A9; il les cèdera à l’OFROU une fois qu’ils seront achevés. La Confédération finance l’achèvement du réseau à hauteur de 96 %. Dans le canton du Valais, c’est le Service de la construction des routes nationales (SCRN) qui s’occupe de la réalisation. Le coût total de l’achèvement de l’A9 entre Sierre-Est et Viège-Est est estimé à 4,4 milliards de francs environ.

Par le passé, différents rapports de révision de l’OFROU et du CDF concernant le SCRN ont révélé des manquements, rendant nécessaires sa surveillance étroite par l’OFROU et des changements au sein du service. Le projet lui-même présente par ailleurs des risques qui exigent également un accompagnement attentif de la part de l’OFROU.

Le chef du Département de la mobilité, du territoire et de l’environnement du canton du Valais et le directeur de l’OFROU ont informé la DélFin, à la fin de mai 2023, dans le cadre d’un entretien sur l’état d’avancement du projet. Ils ont souligné que différentes mesures avaient été prises pour résoudre les problèmes.

À la fin de novembre 2023, le chef du DETEC a informé la DélFin que le canton avait appliqué des mesures d’organisation. En automne 2023, le service juridique du département cantonal a pris en main les affaires juridiques en cours ainsi que les nouveaux cas. Le canton a également mis en œuvre d’autres mesures afin de mieux jouer son rôle de maître d’œuvre.

Les chantiers évoluent de manière positive. L’ouverture du tronçon à ciel ouvert Rarogne – Gampel-Steg d’une longueur de 2,5 km a eu lieu le 18 août 2023. Les travaux principaux de la tranchée couverte de Rarogne et du tunnel de Viège sont achevés et leur ouverture est prévue en 2025. Les travaux de percement du tunnel de Riedberg sont terminés et la phase d’aménagement intérieur a démarré. L’ouverture du tunnel est prévue en 2026. La date de l’entrée en vigueur de la décision d’approbation des plans pour le dernier tronçon de l’A9 dans le bois de Finges n’a pas encore été fixée. Lorsqu’une autorisation juridiquement valable aura été délivrée, les travaux de réalisation des quelque 10 derniers kilomètres pourront démarrer.

L’OFROU a remporté des succès dans le dossier concernant les surcoûts revendiqués par des entreprises de construction. Le Tribunal fédéral a en partie rejeté la plainte déposée par un consortium portant sur le paiement rétroactif de 60 millions de francs et a confirmé la position de l’OFROU.

Les recommandations formulées dans le rapport du CDF concernant la largeur de la chaussée dans la zone de Rarogne ont entretemps été mises en œuvre, selon les déclarations de l’OFROU. En février 2023, sur la base des analyses de son unité Révision interne, l’OFROU a rendu une décision en faveur du canton du Valais concernant le remboursement de 8,9 millions de francs (sans la TVA) liés aux travaux de la décharge de Goler. Si le canton et le consortium ne parviennent pas à s’entendre dans le cadre de la procédure de conciliation, l’affaire sera portée devant les tribunaux.

D’autres recommandations formulées dans différents rapports de l’unité Révision interne de l’OFROU font l’objet d’une évaluation et un calendrier pour leur application est en cours d’élaboration.

Le chef du DETEC a indiqué à la DélFin que l’achèvement de l’autoroute A9 comportait des risques. Pour cette raison, le DETEC continuera de mettre à disposition les ressources nécessaires afin de garantir que l’OFROU puisse encore assurer l’accompagnement technique et financier particulièrement étroit du projet ainsi que sa surveillance.

Pour sa part, la DélFin continuera de suivre de près l’avancement du projet et la mise en œuvre des mesures en se fondant sur les rapports annuels de l’OFROU.

Troisième correction du Rhône, 2^e étape

La troisième correction du Rhône (R3) est le plus grand projet de protection contre les crues de Suisse. Portant sur une longueur de 162 km, les mesures prévues sur le Rhône pour un volume d’environ 3,6 milliards de francs s’étalent sur une période de 40 à 50 ans. Le CDF estime que pour ce projet, la part de la Confédération se monte à environ 2,1 milliards de francs.

En 2010, la DélFin a constaté d’importants manquements dans la direction du projet. Sur la base de ce constat, l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) a en particulier systématisé le controlling et adresse désormais un rapport annuel à la DélFin. Pour sa part, le CDF s’est penché sur le projet pour la dernière fois en 2021.

Dans son rapport 2022, l’OFEV relevait que le canton du Valais avait lancé une analyse du projet. Il notait également que les résultats de cette analyse pouvaient avoir des conséquences sur l’ensemble du projet approuvé par l’OFEV, sur le calendrier et, partant, sur le crédit d’ensemble approuvé par le Parlement. L’office fédéral devait recevoir les résultats de l’analyse, essentiels pour la suite du projet, d’abord en mai, puis en novembre 2023.

À la fin de novembre 2023, la DélFin s’est entretenue avec le chef du DETEC sur la question du retard dans la mise en œuvre des mesures recommandées dans l’analyse mandatée par le canton du Valais. Le chef du DETEC a assuré la DélFin que le département réévaluerait la situation avec l’OFEV dès qu’il disposerait des résultats de l’analyse mandatée par le canton, et qu’il en informerait la DélFin. La suite du projet a fait l’objet d’une discussion avec le conseiller d’État valaisan responsable du dossier.

La DélFin continuera de suivre de près l’évolution du projet sur la base des rapports de l’OFEV.

Assainissement de la décharge de Gamsenried

Depuis 2022, la DélFin suit l’assainissement de l’ancienne décharge de Gamsenried, dans le canton du Valais, l’un des sites pollués les plus grands et les plus complexes de Suisse, principalement en raison de sa taille exceptionnelle (environ 45 terrains de football), des polluants qui s’y trouvent et de la durée prévue des travaux (plusieurs décennies). La décharge jouxte le Rhône, où ont été réalisées ou doivent encore être réalisées des mesures de correction du fleuve auxquelles la Confédération participe financièrement. L’autoroute A9, dont la Confédération est propriétaire, traverse en partie la zone de la décharge.

Lors de l’exercice sous revue, la DélFin s’est intéressée aux coûts prévus de l’assainissement complet et aux risques financiers pour la Confédération. Selon un rapport commandé par l’OFEV, il ne sera pas possible de chiffrer les coûts d’un assainissement complet de l’ancienne décharge de Gamsenried avant la fin de 2024 au plus tôt. Leur estimation par comparaison avec les coûts d’assainissement de l’ancienne décharge de déchets spéciaux à Kölliken est pratiquement impossible. Les mesures de sécurisation et d’assainissement de la décharge de Gamsenried seront réalisées par étapes et en fonction de l’urgence. En outre, l’évaluation des variantes d’assainissement n’est pas encore terminée.

Les coûts de la première étape du projet (renforcement de la barrière de confinement hydraulique grâce à la mise en place d’une paroi étanche, traitement du panache de pollution et assainissement des zones de la décharge présentant le plus grand risque pour les eaux souterraines) sont estimés à 290 millions de francs. À cet effet, l’entreprise Lonza SA a constitué, en 2021, les provisions correspondantes, dont 150 millions de francs sont couverts par des garanties bancaires et par le groupe Lonza. Une adaptation dynamique et successive des garanties est prévue, l’excavation de l’ensemble des matériaux contaminés étant liée à de nombreux risques (absence de filières d’élimination, difficultés en raison de l’infrastructure sur le site, impact considérable du transport et de l’élimination sur l’environnement).

La loi sur la protection de l’environnement dispose que les coûts de l’assainissement sont à la charge de celui qui les a occasionnés. Si plusieurs parties sont impliquées, elles assument les frais de l’assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Il s’agit en premier lieu du perturbateur par comportement (celui qui est à l’origine de la pollution) puis du perturbateur par situation (le détenteur du site). Dans le cas de la décharge de Gamsenried, le principal perturbateur par comportement est Lonza, à qui il revient de prendre en charge la majeure partie des coûts. Grâce aux provisions et aux garanties bancaires susmentionnées, le risque de défaillance de Lonza est faible. Les perturbateurs par situation sont Lonza (propriétaire de 50 % du site), l’OFROU (31 %), le canton du Valais (9 %), l’usine d’incinération des ordures ménagères (5 %) et la commune de Brigue-Glis (5 %). Selon l’OFROU, le risque de défaillance des perturbateurs par situation est, lui aussi, faible. Il n’est pas encore possible d’évaluer la nécessité de mesures d’assainissement dans le domaine des routes nationales. Le risque financier ne peut pas non plus être évalué à l’heure actuelle, tant que les coûts d’assainissement ne sont pas connus.

La DélFin a cherché à savoir dans quelle mesure l’OFEV aurait dû s’impliquer plus tôt et plus activement. D’après le chef du DETEC, le canton du Valais gère le dossier conformément au droit, de manière proactive et transparente. L’OFEV est par ailleurs bien impliqué dans le projet. Grâce à des échanges réguliers avec le gouvernement valaisan et à sa participation à la plateforme d’information périodique, l’OFEV a pu remplir sa fonction de surveillance de manière satisfaisante. Le DETEC fait régulièrement le point sur la situation et interviendra en cas de nécessité.

Compte tenu des risques financiers, la DélFin continuera de suivre de près l’évolution du dossier sur la base des rapports de l’OFEV et des discussions avec le chef du DETEC.

7.1.1 Rapport annuel et comptes annuels 2022 du CDF

Le CDF soumet chaque année un rapport à la DélFin et au Conseil fédéral, par lequel il les informe de l’étendue et des priorités de son activité de révision, leur communique ses constatations et ses avis les plus importants et leur signale les points en suspens à la suite des révisions et les motifs d’éventuels retards (art. 14, al. 3, LCF). Ce rapport est publié.

Le CDF a transmis à la DélFin une vue d’ensemble de l’évolution du programme annuel 2022. Il y a consigné, d’une part, les mandats annulés ou reportés du programme annuel 2022 à celui de 2023 et, d’autre part, les nouveaux mandats qui sont venus s’ajouter en 2022.

Lorsqu’il constate des anomalies ou des manquements ayant une portée fondamentale ou une importance financière particulière, le CDF en informe le Conseil fédéral sans délai (art. 15, al. 3, LCF). Ces signalements, ainsi que l’avis du Conseil fédéral, sont immédiatement portés à la connaissance de la DélFin. Celle-ci traite les signalements mentionnés dans le rapport annuel du CDF dès qu’elle en a pris connaissance.

Par le rapport annuel, la DélFin prend aussi note des principales recommandations qui, bien qu’elles aient été acceptées par les entités auditées, n’ont pas été mises en œuvre dans le délai imparti. Le rapport 2022 en signale 18.

La DélFin a également pris connaissance que le prochain rapport présentera une structure différente. Elle salue la réduction prévue du nombre d’exemplaires imprimés qui permettra de contribuer à davantage de durabilité.

La DélFin prend connaissance des comptes annuels du CDF en même temps que de son rapport annuel. Conformément à un principe de rotation sur une période de trois ou quatre ans, les comptes annuels 2022 du CDF ont été audités par le Contrôle des finances du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures, lequel a confirmé qu’ils étaient conformes aux exigences de la loi. La DélFin a également pris acte de la management letter qui ne fait état d’aucune lacune. Le Parlement a approuvé les comptes annuels 2022 du CDF.

7.1.2 Programme annuel 2023 du CDF

Chaque année, le CDF fixe son programme de révision et le communique à la DélFin et au Conseil fédéral (art. 1, al. 2, LCF).

Dans son programme annuel 2023, le CDF a sélectionné plus de 150 mandats d’audit en fonction des risques. Les contrôles prévus permettent de couvrir un éventail à la fois large et équilibré des thèmes différents pour les défis actuels et futurs. Le programme 2023 comprend notamment six audits de prix, sept audits transversaux, quatre évaluations et dix audits pour des projets TNI clés. Quatre mandats spéciaux ont été confiés par le Parlement. Il s’agit d’un audit du renseignement intégré de la Suisse auprès du SRC et de l’OFPP, d’un audit des dépenses dans le domaine des engagements opérationnels spéciaux auprès de fedpol, ainsi que de deux audits de suivi auprès d’armasuisse/RUAG MRO et RUAG International/RUAG MRO. Le programme signale d’ores et déjà les rapports qui feront l’objet d’une publication. La DélFin a pris connaissance du programme annuel 2023 du CDF à la mi-janvier 2023. Des changements peuvent être apportés au programme en cours d’année. Il est possible que certains mandats prévus soient annulés ou reportés, ou que de nouveaux audits soient ajoutés.

Lorsque le rapport annuel 2023 et les comptes annuels 2023 seront disponibles en 2024, la DélFin examinera dans quelle mesure le CDF a atteint ses objectifs.

7.1.3 Budget 2024 assorti d’un plan intégré des tâches et des finances 2025-2027 du CDF

Le CDF remet son projet de budget annuel au Conseil fédéral qui le transmet à l’Assemblée fédérale sans le modifier (art. 2, al. 3, LCF). Pour sa part, la DélFin examine le budget du CDF et transmet ses commentaires aux CdF qui ont compétence pour procéder à l’examen préalable du budget du CDF. Si nécessaire, la DélFin défend le budget du CDF devant l’Assemblée fédérale (art. 142, al. 3, LParl).

Le budget 2024 présente une diminution des dépenses du domaine propre de 0,2 million de francs au total (-0,6 %) par rapport au budget 2023. Cette baisse s’explique par la mise en œuvre volontaire et partielle des objectifs d’économies du Conseil fédéral (réduction des dépenses faiblement liées) par le CDF. Celui-ci n’a pas consenti à faire un effort plus important pour ne pas mettre en péril les contrôles prévus conformément à l’évaluation des risques. Les dépenses se maintiendront à ce niveau au cours des années du plan financier 2025-2027.

Depuis le 23 octobre 2022, le financement des personnes exerçant une activité politique au niveau fédéral est soumis à des prescriptions en matière de déclaration. Le CDF est chargé de la réception et du contrôle de ces déclarations. Il lui incombe également de publier les informations concernées. Le CDF a exercé cette tâche pour la première fois à l’occasion des élections fédérales d’automne 2023. Cette tâche n’étant pas inscrite dans la loi sur le Contrôle des finances, elle ne fait pas partie des tâches du CDF en tant qu’organe suprême en matière de surveillance financière et n’est pas soumise à la haute surveillance de la DélFin. Cette dernière a toutefois pris connaissance du fait que la somme d’un million de francs est inscrite au budget 2024 et au plan financier 2025-2027 pour l’accomplissement de cette nouvelle tâche.

Le Parlement a adopté le budget du CDF durant la session d’hiver 2023.

8.1 Nouvelles recommandations

8.2 Recommandations en suspens

8.3 Recommandations liquidées