Message concernant l’arrêté fédéral attribuant à la Confédération une compétence en matière de financement de la réparation des dommages causés aux bâtiments par les tremblements de terre

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

La motion 20.4329 «Création d’une assurance suisse contre les tremblements de terre au moyen d’un système d’engagements conditionnels», déposée le 3 novembre 2020 par la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE-E), a été adoptée par le Conseil des États le 10 mars 2021 et par le Conseil national le 22 septembre 2021. Elle charge le Conseil fédéral «de prévoir les bases constitutionnelles et/ou légales permettant de créer une assurance suisse contre les tremblements de terre au moyen d’un système d’engagements conditionnels». L’idée est d’obliger les propriétaires d’immeubles, en cas de séisme¹ causant des dommages, à verser un pourcentage limité de la valeur d’assurance de leur immeuble dans une assurance ou dans un fonds commun destiné à la reconstruction des bâtiments détruits ou endommagés (voir également le ch. 1.2).

L’instauration d’un tel système de financement de la réparation des dommages dus aux séismes est une mesure étatique qui relève de la gestion des tremblements de terre comme danger naturel. Or, l’édiction de mesures visant à maîtriser les dangers naturels et à atténuer les conséquences des séismes est aujourd’hui du ressort des cantons. La Confédération ne dispose pas de la compétence constitutionnelle nécessaire en matière de gestion des dangers naturels en général et des séismes en particulier. Aussi l’introduction d’une obligation pour les propriétaires d’immeubles de financer collectivement la réparation des dommages causés aux bâtiments par les tremblements de terre suppose-t-elle de créer une base légale dans la Constitution (Cst.)² (voir également le ch. 3.1).

En soumettant le présent projet, le Conseil fédéral s’acquitte du mandat que lui a confié le Parlement, atténue les conséquences financières des risques de grande ampleur pour les propriétaires sinistrés (surtout ceux qui ne sont pas assurés) et contribue à une reconstruction rapide.

1.2 Motion 20.4329 «Création d’une assurance suisse contre les tremblements de terre au moyen d’un système d’engagements conditionnels»

La motion 20.4329 charge le Conseil fédéral de «[…] prévoir les bases constitutionnelles et/ou légales permettant de créer une assurance suisse contre les tremblements de terre au moyen d’un système d’engagements conditionnels». Aux termes des explications figurant dans la motion, les propriétaires devraient être «[…] tenus de verser, dans un fonds commun ou une assurance, un pourcentage de la valeur d’assurance de leur bâtiment sous la forme d’une prime unique, et ce, uniquement en cas de tremblement de terre [causant des dommages]. Cet engagement conditionnel devrait être garanti par des sûretés réelles au moyen d’une inscription au registre foncier.». L’instauration d’une charge foncière de droit public pourrait être réglée dans le droit civil, par exemple dans le code civil³. Selon le texte déposé, le montant devrait en outre être exclusivement destiné à faire face aux conséquences du séisme (coûts de restauration des bâtiments endommagés ou détruits).

Le Conseil fédéral a proposé le 3 février 2021 de rejeter la motion, en renvoyant aux inquiétudes politiques et économiques qui persistaient sur le sujet dans de nombreux milieux. La motion a été adoptée par le Conseil des États le 10 mars 2021 et par le Conseil national le 22 septembre 2021.

1.3 Propositions antérieures

À ce jour, tous les projets émanant des milieux politiques ou de l’économie privée visant à renforcer une prévoyance financière obligatoire à l’échelle nationale pour financer la réparation des dommages causés aux bâtiments en cas de séisme ont échoué. L’instauration d’une assurance tremblement de terre obligatoire n’a pas recueilli la majorité au Parlement. En effet, en exécution de la motion 11.3511 Fournier «Assurance tremblement de terre obligatoire», adoptée par le Parlement le 14 mars 2012, le Département fédéral des finances a élaboré dans le rapport du 18 juillet 2013 «Assurance tremblement de terre – Propositions de réglementation»⁴ les bases nécessaires pour créer une assurance obligatoire à l’échelle nationale couvrant les dommages causés aux bâtiments par les tremblements de terre. Dans son rapport du 20 juin 2014⁵, le Conseil fédéral a proposé au Parlement de classer la motion. Le Conseil national l’a fait le 22 septembre 2021, mais le Conseil des États avait quant à lui refusé le classement le 12 juin 2018. Aucun concordat intercantonal n’a par ailleurs pu être conclu. Le 29 janvier 2016, la CEATE-E a en effet sollicité la Conférence des gouvernements cantonaux: si la majorité des cantons s’est déclarée favorable, moyennant certaines conditions, à la réalisation d’une assurance tremblements de terre obligatoire fondée sur un concordat intercantonal, le quorum requis n’a pas été atteint. Le Parlement a par ailleurs rejeté à plusieurs reprises des interventions demandant une couverture des dommages sismiques impliquant les assurances privées et les établissements cantonaux d’assurance⁶. L’un des principaux arguments contre le principe d’une assurance obligatoire réside dans les primes qu’il faudrait probablement payer pendant des décennies sans qu’un sinistre se produise, et donc sans qu’un cas d’assurance se réalise. Il se peut aussi que la prestation d’assurance ne bénéficie pas à ceux qui paieront les primes, mais aux générations qui leur succéderont.

1.4 Solution retenue

Les séismes destructeurs sont rares, mais ils sont aussi peu évitables que les coûts potentiellement très élevés de réparation des dégâts. Il faut en outre que cette réparation se fasse rapidement afin d’éviter les effets négatifs durables sur la population et sur l’économie. À qui faire supporter les coûts de reconstruction de manière à réduire au minimum les dommages durables pour l’économie, dus par exemple à des interruptions de la production, à la délocalisation d’entreprises ou à l’émigration de la main-d’œuvre? On peut aujourd’hui souscrire, sur le marché privé, des assurances contre les tremblements de terre. Cependant, seul un nombre restreint de propriétaires d’immeubles ont souscrit une telle assurance. De plus, il n’y a que dans le canton de Zurich où l’assurance des bâtiments couvre le risque sismique, quoique de manière limitée. Le débat politique de ces dernières années a par ailleurs montré que la solution d’une assurance obligatoire avec versement de primes annuelles ne suscitait aucune adhésion (voir le ch. 1.3). En l’absence de système de financement, il faut s’attendre, en cas de séisme grave, à ce que les milieux politiques exercent une forte pression pour que l’on recoure à des fonds publics, par exemple pour couvrir les dommages causés par les intempéries en 2024, qui se chiffrent en millions, ou pour assurer le cofinancement par la Confédération des travaux de réparation et des mesures de prévention.

Le projet vise à ce que la Constitution attribue à la Confédération la compétence d’instaurer un système de solidarité entre les propriétaires d’immeubles pour le financement de la réparation des dommages causés aux bâtiments en cas de séisme, au motif que la probabilité de survenance est inégale entre les régions, tout comme la concentration de valeurs et la nature du sous-sol, si bien que les conséquences financières seront différentes (voir le ch. 1.7). À la différence de la solution d’une assurance avec paiement de primes, ce système présente l’avantage de n’exiger aucun versement tant que ne se sera pas produit un tremblement de terre; rien ne peut être fait en revanche pour modifier la répartition inégale des facteurs de risque mentionnés au ch. 1.7 en cas de séisme en Suisse.

La mise en œuvre de la solution retenue requiert de modifier la Constitution. Les ménages et les entreprises ne devront pas payer de primes annuelles et le système couvrira la quasi-totalité des risques sismiques selon les modalités retenues. Ce dernier point est essentiel pour permettre une reconstruction rapide.

Les autres dispositions visant à mettre en œuvre la motion 20.4329 devront figurer dans une loi. Le Conseil fédéral considère qu’avant de lancer des travaux d’envergure pour les élaborer en détail, il faut que le Parlement, le peuple et les cantons tranchent la question de principe: faut-il attribuer à la Confédération cette nouvelle compétence? Afin de faciliter la formation de l’opinion dans le processus politique, le projet contient toutefois des propositions de lignes directrices pour la mise en œuvre du mécanisme au niveau de la loi (voir le ch. 3.3).

S’agissant de la mise en œuvre de la motion 20.4329, les questions de pertinence des paiements ou d’équité entre les générations ne se posent pas, contrairement aux propositions précédentes, puisqu’on parle de financer la réparation des dommages après que le séisme a eu lieu, sans qu’il y ait eu paiement récurrent de primes.

1.5 Relation avec le programme de la législature, avec le plan financier et avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet a été annoncé dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁷ et dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁸.

1.6 Classement d’interventions parlementaires

Le projet crée la base constitutionnelle nécessaire pour mettre en œuvre la motion 20.4329 «Création d’une assurance suisse contre les tremblements de terre au moyen d’un système d’engagements conditionnels» déposée par la CEATE-E le 3 novembre 2020. La motion peut donc être classée.

1.7 Risques sismiques en Suisse

Selon l’analyse nationale des risques⁹ établie par l’Office fédéral de la protection de la population en 2021, les séismes figurent parmi les plus grands risques qui menacent la Suisse avec les pandémies et les pénuries d’électricité, pour ce qui est des dommages auxquels il faut s’attendre. S’ils sont plus rares que d’autres dangers naturels, ils peuvent provoquer des dégâts suffisamment importants pour enrayer l’économie à moyen et long terme.

En règle générale, l’évaluation financière d’une perte, par exemple celle causée par un danger naturel, prend en compte le dommage financier potentiel, la probabilité de survenance de l’événement ainsi que d’autres facteurs de risque spécifiques. Une assurance contre le vol permet ainsi de se couvrir contre une perte financière potentielle en cas de cambriolage, même si celui-ci a objectivement peu de chances de se produire. Le dommage financier attendu prend en compte l’ampleur maximale du dommage et la probabilité de survenance.

Dans le cas des tremblements de terre, le risque sismique est pris en compte. Celui-ci chiffre en francs les effets potentiels des séismes sur les bâtiments ainsi que les pertes humaines et financières qui en découlent. Il est déterminé par plusieurs facteurs: l’aléa sismique, le mode de construction des bâtiments, la nature du sous-sol et, surtout, la concentration de valeurs et la densité de population. Le risque sismique ne se répartit pas uniformément dans le temps; il est dominé par des tremblements de terre rares et catastrophiques, qui surviennent généralement sans signe annonciateur. Le présent message emploie le terme «risque sismique» dans cette acception générale. Autrement dit, les quatre facteurs expliqués ci-après sont combinés, si bien que, par exemple, la probabilité de survenance n’est pas seule pertinente pour la communauté de risque «Suisse». Certaines régions se caractérisent par une forte probabilité de survenance et des coûts subséquents élevés (p. ex. Bâle); d’autres par une forte probabilité de survenance mais des coûts subséquents moins élevés (p. ex. le Valais); d’autres encore par une faible probabilité de survenance mais des coûts subséquents très élevés (p. ex. Zurich).

Facteurs de risque sismique selon le Service sismologique suisse

Le Service sismologique suisse (SED) a dévoilé en mars 2023 un modèle scientifique d’estimation des risques sismiques en Suisse, qui prend en considération les facteurs exposés ci-après conformément à l’état actuel des connaissances:

• – Aléa sismique: selon le SED, la Suisse connaît en moyenne de 1000 à 1500 tremblements de terre par an. Seuls une vingtaine sont cependant perceptibles par la population. À partir d’une magnitude 5¹⁰, il faut s’attendre localement à des dommages faibles ou moyens sur les bâtiments, voire à des dégâts matériels importants. Un tel séisme se produit en moyenne tous les 8 à 15 ans. La période de retour statistique des séismes locaux de magnitude 5,5 est en Suisse d’une trentaine d’années. Elle oscille entre 50 et 150 ans pour les séismes régionaux de magnitude 6 et passe à 1000 ans pour les séismes encore plus destructeurs de magnitude 7. Le SED estime ainsi que, statistiquement, toute personne vivant en Suisse connaîtra au cours de sa vie au moins un séisme occasionnant des dommages sérieux. Depuis le XIII^e siècle, on a enregistré et documenté dans le pays douze séismes particulièrement destructeurs, dont celui qui a frappé le canton d’Obwald en 1964 (magnitude 5,3), celui de Sierre en 1946 (magnitude 5,8) et celui de Bâle en 1356 (magnitude estimée à 6,6). Les parties du territoire les plus menacées sont le canton du Valais, la région de Bâle, la vallée du Rhin saint-galloise, l’Oberland bernois, l’Engadine et la Suisse centrale. Des séismes peuvent toutefois se produire et causer d’importants dégâts partout en Suisse. Si leur étendue géographique devrait rester limitée, celle-ci peut varier selon la magnitude du tremblement de terre. Le pays ne devrait pas subir d’importants dommages simultanément sur l’ensemble de son territoire. La Figure 1 représente la probabilité de survenance d’un séisme régional de magnitude 6 ou plus en cinquante ans, dans un rayon de 50 km. Selon le SED, cette probabilité est de 6 % en moyenne pour la Suisse (de 2 % au minimum et de 13 % au maximum). En cas de séisme de magnitude 6, il faut s’attendre à des dommages de moyenne ou de grande importance sur des zones étendues. Le montant des dommages pour un séisme d’une intensité semblable est indiqué dans la Figure 4 et dans le Tableau 1 en fonction de trois scénarios intégrant les autres facteurs.

2 Procédure préliminaire, consultation comprise

Le projet mis en consultation se fonde sur le rapport du 26 août 2022 sur le financement des dommages causés aux bâtiments en cas de séisme¹¹ rédigé par le groupe de travail que le DFF (Secrétariat d’État aux questions financières internationales) a institué en 2022 afin de mettre en œuvre la motion 20.4329. Plusieurs experts, ainsi que des représentants des secteurs public et privé, ont participé aux travaux du groupe de travail. Dans leur rapport, ils exposent les risques sismiques qui pèsent sur la Suisse et décrivent le degré de préparation technique, organisationnelle et financière du pays face à ces risques. Par ailleurs, ils proposent une solution qui permette, comme le demande la CEATE-E dans la motion 20.4329, d’obliger les propriétaires d’immeubles à verser, en cas de séisme causant des dommages, un pourcentage limité de la valeur d’assurance de leur immeuble dans une assurance ou dans un fonds commun destiné à la reconstruction des bâtiments détruits ou endommagés. Ils précisent en outre les conditions juridiques et organisationnelles qu’il faudra mettre en place à cette fin.

La consultation s’est tenue du 8 décembre 2023 au 22 mars 2024. En tout, 68 avis ont été reçus¹². Le 21 août 2024, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la consultation et fixé les grandes lignes du présent message.

Sur les 68 avis reçus, 42 étaient favorables à la proposition visant à ce que la Constitution attribue à la Confédération une nouvelle compétence en matière de prévention des tremblements de terre. Il est à noter en particulier qu’à l’exception des cantons d’Appenzell Rhodes-Extérieures, de Neuchâtel, de Schwyz et de Zoug, l’ensemble des cantons, tout comme la Conférence gouvernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers (CG MPS) ont approuvé le projet dans son principe. La CG MPS, les cantons de d’Appenzell Rhodes-Intérieures, de Glaris, de Saint-Gall, de Schaffhouse, de Soleure, de Thurgovie et de Zurich ainsi que l’Association des Communes Suisses se sont toutefois déclarés opposés à ce que la Confédération se voie conférer une compétence en matière de prévention des tremblements de terre, au motif que cette compétence était trop étendue.

Le 21 août 2024, le Conseil fédéral a décidé de donner suite à l’opposition exprimée par ces cantons. Il propose par conséquent de renoncer à inscrire dans la Constitution une disposition qui conférerait à la Confédération une compétence supplémentaire allant au-delà de l’exigence principale formulée dans la motion 20.4329. Depuis le départ, le Conseil fédéral a jugé opportun d’examiner globalement la gestion des risques sismiques. L’objectif est non seulement de financer la réparation des dommages causés aux bâtiments par les tremblements de terre, mais aussi de prévenir au maximum ces dommages en prenant les mesures qui s’imposent. Il faudrait donc donner à la Confédération la compétence a) de légiférer sur la protection des personnes et des biens en cas de séisme et b) de prélever auprès des propriétaires d’immeubles, en cas de séisme, un certain montant destiné à financer la réparation des dommages causés aux bâtiments. Le Conseil fédéral demeure convaincu que la prévention des tremblements de terre doit rester un élément central des efforts visant à éviter les dommages. Il compte sur les cantons pour qu’ils exercent pleinement leur compétence en la matière, de sorte que les exigences minimales en matière de construction visant à garantir la sécurité parasismique soient appliquées sur l’ensemble du territoire national. À cette fin, il est possible d’appliquer l’approche fondée sur les risques, qui consiste notamment à régler les critères de délimitation des cas d’importance mineure, visée dans les recommandations de la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP) relatives à la prise en compte de la sécurité sismique dans la législation sur les constructions et les procédures d’autorisation de construire¹³. Conformément à une déclaration d’intention de la DTAP, ces recommandations seront adoptées dans tous les cantons par les gouvernements, ce qui montrera la volonté des cantons de veiller à une mise en œuvre dans toute la Suisse des exigences minimales en matière de construction. Notons enfin que les prescriptions parasismiques des normes de construction de la Société suisse des ingénieurs et des architectes sont déjà largement appliquées.

3 Présentation du projet et commentaire du nouvel article

4 Conséquences

4.3.2 Assurances

La mise en œuvre proposée de la motion 20.4329 concerne directement les fournisseurs d’assurances antisismiques privées et les établissements cantonaux d’assurance. Selon les informations fournies par l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, les assureurs qui lui sont assujettis, à savoir ceux opérant dans l’économie privée (donc sans les assureurs de droit public ou de droit cantonal), comptaient début 2024 encaisser pour 212 millions de francs de primes en relation avec tous les types de risques sismiques, ce qui représente 0,8 % de toutes les recettes de primes escomptées par les seuls assureurs dommages dans les affaires suisses directes. La somme des primes qui correspondent uniquement à l’assurance des dommages causés aux bâtiments en cas de séisme est cependant inférieure à ce montant. Les risques sismiques couverts par les assurances peuvent en effet inclure, outre les dommages causés aux bâtiments, les dommages au contenu de ceux-ci ainsi que d’autres pertes financières encourues par les entreprises (perte de loyers ou interruption de l’exploitation imputables à un séisme, p. ex.). Si le projet est adopté, la majeure partie des solutions existantes de couverture des risques sismiques deviendraient caduques, mais pourraient être remplacées par de nouveaux produits. Il ne sera en revanche pas nécessaire de modifier les solutions d’assurance destinées aux immeubles non concernés par la mise en œuvre proposée (voir le ch. 3.3.3). Le marché des assurances contre la perte de loyers, l’interruption de l’exploitation ou les dommages causés aux biens meubles ne sera pas non plus affecté. Il pourrait même se développer si les particuliers et les entreprises sont davantage sensibilisés aux risques sismiques, notamment parce que le mécanisme de financement proposé ne s’appliquerait qu’en cas de séisme grave.

Selon les estimations de fournisseurs d’assurances antisismiques, la capacité de couverture du risque de tremblement de terre des assureurs suisses oscille actuellement entre 10 et 25 milliards de francs. Le marché de l’assurance directe et de la réassurance est donc en mesure de couvrir la demande actuellement faible d’assurances antisismiques. Selon les assureurs, il serait possible de nettement accroître ces capacités en quelques années, moyennant une adaptation des primes, mais on ne peut pas exclure que la capacité de couverture du marché global de la réassurance des risques sismiques en Suisse subisse des fluctuations.

Cette situation a poussé plusieurs assureurs directs suisses à limiter la couverture antisismique accordée (p. ex. à 1 milliard de francs par an pour l’ensemble des sinistres) afin que le risque reste calculable pour l’assurance. Les assureurs appliquent aussi cette limitation logique du point de vue actuariel parce que les séismes représentent un cas classique de cumul des risques, et qu’un seul événement suffit à causer des dommages considérables. Le potentiel de dommages global est difficile à prévoir. Pour être en mesure de fournir ses prestations contractuelles, l’assureur doit donc disposer à tout moment d’un capital suffisant.

Il faut comparer le recul des recettes découlant de l’abandon des produits actuels avec les perspectives de recettes liées à des produits existants ou nouveaux. Les nouveaux produits d’assurance antisismique, qui couvriront par exemple la contribution de 0,7 % correspondant aux engagements conditionnels ou qui viendront étoffer les couvertures contre l’interruption de l’exploitation ou la perte de loyers ou celles protégeant les biens meubles ou l’inventaire d’exploitation, pourraient compenser en partie la disparition des primes d’assurance antisismique des bâtiments, voire générer des recettes supérieures aux montants perdus. Les produits des assureurs et la capacité résultant des engagements conditionnels se compléteront et porteront la prévoyance financière des particuliers, des entreprises, des communes et des cantons à un niveau comparable à celui de la couverture des autres dommages dus aux événements naturels. Il est actuellement impossible de faire une estimation des recettes au titre des primes que devrait générer le système proposé, car les détails ne sont pas encore réglés dans la loi. On peut cependant affirmer que même si l’instrument de financement proposé est adopté, la faible pénétration du marché offre un véritable potentiel aux solutions complémentaires privées d’assurance directe et de réassurance.

D’ailleurs, les assureurs opèrent aussi sur le marché hypothécaire suisse, où ils possédaient fin 2023 une part de marché de 3,0 % pour un volume de 34,8 milliards de francs²⁸. Dans ce domaine, les assurances sont exposées aux mêmes risques que les banques.

4.3.3 Banques et établissements d’émission de lettres de gage

La mise en œuvre proposée de la motion 20.4329 permettra aussi indirectement de réduire le risque sismique supporté par les banques. Celui-ci est considérable, mais nettement moins important que celui encouru par les propriétaires d’immeubles. Dans la grande majorité des cas, les banques sont aussi exposées à un risque sismique comme contreparties d’un contrat hypothécaire, à concurrence de l’hypothèque en cours. Fin 2023 en Suisse, le volume total des hypothèques en cours avoisinait 1169 milliards de francs²⁹. Au même moment, la valeur d’assurance de tous les bâtiments, soit la valeur à neuf de tous les immeubles de Suisse, était nettement plus élevée puisqu’elle atteignait environ 3495 milliards de francs, l’hypothèque moyenne par bâtiment assuré s’élevant fin 2022 à environ 425 000 francs. Le danger principal pour les banques, c’est qu’il se produise un séisme si violent qu’il endommagerait très sérieusement les bâtiments ou qu’il les fasse s’effondrer. Dans un tel cas de figure, qui peut se produire à partir d’une magnitude 6, l’immeuble pourrait perdre sa valeur de gage pour la banque émettrice de l’hypothèque, laquelle n’aurait donc plus de garantie en cas de défaut de paiement de l’hypothèque en cours. Or, un défaut de paiement est presque inévitable si l’immeuble s’est effondré, ce qui entraînerait des pertes pour la banque concernée. Les banques opérant à l’échelle régionale sont peut-être proportionnellement plus exposées à ce risque que les banques d’envergure nationale, qui bénéficient automatiquement d’une certaine diversification du risque sismique sur l’ensemble de leurs hypothèques. Certaines banques proposent, en collaboration avec des compagnies d’assurance, des financements immobiliers incluant une couverture du risque sismique. La faible couverture antisismique que les banques fournissent aux hypothèques s’explique aussi par la capacité de couverture actuelle du marché de l’assurance directe et de la réassurance (voir le ch. 4.3.2). Une couverture antisismique nettement plus importante impliquerait des primes plus élevées et comporterait au surplus le risque d’une capacité d’assurance insuffisante. Par ailleurs, du fait de leurs propres activités de placement, les banques possèdent directement et indirectement (via des fonds, p. ex.) des immeubles exposés au risque de tremblement de terre.

Les centrales d’émission de lettres de gage constituent une exception quant au risque sismique supporté par les banques. La Banque des lettres de gage d’établissements suisses de crédit hypothécaire SA et la Centrale de lettres de gage des banques cantonales suisses SA sont les deux établissements qui disposent du droit d’émettre des lettres de gage en Suisse. Ils totalisaient fin 2023 pour plus de 170 milliards de francs de lettres de gage en cours sur des hypothèques de premier ordre³⁰. Tant que les hypothèques sous-jacentes restent dans les livres des banques qui les ont consenties, les établissements d’émission de lettres de gage ne sont exposés à aucun risque sismique immédiat. Ils courent néanmoins le risque indirect qu’une ou plusieurs banques régionales soient en défaut de paiement pour cause de pertes excessives sur des hypothèques. Les acteurs qui investissent dans des lettres de gage bénéficient par ailleurs (comme les banques hypothécaires d’envergure nationale) d’une diversification relative automatique concernant les risques sismiques. Les lettres de gage étant habituellement regroupées, le risque sismique d’un emprunt se répartit sur des débiteurs de tout le pays, ce qui rend peu probable une défaillance totale.

4.3.4 Entreprises

En tant que propriétaires d’immeubles, les entreprises dans leur ensemble sont elles aussi concernées par l’instrument de financement proposé; en application des dispositions d’exécution qui seront définies dans la loi, elles devront verser une contribution et auront droit aux prestations prévues. Cet instrument permettra par conséquent de réduire les risques financiers liés aux séismes auxquels elles sont exposées (sauf en ce qui concerne les bâtiments qui, selon les modalités de mise en œuvre dans la loi, ont une somme assurée supérieure à 25 millions puisqu’ils sont exclus du champ d’application [voir le ch. 3.3.3]). Les entreprises peuvent donc compter sur le fait que leurs clients seront eux aussi assurés contre les dommages causés par les tremblements de terre jusqu’à la limite fixée à 22 milliards de francs, ce qui est très important pour que la reconstruction puisse se faire après un séisme destructeur (voir le ch. 4.3.7).

Les prescriptions usuelles de présentation des comptes applicables aux entreprises telles que les standards «IAS 37 Provisions, Contingent Liabilities and Contingent Assets» de l’International Financial Reporting Standards (IFRS)³¹ ou les recommandations suisses relatives à la présentation des comptes Swiss GAAP RPC³² n’imposent pas de nouvelle obligation de constituer des provisions à hauteur de la contribution qui devra être versée en cas de séisme destructeur. Conçues à des fins de gestion de l’entreprise sur l’exercice comptable, ces prescriptions ne prennent en compte que la probabilité d’un séisme (aléa sismique) pour fixer le montant des provisions, et non les risques sismiques auxquels l’entreprise est exposée. Les séismes dévastateurs étant rares, cette probabilité est faible quelle que soit l’année (voir le ch. 1.7). Or, il n’y a lieu de constituer des provisions que si une obligation (de fait ou de droit) et des sorties de fonds sont probables. En l’espèce, l’introduction, dans la loi, de l’instrument de financement proposé créerait certes une nouvelle obligation (juridique), mais la probabilité d’une sortie de fonds consécutive à un séisme destructeur demeurerait inférieure, d’une année à l’autre, au seuil de probabilité qui déclencherait l’obligation de constituer des provisions. Nous avons donc affaire ici à un engagement conditionnel hors bilan pour lequel il n’y a pas lieu de constituer de provisions, du moins selon les normes IFRS. Si ce n’était pas le cas, les entreprises insuffisamment couvertes contre le risque de tremblement de terre devraient déjà constituer des provisions pour amortir les hypothèques en cours en cas de séisme.

4.3.5 Caisses de pension et institutions de prévoyance professionnelle

Les plus de 1300 caisses de pension et institutions de prévoyance, qui sont de gros investisseurs immobiliers en Suisse, sont-elles aussi exposées au risque sismique. Selon la dernière statistique des caisses de pensions de l’OFS, elles avaient fin 2022 investi 24 % de leurs actifs (soit environ 250 milliards de francs) dans l’immobilier, dont plus des trois quarts en Suisse³³. Elles utilisent notamment le produit de leurs opérations immobilières pour verser des rentes à plus de 1,3 million de personnes. Si les caisses de pension couvrent insuffisamment le risque sismique, les travailleurs et les entreprises, en tant qu’employeurs, risquent en cas de tremblement de terre de devoir verser des contributions d’assainissement en raison de pertes sur les immeubles concernés. On ne sait pas combien d’entre elles assurent actuellement leurs placements immobiliers directs et indirects contre les séismes.

Dans le domaine des hypothèques, les caisses de pension sont exposées aux mêmes risques que les banques (voir le ch. 4.3.3). En plus d’investir directement et indirectement dans l’immobilier, les caisses de pension opèrent aussi sur le marché hypothécaire suisse, quoique dans une moindre mesure. Fin 2022, leurs hypothèques en cours s’élevaient à 27 milliards de francs, ce qui représente 2 % de ce marché en Suisse. Seule une faible partie des hypothèques sont assurées contre les tremblements de terre.

Tant qu’un bâtiment ne dépassera pas le plafond qui sera défini dans la loi (voir le ch. 3.3.3), les caisses de pension et les institutions de prévoyance qui sont propriétaires d’immeubles devront également verser une contribution en cas de séisme, en fonction de la somme assurée des bâtiments, et elles auront droit aux prestations prévues. Pour celles qui sont actuellement assurées contre les tremblements de terre, la solution proposée présente un certain potentiel d’économies (voir le ch. 4.3.1), puisqu’elle les dispensera de payer la prime annuelle de l’assurance antisismique.

4.3.6 Locataires

Les locataires ne seront pas concernés par l’obligation de verser une contribution solidaire. Ils ne seront donc qu’indirectement concernés par la mise en œuvre proposée de la motion 20.4329, si elle donne lieu à des répercussions sur les loyers. La solution proposée ne profitera pas uniquement aux propriétaires d’immeubles mais aussi aux locataires, car ceux-ci auront la certitude que leur propriétaire disposera de moyens suffisants pour réparer ou reconstruire les immeubles endommagés.

4.3.7 Conséquences pour l’économie dans son ensemble

Les séismes destructeurs ont des conséquences complexes pour l’économie prise dans son ensemble. Ces conséquences peuvent être très lourdes – et durables – pour l’économie locale, mais affecter aussi d’autres régions, voire le pays tout entier. Selon une étude sur les conséquences économiques de plus de 7000 séismes destructeurs qui se sont produits dans le monde entre 1900 et 2012, les conséquences indirectes de ces séismes dues à l’interruption de l’exploitation ou à la perte de chiffre d’affaires des entreprises sont parfois aussi graves, voire plus, que les dommages directs causés aux bâtiments et aux infrastructures³⁴. Par ailleurs, les séismes sont généralement suivis, dans la région touchée, d’une forte augmentation des investissements dans la construction et dans les équipements. Il faut planifier et coordonner les activités de reconstruction afin d’éviter toute pénurie de produits intermédiaires et de main-d’œuvre. Favoriser l’ouverture des marchés et le bon fonctionnement des signaux que donnent les prix peut contribuer à éviter ces pénuries et à employer les ressources disponibles le plus efficacement possible. Une reconstruction rapide doit viser à reconstituer le stock de capital physique, à maintenir l’activité de production des entreprises dans les régions touchées et à préserver le capital humain existant, par exemple en évitant le départ définitif d’une partie de la population. Prévoir une couverture complète des risques sismiques ouvrira des perspectives et facilitera la planification en cas de catastrophe. La couverture des dommages causés aux bâtiments est l’une des conditions d’une reconstruction rapide. Il ne sera pas possible de remettre en état des ensembles de bâtiments en propriété par étages ou des rangées de maisons détenues par des propriétaires distincts si certaines parties ne sont pas suffisamment couvertes financièrement, car le financement global ne sera pas assuré. Prévoir une couverture globale est donc indispensable pour la gestion des séismes destructeurs en Suisse.

5 Aspects juridiques

Les comparaisons ci-après se fondent sur une publication de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) de 2018, intitulée Financial Management of Earthquake Risk³⁷.

Un risque sismique non assuré peut être synonyme pour l’État d’une garantie étatique implicite, car en cas de séisme grave on s’attendra à ce que les personnes insuffisamment couvertes reçoivent une aide. Les modalités de gestion des coûts de reconstruction peuvent cependant aussi exercer d’avance une influence sur les incitations qu’ont les ménages, les entreprises et les niveaux de gouvernement infranationaux à réduire les risques. Dans plusieurs pays, le gouvernement joue un rôle dans la fourniture d’une assurance antisismique. La protection correspondante est souvent conçue spécialement pour faire face à une menace sismique élevée, par exemple en Californie (États-Unis), en Chine, au Japon, en Nouvelle-Zélande, à Taïwan et en Turquie. La couverture antisismique est généralement liée au paiement de primes, mais lorsqu’il existe une garantie étatique, il peut arriver que leur montant ne soit pas adapté au risque. Aucun pays ne connaît à ce jour de mécanisme analogue à celui qui est proposé pour la mise en œuvre de la motion 20.4329. Le Liechtenstein a ouvert le débat sur le sujet³⁸. Son gouvernement a publié le 11 juillet 2023 un rapport exposant les moyens de mettre en œuvre un instrument de financement analogue dans la principauté. Il rejette une solution nationale autonome, considérant que la superficie réduite du pays restreint par trop le cercle de solidarité. En effet, si un séisme frappait Vaduz, une grande partie de la population subirait des dommages. Le gouvernement se dit par contre disposé à envisager une collaboration avec la Suisse.

Les gouvernements peuvent fournir une assurance directe et gérer les systèmes ou soutenir la fourniture d’assurances antisismiques par des assureurs privés en offrant une forme de garantie ou de réassurance financée par des fonds publics. Les systèmes d’assurance publics de Californie, de la Chine, de l’Espagne, de l’Islande, de la Nouvelle-Zélande, de la Roumanie, de la Turquie et du canton de Zurich offrent une couverture directe limitée du risque sismique. En Californie, les assureurs privés sont obligés de proposer une couverture antisismique: soit celle de la California Earthquake Authority, soit une solution propre. Dans l’assurance antisismique publique de la France, du Japon ou de Taïwan, l’État assume le rôle de réassureur. En France, l’État impose l’inclusion automatique des dommages sismiques dans tout contrat d’assurance des bâtiments, l’assureur direct ayant la possibilité de se réassurer auprès de la Caisse centrale de réassurance. Dans certains cas, l’assureur direct peut aussi transférer la totalité du risque à ce réassureur public.

Dans bon nombre de pays pratiquant une forme d’assurance antisismique publique, ce sont surtout les risques des ménages privés qui sont couverts (immeubles d’habitation). Tel est notamment le cas en Chine, au Japon, en Nouvelle-Zélande, à Taïwan ou en Turquie. En France et en Espagne, la couverture s’étend aux immeubles commerciaux, aux véhicules à moteur et aux interruptions d’exploitation dues au séisme. En Islande et en Espagne, les infrastructures publiques sont également couvertes. La plupart des pays plafonnent le montant des dommages causés aux bâtiments qui sont couverts par le système, mais en Californie, en Islande et en Espagne, les coûts des dommages dépassant la franchise sont intégralement couverts.

En Islande, en Roumanie et en Turquie, il est obligatoire de s’assurer contre les tremblements de terre en souscrivant une assurance antisismique spécifique. Dans d’autres pays dotés d’une assurance antisismique publique, la couverture du risque sismique est automatiquement comprise dans l’assurance incendie (notamment en France, en Nouvelle-Zélande ou en Espagne). Au Japon et en Californie, la souscription d’une assurance antisismique est facultative.