Rapport de la Délégation des finances aux Commissions des finances du Conseil national et du Conseil des États concernant la haute surveillance des finances de la Confédération en 2024

2.2.1 Évacuation de l’ancien dépôt de munitions de Mitholz

La modification de la LFC du 19 mars 2021 concernant la simplification et l’optimisation de la gestion des finances fédérales a été appliquée pour la première fois à l’exercice 2023. Elle s’est traduite, notamment, par la suppression du compte de financement et par l’élargissement de la définition des recettes et des dépenses. Désormais, les régularisations et les provisions ont une incidence sur le frein à l’endettement dès le moment où les premières sont effectuées et les secondes constituées, et non plus seulement au moment des sorties de fonds correspondantes.

En raison de cette nouveauté, le Conseil fédéral a demandé à la DélFin début 2024 d’approuver un dépassement de crédit à hauteur de 54,6 millions de francs afin de pouvoir relever la provision pour l’évacuation de l’ancien dépôt de munitions de Mitholz à 1,42 milliard de francs au 31 décembre 2023. En présence du directeur du CDF, la DélFin s’est entretenue début février 2024 avec le secrétaire général du DDPS, le directeur suppléant de l’Administration fédérale des finances (AFF) et un expert du projet Mitholz. Elle a pris acte du fait que la réévaluation s’expliquait essentiellement par l’estimation actualisée des coûts pour les prestations propres de l’administration. Elle a confirmé la légalité, la nécessité et l’imprévisibilité du dépassement de crédit et l’a approuvé. La provision figure ainsi correctement dans le compte 2023 selon les circonstances effectives et conformément aux prescriptions fédérales en matière de présentation des comptes. L’augmentation de la provision n’a pas eu d’incidence sur le montant du crédit d’engagement alloué pour l’évacuation de l’ancien dépôt de munitions de Mitholz, qui s’élève à 2,59 milliards de francs. L’Assemblée fédérale a approuvé le dépassement de crédit ultérieurement, dans le cadre du compte d’État 2023.

2.2.2 Mesures cantonales pour les cas de rigueur COVID en faveur des entreprises

Fin janvier 2024, le Conseil fédéral a demandé à la DélFin d’approuver un dépassement de crédit pour l’augmentation de 7,2 millions de francs de la provision pour les mesures cantonales pour les cas de rigueur COVID en faveur des entreprises.

Le dépassement de crédit était dû à deux facteurs. D’une part, la provision pour les cautionnements de prêts a pu être réduite de 3,1 millions de francs à la fin 2023, en raison d’une nouvelle estimation du risque de perte restant. D’autre part, la provision pour les contributions à fonds perdu a été augmentée de 10,3 millions de francs à la fin 2023, en raison d’une réévaluation du risque (principalement des cas faisant l’objet d’une procédure juridique) et du fait que l’AFF a décidé de comptabiliser les remboursements sur un compte de recettes, et non plus sur la provision.

Début février 2024, la DélFin s’est entretenue avec la coresponsable du secteur «Politique régionale et d’organisation du territoire» du SECO et la cheffe suppléante du secteur Finances du SECO. En outre, le directeur du CDF et le directeur suppléant de l’AFF étaient également présents pour répondre aux questions de technique financière et de droit financier.

La DélFin a confirmé la légalité, la nécessité, l’imprévisibilité et l’urgence du dépassement de crédit demandé et l’a approuvé.

2.2.3 Dépassements de crédits sans obligation d’approbation par la DélFin

L’approbation des dépassements de crédits en faveur de certaines provisions qui a eu lieu début 2024 a soulevé des questions de principe concernant la procédure à suivre.

La LFC autorise le Conseil fédéral à dépasser des crédits sans assentiment de la DélFin notamment s’il ne dispose que d’un faible pouvoir d’appréciation et que le Parlement lui en a donné la compétence (art. 36, al. 4, LFC). Dans le cadre de l’arrêté fédéral Ia concernant le supplément II au budget 2024 et l’arrêté fédéral Ia concernant le budget pour l’année 2025, le Parlement a décidé une telle possibilité de dépassement de crédit en 2024 et 2025. Celle-ci concerne les provisions pour l’évacuation du dépôt de munitions de Mitholz, pour les pertes liées aux cautions solidaires COVID et pour les garanties en faveur des entreprises de transport concessionnaires. L’augmentation des provisions ne sera plus soumise à l’obligation de solliciter un crédit supplémentaire, pour autant qu’elle soit liée à la mise à jour de paramètres de calcul exogènes qui servent à l’évaluation des provisions concernées. En outre, l’augmentation de la provision ne doit pas excéder un tiers du montant de la provision initiale.

Si l’augmentation d’une provision est due à une évolution sur laquelle la Confédération peut exercer une influence (par ex. un nouveau plan d’assainissement, un contrat de cautionnement modifié), elle doit être soumise à la DélFin. Tel n’est toutefois pas le cas si elle repose sur une estimation actualisée des paramètres de calcul (par ex. mise à jour du taux de défaillance pour les crédits de transition COVID-19, révision à la hausse des hypothèses sur le renchérissement).

5.1.1 Avantages dont bénéficient les membres du Conseil fédéral et le chancelier de la Confédération

La DélFin s’est informée à la mi-février 2024 sur les divers avantages dont bénéficient les membres du Conseil fédéral et le chancelier de la Confédération. Elle a examiné la décision du Conseil fédéral de décembre 2023 relative à la prise en charge par la Confédération dès 2024 de la carte de libre parcours des Remontées mécaniques suisses (RMS), qui avait jusque-là été offerte non seulement aux membres du Conseil fédéral et au chancelier de la Confédération, mais également aux anciens membres du Conseil fédéral et aux anciens chanceliers de la Confédération, ainsi qu’à leur conjoint ou partenaire. Début 2024, la DélFin a aussi pris connaissance de l’aide-mémoire à l’intention des membres du Conseil fédéral et du chancelier de la Confédération qui donne des renseignements pratiques sur diverses questions liées à l’exercice de leur fonction, notamment l’acceptation de dons et le règlement concernant les frais.

Comme l’utilisation des remontées mécaniques n’est pas nécessaire à l’exercice de la fonction de membre du Conseil fédéral ou de chancelier, la DélFin a recommandé au Conseil fédéral que la Confédération cesse de payer la carte de libre parcours des RMS. Elle l’a également invité à prier les RMS de ne plus offrir cet abonnement aux anciens membres du Conseil fédéral et aux anciens chanceliers de la Confédération, ainsi qu’à leur conjoint ou partenaire. En ce qui concerne l’abonnement général en 1^re classe, les membres du Conseil fédéral et le chancelier l’utilisent pour leurs déplacements professionnels. La DélFin est ainsi d’avis que leur coût devrait être pris en charge par la Confédération, afin d’éviter toute apparence d’acceptation d’avantages.

À la mi-avril 2024, la DélFin a appris avec satisfaction que le Conseil fédéral avait décidé de ne plus payer, à partir de 2025, l’abonnement des RMS aux membres du Conseil fédéral et au chancelier de la Confédération, ainsi qu’à leur conjoint ou partenaire.

La DélFin regrette que le Conseil fédéral n’ait apporté aucune modification en ce qui concerne les abonnements généraux de 1^re classe et qu’il considère que les risques liés à une remise de tels abonnements sont minimes du fait qu’ils sont mentionnés dans l’aide-mémoire. Le Conseil fédéral a néanmoins annoncé que l’ordonnance sur l’organisation du Conseil fédéral (Org CF, RS 172.111172.111) serait complétée de manière que l’acceptation de prestations dont l’utilisation se fait principalement à des fins de service et qui sont expressément prévues par le Conseil fédéral dans un règlement ne tombe pas sous le coup de l’interdiction d’accepter des cadeaux et autres avantages au sens de l’art. 8, al. 1, Org CF.

La DélFin a examiné cette thématique avec la présidente de la Confédération à la mi-mai 2024. Le chancelier de la Confédération, en qualité de chef de l’état-major du Conseil fédéral, a fourni à l’été 2024 une vue d’ensemble de toutes les facilités dont bénéficient les membres du Conseil fédéral et le chancelier de la Confédération. Il s’avère qu’elles sont toutes inscrites dans l’aide-mémoire à l’intention des membres du Conseil et du chancelier de la Confédération, document qui est disponible sur Internet depuis 2015.

Le Conseil fédéral a averti en décembre 2024 qu’il avait apporté plusieurs modifications à son aide-mémoire. Il a notamment supprimé les passages sur la loge du Théâtre municipal de Berne, qui n’est guère utilisée, et sur la carte de libre parcours des RMS. La nouvelle version de l’aide-mémoire entre en vigueur le 1^er janvier 2025. La modification de l’art. 8 Org CF entre également en vigueur à la même date.

5.1.2 Projet TNI clé CEBA (bureautique en nuage)

Le projet CEBA vise à déployer la version en nuage des services Microsoft 365 (M365) pour en faire le nouvel outil standard de l’administration fédérale. Le projet est dans sa phase de mise en œuvre. En 2024, la DélFin s’est penchée sur ce projet en se fondant sur deux rapports d’étape, une note d’information de la ChF et un rapport d’audit (23740) du CDF.

Au printemps, elle a pris acte du fait que l’achèvement de la phase de réalisation était retardé en raison de la complexité du projet, des défis de l’environnement réseau et de la stabilisation de l’exploitation avant l’introduction à large échelle du nouvel outil. Les préoccupations de certains départements concernant la souveraineté numérique et la sécurité de la solution en nuage avaient conduit à des clarifications supplémentaires. Tandis que certains acteurs demandaient de marquer une pause dans le déploiement de M365 en raison des risques intrinsèques d’un service en nuage, diverses unités de l’administration insistaient pour déployer la solution rapidement et avec des fonctionnalités étendues. D’après la ChF, une absence de consensus au sein du Conseil TNI de la Confédération (CTNI) risquait de provoquer des retards considérables ou même l’interruption du projet.

Dans le cadre d’une analyse, le CTNI a comparé les avantages de la modernisation due au déploiement de M365 et les risques de l’utilisation de la solution en nuage, et à ce titre notamment la dépendance vis-à-vis de Microsoft et l’enregistrement de données non sensibles dans le cloud. L’analyse a montré que les risques avaient été abondamment discutés, présentés de façon transparente et abordés au moyen de mesures telles que des formations et par la réalisation d’un audit. Après une discussion avec les départements et en tenant compte du rapport d’audit du CDF, la ChF a décidé de poursuivre le projet. Le Conseil fédéral a été informé des mesures décidées et des prochaines étapes. La Conférence des secrétaires généraux a pour sa part été informée de la décision de la ChF.

La DélFin se félicite du consensus trouvé au sein du CTNI et de savoir que le projet est toujours sur la bonne voie. Elle continuera de suivre son évolution jusqu’à son achèvement prévu fin 2025.

5.2.1 Enseignements tirés de la rénovation de l’ambassade de Washington

En 2020, la DélFin avait pris connaissance du rapport d’audit du CDF (19383) du projet de rénovation globale de la chancellerie à Washington effectué auprès du DFAE et de l’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL) (cf. rapport d’activité 2020 de la DélFin FF 2021 1690, chap. 5.2.2). La rénovation légère, prévue initialement, s’était transformée, en raison de la stratégie d’entretien globale de l’OFCL (concept d’entretien des ouvrages), en un assainissement total dont le budget initial avait triplé pour atteindre 20 millions de francs. Cela s’explique par l’ampleur des travaux, la complexité du projet sur le plan organisationnel, les délais importants pour obtenir des autorisations, le renchérissement et les multiples répercussions de la pandémie de COVID-19 (pénurie de main-d’œuvre, difficultés d’approvisionnement sur le marché mondial, blocages du trafic de fret maritime), qui ont également entraîné des coûts supplémentaires. Comme les travaux étaient trop avancés, la DélFin avait pris acte qu’il n’était plus possible de remettre en question le projet, même partiellement. Elle avait décidé de reprendre ce dossier lorsque les travaux seraient terminés.

L’ambassade a rouvert ses portes en septembre 2022, après presque deux ans de travaux. Fin juin 2024, la DélFin a discuté des enseignements de cette rénovation avec le directeur de l’OFCL sur la base d’une note d’information.

Afin d’augmenter la précision des coûts, l’OFCL estime que la demande de crédit d’engagement dans le cadre du message sur les immeubles pour un projet de construction à l’étranger devrait se faire sur la base d’un projet de construction avec devis et non d’un avant-projet avec estimation des coûts. En outre, dans les pays où le renchérissement et les fluctuations monétaires sont importants, il convient d’indiquer et de demander un poste de coûts correspondant dans le devis et le crédit d’engagement. Les exigences de sécurité des utilisatrices et utilisateurs doivent en outre être définies et précisées suffisamment tôt.

La DélFin a pris connaissance fin novembre du compte rendu de la séance de débriefing qui a eu lieu en octobre 2024. Après examen de différentes options, la rénovation complète du bâtiment de la chancellerie s’est avérée la variante la plus judicieuse et la plus économique pour la Confédération. D’un point de vue écologique, un assainissement peut permettre une économie importante d’énergie grise par rapport à une nouvelle construction. Les recommandations du CDF émanant de son rapport ont toutes été mises en œuvre. Les grands projets font dorénavant l’objet d’une étude d’occupation de l’espace pour vérifier la faisabilité des besoins ainsi que d’une comparaison des différentes variantes de solutions immobilières. L’objectif est de déterminer la solution la plus durable permettant à la représentation de remplir ses obligations. La rénovation a finalement coûté 19,3 millions de francs. La DélFin a décidé de clore ce dossier.

5.3.1 Projet clé DigiSanté

Le programme DigiSanté, élaboré par l’Office fédéral de la santé publique en collaboration avec l’OFS, est un projet clé qui vise à promouvoir la transformation numérique dans le système de santé. Il a pour objectif à long terme d’augmenter la qualité, en particulier pour les patients, l’efficience, la transparence et la sécurité des patients. Un échange transparent, interopérable et sécurisé des données relatives au traitement, à la facturation, à la recherche et à l’administration nécessite la mise en œuvre du principe «once only» qui limite la collecte des informations à une seule fois. Pour cela, des normes uniformes et contraignantes pour l’échange de données sont nécessaires. D’une durée de dix ans (de 2025 à 2034), DigiSanté englobe environ 50 projets et se divise en quatre volets: «Conditions requises pour la transformation numérique», «Infrastructure nationale», «Numérisation des prestations des autorités», «Utilisation secondaire des données pour la planification, le pilotage et la recherche». La mise en œuvre du programme DigiSanté requiert au total 623,8 millions de francs, dont 392 millions de francs sont couverts par un crédit d’engagement. Le lancement officiel du programme est fixé au 1^er janvier 2025.

La DélFin a pris connaissance de l’évolution des travaux préparatoires prévus jusqu’à fin 2024 au moyen des rapports de situation semestriels du secteur TNI de la ChF.

Compte tenu du coût élevé et de la complexité de ce programme, la DélFin a décidé de suivre attentivement son évolution. Même si les travaux préparatoires n’étaient pas encore formellement terminés, la DélFin a souhaité examiner ce dossier avec la cheffe du DFI en août 2024 déjà. La surveillance de l’évolution des travaux, l’impératif d’intégrer les nombreux acteurs de la branche et la nécessaire standardisation des données ont été abordés lors de cet entretien.

En novembre 2024, la DélFin a pris connaissance du premier rapport d’audit 24638 du CDF relatif à ce projet clé. Les travaux effectués ont montré la nécessité de définir les intentions et les objectifs du projet de manière plus précise. Le manque de capacité de la Confédération à s’imposer dans un environnement complexe avec une multitude d’acteurs est considéré comme le plus grand risque. Le CDF est d’avis que le programme DigiSanté pourrait ne pas atteindre les effets escomptés si l’usage des standards informatiques qu’il vise à établir, par exemple en matière de données ou d’interfaces informatiques, restait optionnel. Il a émis à ce sujet une recommandation qui a été acceptée par le Secrétariat général du DFI (SG-DFI). La DélFin considère, à l’instar du CDF, que la standardisation des données est essentielle pour la réussite de ce programme. Même s’il incombe au CDF de veiller au suivi de la mise en place des recommandations émises, la DélFin a demandé au SG-DFI de lui livrer en mai 2025 une fiche d’information qui présente les mesures prises pour mettre en œuvre cette recommandation du CDF. La DélFin continuera à suivre ce dossier avec beaucoup d’attention en 2025 et à coordonner ses travaux avec ceux des CdF, des CdG et des Commissions de la sécurité sociale et de la santé publique.

5.4.1 Migration

En avril 2024, la DélFin des finances s’est informée des défis à relever dans les domaines de la migration et de l’asile, des développements financiers et des priorités du nouveau chef du DFJP.

Pour le DFJP, les fortes variations du nombre de demandes constituent l’un des plus grands défis en matière d’asile. La moyenne à long terme est d’environ 24 000 demandes d’asile par an, un nombre qui a toutefois fortement augmenté depuis la moitié de l’année 2022. En 2023, plus de 30 000 demandes d’asile ont été déposées en Suisse, soit 23 % de plus que l’année précédente. Au printemps 2024, le Secrétariat d’État aux migrations (SEM) s’attendait à enregistrer environ 33 000 nouvelles demandes d’asile en 2024. Fin 2024, le nombre de nouvelles demandes d’asile avait baissé à 27 740, soit 8,2 % de moins que l’année précédente. En 2023, un peu plus de 23 000 personnes à protéger en provenance d’Ukraine ont déposé une demande de statut S. Fin 2023, plus de 66 000 personnes bénéficiaient d’un statut de protection S actif (environ 5 % de plus que l’année précédente). Fin 2024, le nombre de personnes bénéficiant du statut de protection S s’élevait à 68 070 (fin 2023: 66 083). En 2024, 16 616 demandeurs d’asile ont demandé le statut S.

Les effectifs du SEM ont été prévus pour des chiffres beaucoup plus bas. Cela a entraîné une augmentation massive des dossiers en suspens, ce qui va à l’encontre de l’objectif de la révision de la loi sur l’asile de 2019, qui est d’accélérer les procédures d’asile et de les mener le plus rapidement possible. En 2023, les effectifs du SEM ont été temporairement augmentés afin de réduire le plus rapidement possible le nombre de dossiers pendants. Jusqu’à fin 2023, 26 667 demandes d’asile ont pu être liquidées en première instance (environ 51,5 % de plus que l’année précédente) et 15 567 demandes étaient pendantes en première instance auprès du SEM. Vers la moitié de l’année 2024, le Parlement a approuvé quelque 16,1 millions de francs destinés à créer 60 équivalents temps plein au sein du SEM, pour une durée limitée à fin 2026, ce qui devrait permettre de faire rapidement diminuer le nombre de demandes pendantes à 9200 environ. Du point de vue de la haute surveillance financière, il est essentiel de réduire les demandes pendantes, car des durées de procédure plus longues entraînent des coûts supplémentaires. Ces fonds supplémentaires ont également été octroyés afin de financer 25,9 équivalents temps plein pour le traitement des demandes de protection ainsi que d’autres tâches du SEM. En raison de l’augmentation des demandes d’asile, il était nécessaire d’accroître le nombre de places d’hébergement dans les centres de la Confédération. Au début de l’année 2024, le SEM exploitait quelque 10 500 places d’hébergement. Vu le nombre élevé de demandes d’asile et de nouvelles demandes de statut de protection S attendues en 2024, les capacités de 5500 lits sur lesquelles se basait le budget 2024, et pour lesquelles le Parlement a voté un financement des coûts d’exploitation à hauteur de 309,1 millions de francs, n’étaient pas suffisantes. Les besoins supplémentaires de 239 millions de francs au total, approuvés par le Parlement début juin 2024 dans le cadre du message sur le supplément I au budget 2024, dépendent principalement du nombre de nouvelles demandes d’asile et de leur répartition ainsi que du nombre de nouvelles demandes de protection qui ont été déposées en 2024. Quant à savoir si les places d’hébergement dans les centres de la Confédération sont suffisantes, cette question sera traitée dans le rapport que le Conseil fédéral présentera en réponse au postulat Minder 23.3084, qui le charge d’examiner la capacité du domaine de l’asile à résister aux fluctuations.

Un autre défi important est la proportion relativement élevée de requérants et requérantes d’asile qui n’ont pas besoin de protection. En 2023, environ un quart de tous les requérants et requérantes d’asile provenaient de pays pour lesquels le taux d’octroi de l’asile était très bas. Ces personnes non seulement sollicitent des structures d’hébergement et des capacités dans le domaine de la procédure, mais certaines d’entre elles, multirécidivistes, menacent la sécurité et l’ordre publics. C’est pourquoi le SEM a pris des mesures avec ses partenaires cantonaux afin d’améliorer la situation dans le domaine de la sécurité. Des mesures procédurales ont également été prises afin de délester le système d’asile des personnes qui n’ont pas besoin de protection. Si la phase de test est concluante, il s’agira d’étendre à toute la Suisse la procédure accélérée en 24 heures applicable aux demandes d’asile de personnes provenant de pays ayant un besoin de protection très faible.

Les années 2023 et 2024 ont été marquées par les répercussions de la guerre en Ukraine. Fin février 2024, presque 40 000 bénéficiaires du statut S en âge de travailler (entre 18 et 64 ans) séjournaient en Suisse. Le taux d’emploi de ces personnes était de 22,7 %. Afin d’atteindre un taux d’environ 40 d’ici fin 2024, la Confédération, les cantons, les partenaires sociaux et les représentations des personnes à protéger ont élaboré des mesures supplémentaires visant à augmenter l’intégration sur le marché du travail, à reconnaître les potentiels et les qualifications et à améliorer la sensibilisation, l’information et la communication. Selon les statistiques du SEM sur l’asile, le taux d’emploi au 31 décembre 2024 était de 29,5 %, ce qui correspond à 12 300 personnes exerçant une activité lucrative.

Les dépenses pour les personnes à protéger en provenance d’Ukraine sont imputées au budget extraordinaire de la Confédération; à ce titre, elles ne sont pas soumises au frein à l’endettement. Une comptabilisation extraordinaire ne se justifie toutefois que si la dépense concernée ne peut pas être planifiée. Or, la DélFin estime que l’argument de l’imprévisibilité est chaque année moins convaincant. Au printemps 2024, elle s’est donc enquise des plans du Conseil fédéral visant à transférer progressivement les dépenses liées aux personnes à protéger en provenance d’Ukraine dans le budget ordinaire de la Confédération. Comme il s’agit en premier lieu d’une question de politique budgétaire, la discussion doit être menée au sein des deux CdF dans le cadre de l’examen du budget.

La DélFin continuera à suivre la situation dans le domaine des migrations et de l’asile, ainsi que l’évolution de celui-ci sur le plan financier, dans le cadre de ses prochains échanges avec le chef du DFJP.

5.4.2 Programme de renouvellement du système d’information central sur la migration SYMIC (RES)

Le système d’information central sur la migration (SYMIC) est le registre des ressortissants et ressortissantes étrangers qui vivent en Suisse ou y séjournent. Près de 30 000 collaborateurs et collaboratrices des autorités communales, cantonales et fédérales compétentes en matière de migration et de sécurité l’utilisent au quotidien. Lancé en 2022, le programme de renouvellement du SYMIC (RES) vise à moderniser le système qui est en service depuis 2008, dans le but de mettre en place un SYMIC plus efficient, plus efficace et plus convivial. Le programme RES soutient la transformation numérique du SEM et comprend le renouvellement de l’ensemble du SYMIC et, dans le cadre de celui-ci, la numérisation des processus. L’objectif est d’atteindre un haut degré de maturité d’automatisation afin de réduire les charges et les coûts. Il s’agit également de mettre un terme aux dossiers papier, dont la gestion nécessite beaucoup de travail, de supprimer les ruptures de médias et d’accroître la qualité des données. Les objectifs visés doivent être réalisés en ajustant les processus de travail dans les domaines de direction du SEM ainsi que dans les cantons.

Dans le message d’avril 2021 relatif à un crédit d’engagement pour le renouvellement du SYMIC, le SEM a estimé le coût total du projet à 65,9 millions de francs (précision de l’estimation +/– 25 %), dont 11,2 millions de francs de prestations propres fournies par le DFJP. Pour l’essentiel des autres coûts (54,3 millions de francs au total), le Conseil fédéral requiert un crédit d’engagement. En mars 2022, le Parlement a réduit la prime de risque d’environ 4 millions de francs et a approuvé un crédit d’engagement de 50,7 millions de francs.

En juillet 2023, la DélFin a pris connaissance du premier rapport d’audit du CDF concernant le RES lors d’une discussion avec la cheffe du DFJP. Le DFJP a estimé que le SEM avait rapidement, et de façon appropriée, mis en œuvre les recommandations du CDF, saluant en particulier les mesures prises dans le contexte de l’architecture d’entreprise et de la nouvelle planification du programme.

Lors d’une discussion menée en avril 2024 avec le chef du DFJP, la DélFin a pris acte du fait que, eu égard à l’architecture actuelle, aux nouvelles bases de planification et aux dernières estimations des dépenses, la durée du projet serait prolongée jusqu’en 2030–2032 et les coûts totaux se monteraient à environ 180 millions de francs. Le besoin supplémentaire considérable de 100 millions de francs a été justifié par le fait que la direction initiale du programme avait massivement sous-estimé l’ampleur et la complexité du projet. Le SEM a donc dû résoudre d’importants problèmes dans les bases architecturales afin de garantir la capacité de numérisation du système lors de la première phase du programme RES. De plus, la nouvelle planification ne prévoit plus uniquement de remplacer un système technique, mais aussi d’harmoniser les processus d’affaires, de les concevoir de façon à éviter les ruptures de support et de les numériser.

Selon le DFJP, le financement des dépenses du programme est assuré jusqu’en 2026. Le crédit de 50,7 millions de francs pour les engagements à l’égard de tiers doit être respecté. Le DFJP demandera au Conseil fédéral les moyens supplémentaires découlant de la nouvelle planification lors du processus ordinaire du cadre d’évolution. Le SEM doit disposer des ressources internes nécessaires à ce projet.

Compte tenu de l’importance stratégique du RES, des risques élevés qu’il comporte, des coûts supplémentaires considérables et de la prolongation de la durée jusqu’en 2032, la délégation suivra attentivement l’avancement du programme sur la base des rapports de situation semestriels et en reparlera lors de son prochain entretien avec le chef du DFJP.

5.4.3 Programme «Surveillance des télécommunications»

Le programme de surveillance des télécommunications est un projet clé lancé le 1^er janvier 2016. Il avait pour but d’adapter le système de traitement de la Surveillance de la correspondance par poste et télécommunication (SCPT) et les systèmes d’information policière de l’Office fédéral de la police (fedpol) aux évolutions techniques et aux exigences des technologies futures. Il s’agissait en outre d’éviter des lacunes potentielles dans la surveillance des télécommunications et d’en améliorer la qualité. La DélFin a suivi le projet depuis mars 2015 sur la base de rapports d’étape semestriels.

En 2015, le DFJP estimait le total des investissements à 112 millions de francs, dont 13 millions de francs pour les prestations propres du Centre de services informatiques du Département fédéral de justice et police (CSI-DFJP). En mars 2015, sur la base du message relatif au développement et à l’exploitation du système de traitement pour la surveillance des télécommunications et des systèmes d’information de police de la Confédération, le Parlement a approuvé un crédit d’engagement de 99 millions de francs.

En 2015, des travaux préparatoires ont été menés en amont du programme; ils ont été financés au moyen de ressources propres du CSI-DFJP. À partir de 2016, les résultats de ces travaux préparatoires ont été intégrés dans le programme.

Dès le début des travaux d’étude, les responsables du programme ont reconnu que la voie choisie (acquisition d’un système standard) ne permettait pas d’atteindre l’objectif visé dans tous les domaines et ont amorcé un changement de cap en 2018 (développement en interne, dans le but d’atteindre une plus grande indépendance vis-à-vis des fournisseurs et de conserver le savoir-faire en interne). Une étude détaillée intitulée «Fokussierung FMÜ» a permis de préciser les objectifs et l’interaction des différents projets et de mieux harmoniser les fonctions et la structuration des futurs systèmes.

En novembre 2019, le DFJP a informé la DélFin qu’une prolongation de la phase de mise en œuvre jusqu’au milieu de l’année 2023 était envisagée; en novembre 2020, il lui a précisé qu’une nouvelle planification des dates des projets de mise en œuvre avait dû être effectuée, notamment en raison de la pandémie de COVID-19: la clôture du projet a été fixée à la moitié de l’année 2024. Les raisons de ce report résidaient dans la difficulté à trouver suffisamment de personnel pour le développement et à recruter différents spécialistes en informatique, en interne comme en externe. Ce manque de ressources a entraîné des retards dans certains projets de mise en œuvre en 2019 et, en conséquence, la direction du programme a fait passer l’évaluation des risques de modérés à très élevés. De plus, la quantité et la structure des données ont considérablement changé par rapport à la phase de conception. Enfin, des raisons techniques et organisationnelles ont également contribué aux retards.

Cette nouvelle planification a montré que le crédit d’engagement de 99 millions de francs initialement approuvé ne suffirait pas à la réalisation des projets et que les prestations propres augmenteraient de 25,6 millions de francs supplémentaires en raison de la prolongation du programme. En 2022, le Parlement a pris connaissance de la nouvelle planification et a approuvé un crédit supplémentaire de 11,5 millions de francs pour le programme. À ce moment-là, les dépenses totales prévues s’élevaient ainsi à 149,1 millions de francs.

Le programme a été clôturé le 30 juin 2024 avec un coût final de 135,5 millions de francs, et transmis aux organisations permanentes (fedpol et service SCPT) avec les points restés en suspens. La DélFin a constaté à ce moment-là un retard de 2,5 ans dans le transfert à l’exploitation et des dépenses supplémentaires à hauteur de 23,5 millions de francs par rapport à la planification initiale de 2015.

Selon les estimations actuelles, le crédit d’engagement (sans les prestations propres), qui s’élève désormais à 110,5 millions de francs avec le crédit supplémentaire de 11,5 millions de francs, présentera un solde de 4,3 millions de francs après le traitement des points en suspens. En conséquence, le total des investissements devrait s’élever à 144,7 millions de francs d’ici fin 2025.

En novembre 2024, la DélFin a pris connaissance de l’évaluation finale du programme effectuée par le CSI-DFJP, qui a estimé que les objectifs du programme et des projets de mise en œuvre avaient été largement atteints et a précisé que l’exploitation des projets de mise en œuvre avait pu être transmise au service SCPT et à fedpol.

Divers enseignements peuvent être tirés pour d’autres grands projets (programmes) informatiques. Au début de tels grands projets, toutes les parties prenantes doivent avoir une vision commune quant à l’orientation générale. L’organisation des différents projets qui composent un grand projet doit dès le départ être intégrée dans l’organisation de programme. Lorsqu’un programme est très complexe, il est difficile de prendre des décisions rapidement.

L’implication des parties prenantes le plus tôt possible aux niveaux du programme et de chacun des projets est l’une des clés du succès. Il convient de continuer d’entretenir les contacts avec les parties prenantes une fois un programme achevé et passé en phase d’exploitation.

5.5.1 Office fédéral de la cybersécurité (OFCS)

La DélFin accompagne le développement organisationnel du nouvel OFCS, qui est opérationnel depuis le 1^er janvier 2024. À fin mars 2024, le DDPS a informé la DélFin sur l’état de la transformation du Centre national pour la cybersécurité en office fédéral. En 2024, l’OFCS disposait d’un budget de 14,6 millions de francs, dont 11,8 millions de francs pour les charges de personnel.

Selon le DDPS, les moyens à la disposition de l’OFCS sont insuffisants pour la période 2025 à 2028. Dans les années à venir, le nouvel office fédéral aura avant tout pour but d’accomplir les tâches découlant de l’obligation de signaler les cyberattaques contre les infrastructures critiques. Il est tenu d’apporter un soutien à ces infrastructures en cas de cyberattaque et doit être en mesure de traiter en tout temps les signalements d’attaques et de les trier en fonction de leur gravité. Pour accomplir ces tâches dans le cadre prévu par la loi, sans procéder à des coupes dans d’autres domaines, l’OFCS estime avoir besoin de 15 à 20 équivalents temps plein supplémentaires. Selon lui, cette augmentation des ressources de l’office est indispensable si l’on veut que la Confédération assure une gestion plus active de la cybersécurité. L’OFCS estime qu’il manque de ressources pour mener à bien cette tâche et, parallèlement, renforcer la prévention contre les cyberattaques, faire avancer les projets de cybersécurité et garantir la cybersécurité dans le cadre de l’utilisation de nouvelles technologies.

Comme la note du DDPS sur les besoins financiers de l’OFCS contenait des informations pertinentes en matière de politique financière, la DélFin a transmis ce document aux CdF.

Analyse de l’incident Xplain AG

Après une attaque par rançongiciel contre l’entreprise Xplain AG en juin 2023, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) avait ouvert des enquêtes contre fedpol, contre l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) et contre Xplain. Parallèlement, le Conseil fédéral avait ordonné une enquête administrative visant notamment à éclaircir les circonstances de la fuite de données de l’entreprise Xplain. Les rapports finaux des enquêtes menées indépendamment les unes des autres ont été publiés en mai 2024. La DélFin en a pris connaissance à fin juin 2024. Elle se félicite que le Conseil fédéral ait formulé des recommandations relatives au droit de la protection des données sur la base des résultats des enquêtes du PFPDT. La mise en œuvre de ces recommandations doit permettre de réduire durablement à un minimum le risque de violation de la protection des données à l’avenir. La DélFin attend que les enseignements nécessaires soient tirés de cette affaire. Elle s’entretiendra à nouveau de la cybersécurité civile avec le chef du DDPS en 2025 et s’informera des mesures décidées par le Conseil fédéral sur la base du rapport final de l’enquête administrative.

5.5.2 Transformation numérique et pilotage de l’informatique au DDPS

La DélFin suit depuis plusieurs années la transformation numérique et le pilotage de l’informatique au DDPS. Elle s’intéresse avant tout à la mise en place d’une architecture à l’échelle du département ainsi qu’à une gestion de portefeuille pertinente et à un pilotage efficace (controlling et reporting) au niveau du département. Le SG-DDPS établit depuis 2024 un rapport de controlling semestriel. Celui-ci sert en premier lieu au pilotage stratégique par la direction du département et porte sur le suivi des stratégies, des objectifs et des ressources du département. Il présente également l’état, l’importance et l’évolution des projets principaux et des projets clés du DDPS. Les projets présentant des difficultés sont mis en exergue (sous forme graphique) et placés dans le contexte d’autres projets. Cela permet de voir plus clairement les interdépendances entre les divers projets et leur influence mutuelle. L’exhaustivité, la fiabilité et la pertinence des données figurant dans le rapport de controlling jouent un rôle essentiel pour le pilotage stratégique du département et la haute surveillance financière. Pour que les instruments puissent fournir des informations fiables et pertinentes, les différentes unités administratives doivent achever, avec toute la diligence requise, les travaux de base garantissant l’uniformité dans la saisie, l’examen et la consolidation des données pertinentes.

Depuis 2024, le DDPS remet à la DélFin, deux fois par an, un extrait du rapport de controlling pertinent pour la haute surveillance financière. Une note d’information annexe présente, d’une part, l’avancement du développement de l’instrument de controlling et, d’autre part, l’état de mise en œuvre de l’architecture à l’échelle du département et de la gestion de portefeuille départementale. Fin mai 2024, la DélFin a pris connaissance pour la première fois des documents, qui étaient encore à l’état d’ébauche et de nature essentiellement descriptive. Le DDPS y indiquait que le développement de l’instrument de controlling s’inscrit dans une procédure en deux temps. La première étape de l’objectif sera ainsi réalisée d’ici à l’été 2025. Puis, en 2028 au plus tard, le ou la responsable des Ressources du DDPS se verra remettre une vue d’ensemble du portefeuille. Sur cette base, il sera possible de démontrer au conseiller fédéral ou à la conseillère fédérale à la tête du DDPS les économies ou les investissements supplémentaires qui s’imposent ainsi que les conséquences qui en découlent pour les projets. La DélFin s’engage fermement pour que, au niveau du département, la surveillance et le pilotage soient renforcés, les instruments de controlling et la gestion du portefeuille de projets soit développés rapidement et pour que des mesures visant à gérer les interdépendances entre les projets soient prises.

D’après le SG-DDPS, le rapport de controlling présente d’ores et déjà un grand intérêt, même s’il n’est pas encore parfaitement au point. Les recommandations du SG-DDPS sont discutées avec les unités administratives concernées, puis soumises au chef ou à la cheffe du DDPS pour décision. Ces recommandations sont étudiées avec les directions, et des mesures sont définies au besoin. Pour chaque projet principal critique, le rapport de controlling fournit aussi les recommandations formulées par le CDF ou celles exprimées dans le cadre de la révision interne au DDPS des dernières années et présente l’état de mise en œuvre de ces recommandations.

La DélFin est convaincue qu’une connaissance exhaustive des interdépendances entre les projets et une gestion active de celles-ci sont essentielles à la surveillance et au pilotage des projets de même qu’à la définition des priorités au sein du DDPS.

5.5.3 Projets les plus importants du DDPS

En règle générale, la DélFin se penche tous les six mois sur les projets les plus importants du DDPS. Au cours de l’année sous revue, elle s’est concentrée notamment sur le projet C2Air, qui vise à renouveler le système de conduite et de communication des Forces aériennes, et sur le projet ADS 15, qui a pour but d’acquérir un système de drones de reconnaissance. Ces deux projets sont confrontés à de nombreux défis techniques et organisationnels.

Projet C2Air

Le système de conduite et de communication de Florako est un système de surveillance de l’espace aérien et de conduite des opérations, qui sert à identifier les aéronefs civils et militaires et à conduire les opérations des Forces aériennes. C2Air fait partie du programme Air2030. Il vise à renouveler les moyens de protection de l’espace aérien et comprend le remplacement de Ralus (système de traitement des signaux radar) ainsi que de CE Lunas (système de visualisation des signaux radar pour l’acquisition de renseignements aériens).

Pendant l’année sous revue, la cheffe du DDPS, le chef de l’armée et le chef de l’armement ont expliqué à la DélFin que la mise en œuvre de ces projets complexes, qui sont menés en parallèle (d’une part, le renouvellement des systèmes de conduite dans le cadre du projet C2Air et, d’autre part, l’équipement des centres de calcul du DDPS), est extrêmement exigeante en raison de la forte dépendance vis-à-vis d’autres projets et de l’infrastructure existante. On ne peut exclure des retards supplémentaires, étant donné que les projets nécessaires doivent être synchronisés et que les délais de livraison des logiciels et du matériel sont longs. À ces difficultés s’ajoutent des projets et des calendriers asynchrones ainsi que des ressources humaines insuffisantes. La DélFin s’inquiète du fait que l’intégration du nouveau système de conduite SkyView ne pourra pas être achevée à temps en raison des difficultés existantes, malgré les crédits supplémentaires d’un montant total de 159 millions de francs adoptés dans le cadre du message sur l’armée 2023.

La DélFin a mené des entretiens avec le commandement de l’armée et a reçu des notes d’information, ce qui lui a permis de demander davantage de transparence et de se tenir régulièrement informée des résultats des séances du comité de programme Air2030, des scénarios possibles, des répercussions sur d’autres projets, des dépendances vis-à-vis d’autres projets et de l’implication du Parlement. Elle a appris que la direction du programme s’était penchée de manière intensive sur la problématique des risques, en raison de la situation difficile dans laquelle se trouve le projet C2Air et des risques toujours élevés liés au projet, malgré les mesures mises en place. Entre février et mai 2024, des ateliers réunissant toutes les parties prenantes (Thales, Swisscom, le commandement Cyber et armasuisse) ont permis de développer une nouvelle solution technique et d’établir dans un premier temps un calendrier réaliste. Par la suite, il est toutefois apparu qu’il était plus difficile que prévu de synchroniser et de stabiliser les calendriers établis pour SkyView et pour les centres de calcul du DDPS. Il n’a pas été possible de confirmer une date fiable pour le remplacement du système actuel, ce qui a encore aggravé la situation en matière de risques. Fin novembre 2024, la DélFin a été informée que le comité de programme avait adopté une nouvelle solution, de nouveau sur la base de la nouvelle plateforme de numérisation de l’armée (NPD) et que le projet se poursuivrait en conséquence. Toutefois, la nouvelle solution permettra probablement de remplacer les systèmes Ralus/Lunas qu’en 2029, et non fin 2027 comme prévu initialement.

Projet ADS 15

L’ADS 15 est un système de reconnaissance non armé, sans équipage. Les drones permettent d’appréhender l’image de la situation, de reconnaître les objectifs et de surveiller des secteurs de grandes étendues; ils contribuent à la protection des infrastructures critiques et des propres forces. Les utilisateurs seront des organes militaires et civils, tels que des états-majors de conduite cantonaux, des organes de police, des services de sauvetage ou l’OFDF. L’acquisition porte sur six drones, y compris les composantes au sol, le simulateur et la logistique.

Fin mai 2024, la DélFin s’est inquiétée du fait que les fournisseurs n’étaient pas suffisamment fiables, ce qui avait des répercussions non négligeables sur la mise en œuvre du projet. Les retards, les fonctionnalités manquantes ainsi que les défauts persistants du matériel et des logiciels livrés affectent considérablement le projet ADS 15. La résolution des problèmes techniques et le traitement des points en suspens nécessitent des ressources humaines importantes et prennent beaucoup de temps. De plus, la situation au Proche-Orient entraîne un retard supplémentaire dans le calendrier. Par ailleurs, la DélFin a constaté que le système Detect and Avoid (DAA), développé par RUAG MRO, comportait des risques considérables en termes de faisabilité technique, d’autorisation et de coûts. Sans le système DAA, l’autonomie des drones serait fortement limitée et, en parallèle, leurs coûts d’exploitation augmenteraient considérablement. La DélFin regrette qu’un désaccord entre armasuisse et RUAG MRO sur le volume du contrat ait encore aggravé la situation. Ces incertitudes ne mettent pas seulement en péril le calendrier, elles augmentent aussi la complexité du projet.

Fin novembre 2024, la DélFin a pris connaissance du rapport d’audit du CDF concernant l’aptitude à l’emploi du drone de reconnaissance (24171). Le CDF y constate que le Groupement Défense a reporté la clôture du projet à fin 2026 et que les drones ne rempliront les principales exigences militaires qu’à partir de 2029 au plus tôt.

La DélFin reconnaît que le DDPS a pris des mesures pour relever les défis dans les projets les plus importants, mais elle estime qu’il y a encore beaucoup à faire pour réduire durablement les risques financiers ainsi que les risques en matière de délais et de réputation. À la mi-décembre 2024, elle a adressé une lettre à la cheffe du DDPS pour exprimer son inquiétude quant à l’état d’avancement de plusieurs projets parmi les plus importants et de projets clés au sein du DDPS et lui faire part de ses attentes. En 2025, elle prévoit d’examiner la possibilité de renforcer sa haute surveillance dans les domaines de la défense et de la sécurité au DDPS et a adopté une proposition en ce sens de la Commission des finances du Conseil des États (CdF-E). La DélFin évaluera différentes options au cours du premier semestre 2025.

5.5.4 Programme «Systèmes ERP Défense/armasuisse» (Systèmes ERP D/ar)

Le projet clé Systèmes ERP D/ar vise à moderniser les systèmes informatiques utilisés dans les processus de soutien. Il s’agit là d’une mise à niveau nécessaire qui est opérée avec l’introduction du système SAP S/4HANA. L’objectif est d’axer le nouveau système sur les besoins de l’armée et d’accroître l’efficacité et la collaboration au sein des domaines de la défense et d’armasuisse. À l’exception du développement de la partie des Systèmes ERP D/ar critique pour l’engagement, le système fonctionne de manière satisfaisante et le projet se déroule comme prévu.

Selon la planification initiale, le fournisseur SAP SE devait mettre en place une infrastructure SAP autonome d’ici fin 2026 afin d’y faire fonctionner tous les processus logistiques de l’armée critiques pour l’engagement (Unité de réalisation 8). Fin 2023, la DélFin a été informée que ce projet ne serait pas réalisé avec le programme Systèmes ERP D/ar. La raison invoquée était que les variantes SAP S/4HANA développées ne satisferaient pas aux restrictions techniques de l’armée. À la mi-février 2024, la DélFin a interrogé le chef de l’armement sur l’abandon de l’Unité de réalisation 8. Selon lui, lors de l’attribution du marché, on avait supposé que les interfaces nécessaires seraient garanties dans la NPD. L’idée initiale était que le deuxième système SAP prévu soit exploité dans la NPD et, si nécessaire, puisse être découplé progressivement. Toutefois, eu égard aux exigences applicables à la NPD définies en 2020 et après clarifications avec le fabricant, une nouvelle évaluation effectuée sur la base de plusieurs ateliers, d’itérations et d’une étude de faisabilité avec SAP est parvenue à la conclusion que cette idée n’était pas réalisable sur le plan technique.

La DélFin a alors demandé au SG-DDPS des informations sur les conséquences de l’interruption de l’Unité de réalisation 8, sur l’opportunité du découplage et sur le fait que le découplage ne soit pas mentionné dans le contrat. La DélFin a pris connaissance de la réponse fin novembre 2024: selon le SG-DDPS, aucun contrat de mandat ni contrat d’architecture n’a été conclu avec SAP. La DélFin a constaté avec étonnement que le contrat avec SAP ne contenait aucune clause contraignante concernant le module «disconnected operations». Ainsi, aucune base ne permet de faire valoir des demandes de remboursement ou de placer le fournisseur face à ses responsabilités. La DélFin juge par ailleurs préoccupant que, selon le DDPS, 2,5 millions de francs aient été consacrés au projet, malgré l’interruption de l’Unité de réalisation 8.

Le nouveau calendrier du Groupement Défense prévoit qu’une étude sera réalisée en 2025 et 2026 en vue du développement d’un système logistique militaire robuste et fiable qui complète le système SAP existant en cas d’engagement au profit de la milice et garantit l’accomplissement des missions. Par conséquent, la planification et la création d’un système logistique basé sur la NPD ne pourront commencer qu’à partir de 2027. Ce retard dans la logistique de guerre a pour effet que les systèmes actuels ne peuvent pas garantir, en cas d’intervention de l’armée, que les exigences soient entièrement remplies.

La DélFin suivra de près le projet de développement d’«un système logistique militaire robuste et fiable», en étroite collaboration avec les CdF.

5.5.5 Projet WEP 2030 (maintien de la valeur de Polycom 2030)

Dans le cadre de la transformation numérique et du pilotage informatique au DDPS, la DélFin s’est penchée, au cours de l’exercice sous revue, sur le projet clé «Maintien de la valeur de Polycom 2030» (WEP 2030). Un système mobile de communication sécurisée (CMS), dont l’introduction est prévue d’ici 2030, a été choisi comme solution de remplacement au réseau Polycom. Le CMS utilisera le réseau national de données sécurisé plus (RDS+) adopté par le Parlement en septembre 2019 comme infrastructure réseau de base pour des points de raccordement définis et remplacera progressivement le réseau radio de sécurité Polycom à partir de 2030.

À la fin de l’année 2023, la DélFin a été informée que la mise en œuvre des mesures concernant le projet WEP 2030 se déroulait mieux que prévu. Les projets de l’OFPP étaient en bonne voie et rien n’indiquait que l’exploitation parallèle de nouvelles stations de base et de stations de technologie plus anciennes devrait être prolongée. Cette évolution positive s’est poursuivie en 2024. À la fin du mois de mai 2024, la DélFin a pris connaissance du fait que le projet clé WEP 2030, auparavant considéré comme très critique, présentait désormais un niveau de risque moyen. Grâce aux progrès réalisés dans de la migration des stations de base, le remplacement complet de Polycom avant la fin de l’année 2025 reste un objectif réaliste.

Malgré ces évolutions positives, la DélFin a constaté que la stabilité financière du fournisseur informatique qui met à disposition la technologie de transmission radio de Polycom était préoccupante. Compte tenu des difficultés financières de l’entreprise, la DélFin a demandé à l’OFCL, en automne 2024, des renseignements sur l’évolution de la situation du fournisseur informatique. Au vu de ces informations, la situation doit continuer à être surveillée de près malgré les évolutions positives dans la restructuration de l’entreprise. À ce jour, la qualité des prestations fournies par Eviden/Atos n’a pas été remise en cause et il ne s’est pas avéré nécessaire de mettre en demeure l’entreprise en raison de retards ou de prestations insuffisantes.

La DélFin surveillera de près l’avancement du projet clé WEP 2030 ainsi que l’évolution de la situation tendue de l’entreprise.

5.5.6 RUAG MRO Holding SA (RUAG MRO)

En 2023, le CDF a annoncé que deux audits seraient menés auprès de RUAG MRO. Le premier audit (23166) porte sur le respect de certaines exigences de conformité lors de transactions concernant les chars Leopard 1, le second (24143), sur la gestion et le pilotage de RUAG MRO.

Le premier rapport d’audit a été transmis à la DélFin début février 2024. La DélFin a décidé d’aborder avec la cheffe du DDPS les lacunes fondamentales relevées dans le rapport au sujet du respect de certaines exigences de conformité, notamment en ce qui concerne la réglementation des compétences et des signatures. Lors de la discussion qui s’est ensuivie fin mai 2024, la cheffe du DDPS a indiqué que tant le DDPS que le DFF, en tant que services propriétaires, étaient mécontents du fait que RUAG MRO n’ait pas fait preuve de la diligence requise dans ses activités commerciales, tel que cela ressort du rapport d’audit du CDF. À l’instar de la DélFin, le DDPS attend de RUAG MRO qu’elle remédie à ces lacunes le plus rapidement possible.

Le second audit visait à évaluer si la direction, le conseil d’administration et la propriétaire de RUAG MRO assumaient de manière appropriée leurs responsabilités en matière de gestion et de pilotage. Le CDF a examiné les rôles et les compétences de ces organes de direction et constaté que depuis la dissociation de RUAG en 2020, la continuité faisait défaut aux échelons supérieurs de la direction. La continuité n’a en effet pas été assurée car à plusieurs reprises, l’entreprise a changé de directeur général et des postes clés n’ont pas été pourvus. De ce fait, il a été difficile d’établir des instruments de gestion et de pilotage efficaces au sein de l’entreprise. D’autres facteurs ont également entravé la collaboration entre la direction et le conseil d’administration, tels que le manque de transparence, une culture de l’erreur insuffisante et une évaluation trop peu critique des prestations et des objectifs. À cet égard, la cheffe du DDPS a informé la DélFin, lors d’une discussion fin novembre 2024, qu’avec la nomination d’un nouveau directeur général début 2024, RUAG MRO avait déjà fait un premier pas important pour stabiliser l’entreprise et assurer la continuité en son sein. Elle a également souligné que la responsabilité de la gestion de l’entreprise était du ressort de RUAG MRO. Les services propriétaires continueront néanmoins de suivre de près la gestion de RUAG MRO et la mise en œuvre des recommandations du CDF – une approche qui correspond à celle approuvée par la DélFin. Dans ce contexte, le DDPS a exigé de RUAG MRO qu’elle rende compte trimestriellement des mesures qu’elle a prises dans les domaines de la gouvernance et de la conformité, et qu’elle informe les services propriétaires des principaux risques auxquels l’entreprise fait face.

En plus des deux audits planifiés, la DélFin s’est également penchée, durant l’année sous revue, sur deux audits concernant RUAG MRO qu’elle avait commandés au CDF. En novembre 2023, la DélFin a demandé au CDF de mener une évaluation indépendante (24192) sur les aspects susceptibles de relever d’agissements frauduleux de la part de RUAG MRO lors des transactions concernant les chars Leopard 1 et 2. Fin 2023, le CDF a confirmé à la DélFin qu’il avait conclu une convention tripartite avec le conseil d’administration de RUAG MRO et le cabinet d’avocats que RUAG MRO avait mandaté pour mener une enquête. Les premiers résultats de l’enquête ont été transmis à la DélFin en juin 2024 sur la base d’une note du CDF et d’un premier rapport intermédiaire du cabinet d’avocats, qui relève que plusieurs éléments indiquaient déjà que des manquements et des omissions avaient été commis à différents stades des transactions concernant les chars Leopard 1 et 2.

Un autre rapport intermédiaire du cabinet d’avocats concernait un stock en consignation appartenant à la Confédération et géré par RUAG MRO. Des lacunes ont été constatées en ce qui concerne la gestion du stock. Un dommage financier n’a pas pu être exclu. Sur la base de ces constatations et de l’urgence de l’affaire, le président de la DélFin a chargé le CDF, fin octobre 2024, de mener une évaluation indépendante (24134) pour déterminer si RUAG MRO gérait le stock en consignation dans l’intérêt de son propriétaire. En commandant ce deuxième mandat, la DélFin a voulu garantir que les synergies entre ces deux évaluations seraient mises à profit et que les doublons seraient évités.

Début 2025, la DélFin a reçu les deux rapports d’audit du CDF. En présence du directeur du CDF, elle s’est entretenue des principaux résultats des audits avec le président du conseil d’administration de RUAG MRO ainsi qu’avec un membre de la direction de l’entreprise. Elle a également abordé la question du rôle de la Confédération en tant que propriétaire avec la cheffe du DDPS et une délégation de l’AFF. Étant donné que le CDF a mené ces deux audits sur mandat de la DélFin, il revenait à cette dernière de décider de leur publication. La DélFin a chargé le CDF de publier ces deux rapports d’audit. Le CDF l’a fait le 24 février 2025 et a fait savoir à la DélFin dans l’intervalle son retrait de la convention tripartite.

Compte tenu des incidents préoccupants survenus au sein de RUAG MRO, la DélFin va suivre de près la mise en œuvre des recommandations du CDF et les mesures prises par la propriétaire et les organes de direction de l’entreprise, qu’elle reprendra avec la nouvelle direction du département.

5.6.1 Programme SUPERB (mise en œuvre de la stratégie «ERP 2023»)

Depuis 2017, la DélFin suit le programme SUPERB, grâce auquel les systèmes ERP (Entreprise Ressource Planning) de l’administration fédérale doivent passer du logiciel SAP R/3 au logiciel SAP S/4HANA. SUPERB couvre le volet civil de l’administration fédérale, le volet militaire étant couvert par le programme «Systèmes ERP V/ar» du Groupement Défense (cf. ch. 5.5.4). Le mandant du programme SUPERB est le directeur de l’OFCL.

Se fondant sur deux rapports d’étape et deux rapports d’audit du CDF, la DélFin s’est penchée sur ce projet clé en mai et en novembre 2024. Elle a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’intervenir.

Selon les rapports de situation (état des projets fin 2023 et mi-année 2024), le programme est sur la bonne voie et les risques sont modérés. L’introduction de la nouvelle solution de gestion des acquisitions et des adjudications a été reportée de janvier 2025 à probablement juin 2025, car elle implique d’importantes optimisations des processus d’acquisition.

En mars 2024, le CDF a fait le point sur la réalisation des avantages et des synergies potentiels visés par SUPERB. L’audit a montré que les départements et les unités administratives n’avaient pas encore identifié les potentiels d’économies: pour qu’ils puissent le faire, il faut définir les bases et impliquer les offices et les départements. Le CDF a également constaté que les processus nouvellement introduits nécessitaient parfois un surcroît de travail considérable et que les coûts d’exploitation augmentaient. En tant que mandant du programme, l’OFCL a assuré que la recommandation du CDF serait mise en œuvre. Il a souligné que la responsabilité de la réalisation des synergies incombait aux unités administratives et que celles-ci devaient jouer leur rôle. Le CDF a transmis son rapport d’audit aux CdF.

Par ailleurs, le CDF a examiné le projet «Personnel: mise en œuvre de la stratégie Cloud hybride» (HR-IT), qui fait partie du programme SUPERB. Dans le cadre de ce projet, l’OFPER harmonise et standardise les processus relatifs au personnel, qui sont actuellement gérés de façon très diverse. En novembre 2022, le mandant du programme et la directrice de l’OFPER ont décidé de mettre en œuvre une solution hybride (nuage et hébergement dans des institutions fédérales) à titre d’étape intermédiaire. Le CDF a souligné que cette étape intermédiaire impliquait des coûts d’exploitation annuels supplémentaires d’environ 6 millions de francs et qu’elle était complexe. À partir d’avril 2025, d’autres données personnelles essentielles, telles que les données de base et les données relatives à l’activité professionnelle seront stockées et gérées dans le nuage, en plus des données existantes. Selon le CDF, cela n’était pas clair pour toutes les personnes concernées. Le mandant du programme et la directrice de l’OFPER ont déclaré que les constations étaient difficilement compréhensibles. La DélFin a pris acte du rapport d’audit.

Elle continuera de suivre de près le développement de SUPERB et les défis posés par la technologie infonuagique.

Coordination entre la DélFin et les CdF

La DélFin et les CdF se répartissent les activités relevant de la haute surveillance financière sur le programme SUPERB. Les sous-commissions des CdF compétentes pour les affaires relevant du DFF s’occupent de la réalisation des avantages et des synergies potentiels visés par SUPERB, alors que la DélFin surveille le respect des crédits, des coûts et des délais. En août 2024, les CdF ont décidé de maintenir cette répartition des tâches entre les CdF et la DélFin. L’échange d’informations entre les deux organes doit toutefois continuer à être renforcé.

5.7.1 Projet clé SIPACfuture

Le système SIPAC, un logiciel conçu pour le traitement et le paiement des indemnités de chômage (IC) et des indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail (RHT), d’intempérie (INTEMP) et d’insolvabilité (ICI) de l’assurance-chômage (AC), est en service depuis 1993. En raison de difficultés de mise en œuvre, la Commission de surveillance de l’AC a interrompu à l’été 2015 une première tentative de remplacement de l’ancien système, devenu obsolète sur le plan technologique, par le projet novo SIPAC, ce qui a permis d’adapter les structures et l’organisation du service informatique et de renforcer les compétences informatiques dans le domaine Marché du travail et assurance-chômage du SECO².

Depuis août 2016, la modernisation du traitement et du paiement des prestations de l’AC se poursuit dans le cadre du projet SIPACfuture, un projet clé de l’administration fédérale (cf. ch. 4.2). Mis en œuvre conjointement par l’organe de compensation de l’AC et IT SECO, avec la participation des 25 organes d’exécution publics et neuf organes d’exécution privés ainsi que du service informatique du SECO, ce projet est financé par le fonds de l’AC. La validation des différentes phases du projet relève de la responsabilité du mandant, tandis que la Commission de surveillance approuve le budget et les comptes du projet informatique. Quant à la DélFin, elle s’occupe, depuis le début du projet, de sa mise en œuvre.

Selon le plan initial établi en 2016, SIPACfuture devait être introduit au printemps 2021 et le projet devait être achevé en décembre 2021. Les coûts finaux prévus se montaient à 114,9 millions de francs. La planification a toutefois dû être revue plusieurs fois, plus précisément en 2018, 2020, 2022 et 2024. Alors que les trois premières nouvelles planifications étaient essentiellement dues à des facteurs sur lesquels les responsables du projet n’avaient que peu d’influence, il en a été autrement pour la nouvelle planification de 2024.

• – Nouvelle planification de 2018: à la suite d’une réclamation contre la décision d’attribution, la fin prévue du projet a été repoussée de six mois, soit à l’été 2022.

• – Nouvelles planifications de 2020 et de 2022: d’importantes ressources en personnel ont dû être engagées, essentiellement en raison de la pandémie de COVID-19, pour le versement des RHT et, à la suite d’un arrêt du Tribunal fédéral, pour le paiement rétroactif des indemnités de vacances et jours fériés (IVJF), ressources qui ont manqué au projet. Il a alors été prévu de migrer les modules pour les RHT, INTEMP, ICI et IC en différentes étapes. La fin du projet a ainsi été repoussée de trois ans, soit à l’été 2025, ce qui a conduit à une augmentation des coûts finaux (passant à 129,7 millions de francs).

• En 2023, la DélFin a demandé au SECO de tout mettre en œuvre pour que l’introduction puisse être achevée dans les délais et aux coûts initialement prévus³.

• – Nouvelle planification de 2024: après la mise en production des modules RHT et INTEMP à Pâques 2023, qui a entraîné des problèmes considérables dans l’exploitation du système, le CDF a rapidement effectué un audit. À cette occasion, il a constaté d’importantes lacunes dans le pilotage et la gestion du projet ainsi que dans la qualité du système. Les organes d’exécution publics et privés déploraient de leur côté la complexité, le manque de convivialité et les longs temps de réponse du logiciel. Le CDF a également critiqué le manque d’implication de l’organe de compensation et des caisses de chômage ainsi qu’une réticence de leur part à assumer la responsabilité technique du projet. La structure opérationnelle de l’organe de compensation n’était pas prête au moment de la migration partielle au printemps 2023. De plus, certains des problèmes survenus par la suite avaient été identifiés longtemps auparavant, mais ils avaient été sous-estimés⁴.

• Fin 2024, les coûts finaux présumés s’élevaient à environ 201,4 millions de francs, soit 86,5 millions de francs ou 75 % de plus que ce qui était initialement prévu. Ce nouveau montant comprend désormais une réserve pour risques de 18 millions de francs permettant de réagir rapidement en cas d’imprévus, dont 9 millions débloqués par la Commission de surveillance de l’AC. Le projet pourra vraisemblablement être achevé à l’été 2026 – soit environ cinq ans plus tard que prévu initialement – et aura donc duré deux fois plus longtemps que ce qui avait été planifié.

Le CDF a procédé à différents audits du projet, dont il a informé la DélFin pendant ses travaux. Depuis, la DélFin a mené plusieurs entretiens avec le chef du DEFR et des responsables du SECO. Elle a également demandé que lui soient remis des rapports sur l’état actuel de la planification, des coûts supplémentaires, des délais et de la réalisation des mesures. Elle a fait part de sa grande inquiétude au chef du DEFR et lui a demandé que les problèmes soient clairement identifiés et réglés, la gouvernance revue et les responsabilités rapidement clarifiées. La DélFin a informé les CdF de l’évolution et leur a transmis les rapports d’audit du CDF.

À l’automne 2023, la secrétaire d’État du SECO a pris des mesures immédiates pour remédier durablement à la situation et a assuré que toutes les recommandations du CDF seraient mises en œuvre. Depuis, une déléguée du mandant du projet est venue renforcer le contrôle du projet, la direction et le pilotage ont été confiés à de nouvelles personnes et les différents rôles ont été précisés. Les organes d’exécution sont davantage impliqués dans les processus décisionnels et sont préparés de manière proactive aux changements grâce au nouveau projet «DigiFit». La qualité du logiciel est régulièrement améliorée par des mises à jour. Afin de garantir l’adhésion à la nouvelle solution, suffisamment de temps a été prévu pour les phases de test, les simulations sur la base de cas réels et la formation des utilisatrices et utilisateurs. L’objectif est que les modules déjà mis en service et les processus opérationnels des organes d’exécution fonctionnent parfaitement d’ici à ce que le module central IC soit migré fin 2025/début 2026.

Le SECO a indiqué que le module ICI avait pu être migré sans grande difficulté à l’été 2024 et que les versements aux bénéficiaires de prestations de l’AC avaient été effectués sans erreur et dans les délais malgré les difficultés auxquelles le projet fait face.

Les problèmes rencontrés lors de la mise en œuvre de SIPACfuture sont un exemple frappant du fait que la transformation numérique n’implique pas seulement le remplacement technique de systèmes informatiques obsolètes par des systèmes modernes, mais également l’adaptation des processus opérationnels existants, ce qui présuppose une collaboration précoce et étroite des utilisatrices et des utilisateurs et leur réel engagement dans le projet. Lors de la planification des coûts et des délais, les dépenses doivent être évaluées et prises en compte de manière réaliste. La mise en œuvre de SIPACfuture montre en outre que des facteurs exogènes au projet, tels que l’évolution des décisions du Parlement ou les décisions de justice relatives à l’interprétation des bases légales concernées, peuvent avoir des incidences sur l’ampleur des fonctions du projet et entraîner des retards et des coûts supplémentaires, le projet devant être étendu en conséquence.

Même si la réalisation de toute une série de mesures a permis d’améliorer la situation, des risques majeurs subsistent, que la DélFin continuera de suivre attentivement dans le cadre de sa haute surveillance financière concomitante.

5.7.2 COVID-19: crédits transitoires COVID-19 (cautionnements solidaires)

En mai 2020, le Parlement a approuvé un crédit d’engagement d’un montant de 40 milliards de francs pour les crédits transitoires COVID-19, dont 30 milliards avaient été préalablement accordés dans l’urgence par la DélFin (cf. rapport d’activité 2020 de la DélFin, FF 2021 1690, ch. 5.7.1).

Depuis, la DélFin suit régulièrement l’évolution des risques financiers pour la Confédération liés aux sollicitations de cautionnements et la lutte contre les abus. En 2024, elle s’est penchée sur une première évaluation par le Conseil fédéral du programme de cautionnement, sur les deux rapports semestriels du DEFR et sur des analyses de données du CDF et a clarifié les questions en suspens lors d’entretiens avec le chef du DEFR et le SECO. La DélFin n’a pas jugé nécessaire de prendre des mesures en la matière et a prévu, dans ce domaine, de réduire sa haute surveillance concomitante à partir de 2025.

Les banques ont octroyé des crédits transitoires pour un montant d’environ 16,9 milliards de francs au total. Les crédits transitoires COVID-19 doivent être intégralement amortis en l’espace de huit ans à compter de leur octroi. Pour les cas de rigueur, les banques peuvent, avec l’accord des organisations de cautionnement, prolonger le délai d’amortissement à dix ans au maximum si cela permet de réduire les risques financiers pour la Confédération. Fin novembre 2024, quelque 11,9 milliards de francs (70 % des crédits octroyés) avaient été remboursés, dont 9,2 milliards intégralement. Dans le cadre d’un amortissement linéaire hypothétique, seuls 58 % des crédits auraient dû être remboursés. Dans les secteurs du commerce, de la maintenance et de la réparation d’automobiles, ainsi que dans ceux de la construction et de la restauration, la part des crédits remboursés intégralement est inférieure à la moyenne des autres secteurs. Le SECO estime que cette situation est due aux marges plus modestes et aux réserves de liquidités plus basses dans ces secteurs.

Dans près de 13 % des cas, les banques ont fait appel au cautionnement de la Confédération et ont remis les créances envers les emprunteurs (1,2 milliard de francs, ou 7,2 % des crédits octroyés) aux organisations de cautionnement. Elles ont pu récupérer environ 72,8 millions de francs dans le cadre de la gestion des créances. Dans les secteurs de la finance et des assurances, environ 15,6 % des cautionnements ont été honorés. Selon le SECO, il est probable que les entreprises de ce secteur, souvent des microentreprises, aient plus de difficultés en matière de gestion des liquidités. Le risque d’abus dans ce domaine est également plus élevé. Toutefois, comme ces entreprises sont plus solvables que celles d’autres secteurs après avoir sollicité un cautionnement, les recouvrements escomptés dans le cadre de la gestion des créances sont plus importants.

Pour la Confédération, les pertes effectives jusqu’à fin novembre 2024 s’élèvent à environ 142 millions de francs. À la fin de l’année 2023, la Confédération avait constitué des provisions de 722 millions de francs pour les futurs remboursements des cautionnements jusqu’à la fin du programme de crédit. Le montant des pertes effectives ne pourra être déterminé qu’après la clôture de la gestion des créances.

Alors que les années précédentes, la lutte contre les abus s’est concentrée sur la vérification des conditions d’octroi et des autodéclarations servant de base aux conventions de crédit, l’accent est actuellement mis sur la vérification de l’utilisation des crédits.

Le versement de dividendes et de tantièmes ainsi que le remboursement des apports en capital sont exclus pendant la durée d’un cautionnement solidaire. Fin novembre 2024, 2628 cas de non-respect de l’interdiction de versement des dividendes avaient été liquidés. Dans plus de 98 % des cas, le crédit a été remboursé dans le délai fixé par les organisations de cautionnement. Dans les cas restants (qui représentent environ 3,7 millions de francs), les organisations de cautionnement demandent le remboursement dans le cadre de procédures civiles.

Dans le cadre de la lutte contre les abus, les organisations de cautionnement ont chargé un cabinet d’avocats d’effectuer des recherches juridiques sur les cas d’abus potentiels et de mener des procédures civiles et pénales. Le recouvrement est effectué par des sociétés de recouvrement. Selon le DEFR, il n’existe aucun lien entre l’augmentation du nombre de faillites en 2024 et les problèmes de remboursement des crédits transitoires COVID-19.

Jusqu’à fin septembre 2024, les recouvrements générés s’élevaient à environ 113 % par rapport aux frais administratifs des organisations de cautionnement, y compris les frais liés aux recours à des tiers. Alors que les frais administratifs sont immédiats, les recouvrements augmentent progressivement en raison des accords de paiement pluriannuels. En raison du nombre de cas qui restent à clarifier, des plaintes pénales en suspens et de leur complexité croissante, les frais administratifs devraient, selon le SECO, se maintenir au niveau actuel jusqu’en 2028. Pour la période allant de 2028 à la fin du programme de crédit, les coûts devraient diminuer progressivement. Il s’agit de pondérer l’intérêt de sanctionner les utilisations et les recours abusifs aux crédits, et le coût de la lutte contre les abus.

5.7.3 COVID-19: contributions fédérales aux mesures cantonales pour les cas de rigueur

La Confédération participe aux dépenses et aux coûts des cantons destinés aux mesures de soutien des entreprises particulièrement affectées par la pandémie de COVID-19. Ces mesures pour les cas de rigueur pour lesquelles le canton sollicite la participation de la Confédération aux coûts ou aux pertes occasionnés peuvent revêtir la forme de contributions à fonds perdu, de prêts remboursables, de garanties ou cautionnements. En 2021 et 2022, la Confédération et les cantons ont mis à disposition des crédits pour un montant total de 11,1 milliards de francs (9,1 milliards de la Confédération, 2 milliards des cantons). La Confédération ne participe aux coûts et ne remédie aux pertes liées aux mesures pour les cas de rigueur des cantons que si ces derniers garantissent qu’ils luttent contre les abus de manière appropriée.

Depuis 2020, la DélFin suit régulièrement l’évolution des risques financiers pour la Confédération et la lutte contre les abus. En 2024, elle s’est penchée sur une évaluation du programme par le Conseil fédéral, sur les deux rapports d’étape du DEFR et sur des analyses de données du CDF et a clarifié les questions en suspens dans le cadre d’entretiens avec le chef du DEFR et le SECO. La DélFin n’a pas jugé nécessaire de prendre des mesures en la matière. Elle a prévu, dans ce domaine, de réduire sa haute surveillance concomitante à partir de 2025.

En 2023, le Conseil fédéral avait évalué les aides pour les cas de rigueur. Dans un volet de cette évaluation, le CDF avait évalué la conception et les effets de l’instrument. Se fondant sur une vaste enquête, elle avait conclu que les mesures pour les cas de rigueur étaient efficaces, mais pas toujours suffisamment efficientes (cf. rapport d’activité 2023 de la DélFin, FF 2024 1663, ch. 5.7.1). Dans un autre volet de l’évaluation, deux entreprises externes avaient, sur mandat du SECO, examiné l’application des mesures pour cas de rigueur. La DélFin s’est penchée sur les résultats de ces travaux à la mi-février 2024 et partage l’avis du Conseil fédéral, selon lequel les aides pour les cas de rigueur et les autres mesures de soutien comme les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, les allocations pour perte de gains COVID-19, les cautionnements solidaires COVID-19 pour les entreprises ou les aides spécifiques à la branche se sont complétées, qu’elles ont fait leurs preuves et qu’elles ont contribué à stabiliser l’économie dans son ensemble. Elle a pris connaissance des enseignements que le Conseil fédéral a tirés de l’évaluation, notamment l’importance de formuler et de communiquer clairement les objectifs du programme, d’anticiper la coordination des tâches de contrôle de la Confédération et des cantons et de tenir davantage compte du rapport entre coûts et bénéfices de l’adaptation des bases légales par le Parlement.

Afin de lutter contre les abus et les erreurs, le SECO a attribué plusieurs mandats de contrôle, dont des contrôles d’entreprises présentant un risque accru de fraude (en particulier les entreprises qui ont perçu des fonds abusivement dans le cadre d’autres instruments en lien avec le COVID-19). Au printemps 2024, le CDF a estimé que les directives du SECO pour les entreprises mandatées étaient conformes aux objectifs. Il a toutefois relevé qu’au début, l’activité de contrôle des entreprises externes n’avait pas suffi pour détecter efficacement les erreurs ou les abus des entreprises. À la suite de ce constat, le SECO a apporté des corrections au plan de contrôle afin que les éventuelles irrégularités puissent être mieux identifiées, que la Confédération puisse adresser des demandes de remboursement aux cantons et que ceux-ci puissent entamer les démarches nécessaires vis-à-vis des entreprises concernées. Les résultats des contrôles aléatoires effectués dans les entreprises seront présentés en 2025.

Les contrôles des aides pour les cas de rigueur effectués auprès des cantons, qui portaient sur l’utilisation de la réserve du Conseil fédéral, le respect de l’interdiction du double subventionnement et le traitement des soupçons d’abus, confirment dans la plupart des cas un traitement et un contrôle minutieux et efficaces par les administrations cantonales. Ces contrôles se poursuivront jusqu’en 2026.

Les entreprises qui ont bénéficié d’une aide pour cas de rigueur COVID-19 ne sont pas autorisées à distribuer des dividendes pendant quatre ans. En adoptant la motion 23.3842 Gapany, le Parlement a chargé le Conseil fédéral d’exclure de cette interdiction les dividendes résultant d’une liquidation. À fin novembre 2024, le Conseil fédéral a décidé que, au niveau fédéral, plus aucun dividende résultant d’une liquidation d’une entreprise individuelle ne serait considéré comme une violation de l’interdiction de verser des dividendes. Il estime que les recettes de la Confédération diminueraient de près de 60 millions de francs.

Jusqu’à fin 2024, la Confédération et les cantons ont versé des aides pour cas de rigueur à 35 226 entreprises, pour un montant total d’environ 5,3 milliards de francs, dont 96 % (5,1 milliards) étaient des contributions à fonds perdu. Près de 4 % (221 millions) concernaient des prêts remboursables, des garanties ou des cautionnements, que les entreprises doivent rembourser au plus tard en 2031. Jusqu’à fin 2024, la Confédération a réglé des factures des cantons pour un total de 4,25 milliards de francs, dont 3,7 millions de pertes sur des prêts remboursables, des garanties ou des cautionnements (soit 1,7 % des 221 millions de francs assurés pour ces instruments).

5.7.4 COVID-19: indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail

Depuis 2020, la DélFin suit régulièrement l’évolution des risques financiers pour la Confédération et la lutte contre les abus dans la perception des indemnités en cas de RHT dues à la crise du COVID-19. Au cours de l’année sous revue, le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) a présenté à la DélFin son rapport d’évaluation sur les RHT (FF 2023 2599) et le CFD lui a présenté les résultats de ses clarifications. La DélFin s’est en outre penchée sur deux rapports d’étape du DEFR et a clarifié les questions en suspens dans le cadre d’entretiens avec le chef du DEFR et le SECO. La DélFin n’a pas jugé nécessaire de prendre des mesures en la matière. Elle a prévu de réduire sa haute surveillance concomitante dans ce domaine à partir de 2025.

Pour les années 2020 à 2022, le Parlement avait approuvé des crédits pour le financement additionnel extraordinaire d’un montant total de 27 milliards de francs destinés au fonds de compensation de l’assurance-chômage (AC) pour les RHT. Sur ce montant, 15,4 milliards de francs ont effectivement été versés (57 % des crédits).

À la mi-novembre 2021, le TF a rendu un arrêt concernant la prise en compte d’une part de vacances et de jours fériés lors du calcul des indemnités en cas de RHT des employées et employés payés au mois. À la suite de cet arrêt, le Conseil fédéral a décidé de permettre aux entreprises concernées de demander un paiement rétroactif. Afin de financer les paiements rétroactifs, le Parlement a autorisé, lors de la session d’été 2022, un crédit supplémentaire de 2,1 milliards de francs, pour le cas où toutes les entreprises concernées déposeraient des demandes. Jusqu’à fin septembre 2024, le montant des paiements rétroactifs versés s’élevait à près de 890 millions de francs. Selon le DEFR, moins de la moitié du crédit additionnel sera utilisé.

Le service de révision de l’AC enquête sur les signalements d’abus depuis le milieu de l’année 2020. Jusqu’à fin septembre 2024, 1131 contrôles ont été réalisés dans des entreprises. Ces contrôles ont coûté près de 19 millions de francs et ont permis de récupérer environ 149 millions de francs de prestations indûment perçues. Lors de ces examens, des erreurs ont été constatées dans 68 % des cas, auxquels s’ajoutent 10 % de cas pour lesquels il existe des preuves d’abus intentionnels. Le SECO part du principe que les demandes de remboursement s’élèveront à plus de 200 millions de francs d’ici à 2026, étant donné que les grandes entreprises seront également contrôlées d’ici là.

Le risque de paiements à des entreprises en faillite a fait l’objet d’un contrôle distinct. Dans aucun cas, des prestations n’ont été versées à tort.

Le plan de contrôle du SECO est axé sur les cas présentant un risque élevé d’abus. En novembre 2024, la DélFin a été informée des critères permettant d’identifier de manière fiable les entreprises qui présentent un risque élevé d’abus. Les contrôles en fonction des risques sont effectués sur la base d’algorithmes et d’analyses de données afin d’identifier les modèles suspects. Pour les examens réalisés dans les entreprises, le SECO utilise en outre des techniques permettant d’identifier, sur les ordinateurs, les preuves d’un éventuel comportement fautif. Enfin, dans le cadre du projet SIPACfuture (cf. ch. 5.7.1), des contrôles automatisés seront intégrés dans le système de décompte de l’AC, ce qui permettra de réduire le nombre d’erreurs et les risques de manipulation.

Le SECO prévoit d’effectuer un total de 6940 contrôles d’ici à fin 2026. L’AC a la possibilité de demander le remboursement de prestations illégalement perçues jusqu’au délai de prescription de cinq ans après le versement. Le SECO a assuré à la DélFin que toutes les infractions pénales seraient dénoncées avant l’expiration du délai de prescription. La demande de la DélFin de voir la cadence des examens et des contrôles augmenter concorde avec les recommandations 5 et 6 du rapport d’inspection de la CdG-N relatif au chômage partiel pendant la crise du coronavirus (FF 2023 2598), que la DélFin soutient expressément.

Fin 2026, le SECO présentera à la CdG-N un rapport final sur l’ampleur du recours illégal et abusif aux RHT pendant la pandémie. La DélFin attend de ce rapport qu’il contienne également une évaluation, réalisée par le SECO, des mesures prises dans le domaine de la lutte contre les abus.

5.8.1 Risques financiers et techniques de Skyguide

Depuis 2001, Skyguide assure les services civils et militaires de la navigation aérienne en Suisse. Actionnaire principale, la Confédération détient 99,94 % des actions et des droits de vote. Financée à environ 80 % par les redevances qu’elle perçoit des compagnies aériennes, l’entreprise Skyguide fournit les prestations nécessaires à la surveillance de l’espace aérien, aussi pour les Forces aériennes. La surveillance de Skyguide incombe à l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) pour le domaine civil et à la Military Aviation Authority (MAA) du Groupement Défense pour le domaine militaire.

Pour la DélFin, les principaux défis que Skyguide doit affronter résident dans le développement des systèmes techniques et le financement de la navigation aérienne. Durant l’année sous revue, la DélFin a examiné un rapport d’audit du CDF sur la mise en œuvre des mesures d’économie de la Confédération et du programme «Virtual Centre». Se fondant sur une note du DETEC, elle a mené une discussion approfondie avec le chef dudit département afin de mieux pouvoir évaluer les risques financiers pour la Confédération. La discussion a notamment porté sur les pannes techniques et la protection des infrastructures critiques.

Défis financiers pour Skyguide

La Confédération est tenue de veiller à une dotation en capital suffisante de Skyguide. Pendant la pandémie de COVID-19, le Parlement a donné son aval à un prêt de 250 millions de francs, en sus d’une augmentation des fonds propres de 150 millions, afin d’assurer la stabilité financière de la navigation aérienne. Dans les objectifs stratégiques qu’il a assignés à Skyguide, le Conseil fédéral attend de l’entreprise qu’elle réduise son endettement net, ce qui revient de fait au remboursement du prêt d’ici à 2030. Deux tranches ont été remboursées au cours de l’exercice 2023 et deux autres au cours de l’exercice 2024. Le solde actuel s’élève à 205 millions de francs. En raison de plusieurs pannes techniques, Skyguide a redoublé d’efforts pour accroître la résilience de ses systèmes. Les investissements hors planification se sont traduits, dès 2024, par un allongement du plan d’amortissement initial.

Si le financement du volet militaire de la navigation aérienne est entièrement couvert par une convention de prestations conclue avec le DDPS, le volet civil est tributaire du système de référence européen de régulation des prix pour une importante partie de ses recettes. Par son système, la Commission européenne exige l’amélioration continue de l’efficience des coûts. En octobre 2024, Skyguide a remis à la Commission européenne un plan de performance pour la période de référence 2025–2029 qui lui permettra d’obtenir un résultat commercial équilibré eu égard au besoin accru en investissements. Ce n’est que dans le courant de l’année 2025 que l’on saura si l’UE accepte le plan de performance.

Puisque les redevances sont réglementées à l’échelle européenne, le produit de Skyguide dépend fortement de facteurs que l’entreprise ne peut influencer que de manière limitée. Sa marge de manœuvre réside presque exclusivement du côté des dépenses. Le Conseil fédéral lui avait octroyé le prêt en contrepartie de mesures d’économie. Skyguide s’est donc fixé comme objectif de réduire les dépenses de l’ordre de 120 à 130 millions de francs jusqu’à fin 2024. De 2020 à 2022, elle a diminué ses dépenses de 85 millions de francs; à noter, toutefois, que ce montant tient compte d’effets exceptionnels, ce que le CDF a critiqué. En 2023 et 2024, Skyguide a manqué l’objectif.

Le DETEC et le DFF représentent la Confédération en sa qualité de propriétaire. Ils procéderont à une évaluation de la situation en 2025, une fois que la décision de la Commission européenne au sujet du plan de performance sera connue. Ce sera à ce moment-là que Skyguide connaîtra l’ordre de grandeur des recettes qu’elle pourra réaliser pendant la période allant de 2025 à 2029. Selon le DETEC, l’actuelle dotation en capital de Skyguide donne au Conseil fédéral un cadre temporel suffisant pour prendre des mesures adéquates si les perspectives commerciales devaient subir une détérioration structurelle.

La DélFin exige que les éventuelles mesures à prendre du côté des recettes soient conçues de sorte que les prestations de navigation aérienne soient pour l’essentiel financées par les utilisateurs et non pas par la Confédération, et que Skyguide intensifie ses efforts pour améliorer l’efficience des coûts sans pour autant compromettre la sécurité du trafic aérien.

Mise en œuvre du «Virtual Center» et stabilité des systèmes de navigation aérienne

Le programme «Virtual Center» a pour objectif de moderniser, d’harmoniser et de numériser la gestion du trafic aérien. Tout l’espace aérien suisse doit pouvoir être exploité depuis les centres de contrôle de Genève et de Zurich, indépendamment de la localisation géographique. Skyguide espère que ce projet lui permettra de réaliser des économies de coûts et d’améliorer sa performance.

Un incident survenu en juin 2022 ayant entraîné la fermeture complète de l’espace aérien pendant plusieurs heures ainsi que d’autres incidents en 2023 et 2024 ont montré que l’exploitation en parallèle d’anciens et de nouveaux systèmes augmentait la complexité et, de ce fait, le risque de pannes techniques ayant des conséquences sur le trafic aérien. Pour cette raison, le conseil d’administration de Skyguide a décidé de reporter la réalisation de la troisième tranche du programme à 2027. À l’heure actuelle, la clôture du programme est prévue pour 2031. Ne seront réalisés d’ici là que les projets partiels qui contribuent à stabiliser l’environnement des systèmes existants. Une partie des ressources prévues pour le remboursement du prêt de la Confédération sera investie dans ces mesures de stabilisation. En conséquence, les objectifs de l’exploitation indépendante de la localisation géographique et de l’amélioration de la performance ne pourront être réalisés qu’à la fin du programme, probablement en 2031. Skyguide indique que la poursuite de l’exploitation des systèmes existants jusqu’à leur remplacement complet est assurée, mais que ce report entraîne des coûts supplémentaires.

Depuis le grave incident de 2022, l’OFAC surveille le projet de manière plus intensive. Après que de nouveaux incidents sont survenus fin 2023 et début 2024, l’OFAC a mis en place une task force. Lors de séances hebdomadaires avec Skyguide, il examine la stabilité de l’exploitation et des systèmes pertinents ainsi que d’éventuelles mesures d’amélioration. En 2024, l’OFAC n’a autorisé de nouveaux systèmes ou des modifications apportées aux systèmes existants qu’après avoir vérifié qu’ils servaient à la stabilité, à la robustesse ou à la sécurité des services de navigation aérienne. Des travaux sont également en cours pour améliorer les processus de développement de logiciels. L’objectif est de garantir que le développement des logiciels respecte strictement les standards et les normes de l’industrie aéronautique.

Protection des infrastructures critiques

En 2018, l’OFAC a constaté des manquements dans la sécurité informatique de Skyguide et, en 2022, le CDF a fait un constat similaire. L’OFAC surveille les travaux entrepris pour remédier à ces lacunes en menant des audits de sécurité réguliers et en s’appuyant sur les rapports périodiques de Skyguide. Au milieu de 2024, l’OFAC est parvenu à la conclusion que Skyguide avait réalisé des améliorations considérables au niveau de la technique et de la cyberdéfense, mais que des lacunes demeuraient au niveau tactique et stratégique. Ainsi, la mise en œuvre du système de gestion de la sécurité de l’information («Information Security Management System») destiné à définir, gérer, contrôler et maintenir durablement la sécurité informatique n’a pas encore pu être achevée en raison d’un manque de ressources en personnel. Les travaux visant à instaurer la gestion de la continuité des activités («Business Continuity Management»), qui permet de poursuivre les tâches critiques en cas d’incident, ont également pris du retard.

La DélFin se félicite des progrès qui ont été réalisés. Elle attend de l’OFAC qu’il continue à surveiller l’application des mesures techniques restantes et le développement de mesures stratégiques et que Skyguide les mette en œuvre rapidement.

5.8.2 Autoroute A9, troisième correction du Rhône et assainissement de l’ancienne décharge de Gamsenried

Il y a un an, la DélFin a fait état de risques pour la Confédération dans le cadre de la réalisation de l’autoroute A9, de la troisième correction du Rhône (R3) et de l’assainissement de l’ancienne décharge de Gamsenried dans le canton du Valais. Fin août 2024, le chef du DETEC et les directions des offices compétents l’ont informée, rapports à l’appui, des dernières évolutions et avancées.

Troisième correction du Rhône, 2^e étape (R3)

Le projet R3 est le plan de protection contre les crues le plus important de Suisse. Portant sur une longueur de 162 km, les mesures prévues pour un volume d’environ 3,6 milliards de francs s’étalent sur une période de 40 à 50 ans. Les cantons du Valais et de Vaud sont les maîtres d’ouvrage de ce projet. En 2010, la DélFin a constaté d’importants manquements dans la direction du projet. Sur la base de ce constat, l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) a systématisé le controlling en particulier et adresse désormais un rapport annuel à la DélFin.

En mars 2024, une étude commandée par le canton du Valais a conclu que les objectifs de sécurité définis dans le cadre du projet R3 étaient très élevés et allaient au-delà de ce qui est généralement recommandé dans le domaine de la protection contre les crues. L’OFEV a fait part au canton du Valais, oralement et par écrit, de ses critiques quant au contenu et aux conclusions de cette étude.

Sur la base de l’étude, le Conseil d’État du canton du Valais a décidé en mai 2024 d’engager une révision du projet R3 et de son plan d’aménagement (PA-R3). Ce n’est qu’après la révision des bases du projet, qui, selon le canton du Valais, devrait s’achever fin 2025, qu’il sera possible de savoir si le plan directeur valaisan doit être remanié et dans quelle mesure il sera nécessaire de modifier certains projets.

La décision du Conseil d’État valaisan pourrait avoir une influence considérable sur le calendrier, le PA-R3, validé par la Confédération, et le crédit d’ensemble de 1022 millions de francs, approuvé par le Parlement en 2019 (FF 2020 743). Les subventions de la Confédération pour le projet R3 sont liées au message relatif au crédit d’ensemble, qui est fondé sur le PA-R3. Pour que le subventionnement de la Confédération reste garanti, la révision du projet R3 doit respecter le cadre défini dans le message.

Il faut par ailleurs s’assurer que les modifications du projet sur le territoire valaisan ne remettent pas en cause les investissements effectués pour les mesures en aval. La Confédération pourrait en effet ne pas verser les indemnités, réduire leur montant, voire demander le remboursement des indemnités déjà versées.

Compte tenu des incertitudes liées à la révision, l’OFEV a décidé de suspendre provisoirement le versement des subventions fédérales et de ne pas émettre de nouvelles décisions portant sur les subventions pour des prestations préfinancées ou des mesures anticipées. Une fois que le canton du Valais aura terminé la révision du projet, fin 2025, l’OFEV évaluera dans quelle mesure cette révision est conforme au message adopté par le Parlement et aux arrêtés correspondants. S’il devait revenir sur le crédit d’ensemble, le canton serait obligé de rembourser les subventions reçues pour des prestations préfinancées. Si l’écart entre la révision et le projet PA-R3 initial s’avérait trop important, le Conseil fédéral devrait soumettre au Parlement une proposition de modification du crédit d’ensemble.

La DélFin attend de l’OFEV qu’il continue, en tant qu’office chargé de la surveillance et du subventionnement du projet, de suivre attentivement les travaux relatifs au projet R3 et les effets de la révision effectuée par le canton du Valais. Il informera également la DélFin de toute évolution inattendue.

La délégation prévoit de demander au DETEC, à l’OFEV et au chef du Département de la mobilité, du territoire et de l’environnement (DMTE) de lui fournir des informations de première main sur les conséquences de la révision du projet R3 pour la Confédération au cours du quatrième trimestre 2025.

Achèvement de l’autoroute A9 dans le Haut-Valais

En tant que maître d’ouvrage, le canton du Valais réalise les tronçons manquants de l’autoroute A9; il les remettra à la Confédération une fois qu’ils seront achevés. La réalisation incombe au Service de la construction des routes nationales du canton du Valais, qui a été réorganisé en 2023 et placé sous une nouvelle direction. Les faiblesses constatées en 2020 dans la gestion globale du projet ont pu être partiellement corrigées et les risques associés réduits.

Les risques les plus importants concernent la construction du tronçon 1 (Sierre Est — Leuk/Susten Est), en cours de planification. L’ouverture est prévue en 2037, mais en raison des recours, actuels ou futurs, le risque de retard est accru. Il existe de plus un risque de tassement dans le village de Susten lors de l’excavation du tunnel de Susten Les autres tronçons sont bien avancés et pourront être ouverts entre 2025 et 2026.

Toutes les procédures judiciaires en suspens liés à l’autoroute A9 sont traités par le service juridique du DMTE, en étroite collaboration avec la Confédération. Un recours déposé à l’encontre d’une décision d’approbation des plans du DETEC sera vraisemblablement tranché par le TF en 2025. En 2024, un accord en faveur du maître d’ouvrage a pu être trouvé pour certaines demandes supplémentaires d’entreprises. Les risques financiers pour la Confédération ont ainsi encore diminué. La DélFin soutient la position de l’Office fédéral des routes (OFROU) consistant à examiner minutieusement les demandes supplémentaires des entreprises et à recourir à la voie juridique en cas de désaccord.

Assainissement de l’ancienne décharge de Gamsenried

Depuis 2022, la DélFin suit l’assainissement du site contaminé de Gamsenried, dans le canton du Valais. Des mesures de correction du Rhône sont prévues à proximité immédiate de l’ancienne décharge, située au bord du fleuve. Par ailleurs, l’autoroute A9, dont la Confédération est propriétaire, traverse en partie la zone de l’ancienne décharge. Pour la Confédération, l’assainissement de cette ancienne décharge est un projet crucial compte tenu des enjeux écologiques et des risques financiers qui y sont associés.

Comme l’ensemble des mesures d’assainissement nécessaires n’a pas encore été défini et que leur évaluation n’est pas encore terminée, le coût total de l’opération ne peut encore être estimé de manière fiable. En raison de la taille du site, l’assainissement se fera en plusieurs étapes, selon le degré d’urgence.

Lonza sécurisera d’abord le site à partir de 2025, en installant une paroi étanche en amont de la décharge et entre l’ancienne décharge et le Rhône. L’emplacement actuellement prévu pour la paroi étanche se trouve en partie sous l’autoroute A9. Les coûts de construction se situent entre 50 et 75 millions de francs, dont la majorité sera assumée par Lonza. En tant que propriétaire des parcelles situées près de l’A9, l’OFROU participe à cette première mesure à hauteur d’environ 2 millions de francs. L’OFROU s’engage à ce que la participation de la Confédération aux coûts de l’assainissement ne dépasse pas 3 %.

La DélFin attend du DETEC qu’il assume encore plus activement sa fonction de surveillance à l’avenir.

8.1 Recommandation en suspens: stratégie en matière de création de nouveaux secrétariats d’État

8.2 Recommandations liquidées