Système des juges suppléantes et suppléants. Évaluation du Contrôle parlementaire de l’administration à l’intention des Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des États

1.1 Contexte et questions d’évaluation

Trois des quatre tribunaux fédéraux ont recours à des juges suppléantes et suppléants en plus des juges ordinaires: le Tribunal fédéral (TF), le Tribunal pénal fédéral (TPF) et le Tribunal fédéral des brevets (TFB)¹. Seul le Tribunal administratif fédéral (TAF) ne pratique pas ce système. Le nombre de juges suppléantes et suppléants varie d’un tribunal à l’autre. Les juges suppléantes et suppléants exercent leur fonction au sein du tribunal concerné sans avoir un taux d’occupation fixe. Les tribunaux recourent à des juges suppléantes et suppléants à des fins diverses: pour faire face à des pics d’activité, pour élargir leurs connaissances, pour renforcer la proximité avec la pratique ou encore pour identifier des personnes ayant le potentiel de devenir juges ordinaires.

Pour répondre à la hausse continue du nombre d’affaires, les tribunaux fédéraux demandent régulièrement que le nombre de juges ordinaires soit augmenté. La Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ‑N) s’est penchée sur une demande du TF datant de 2021² allant dans ce sens. Lors de l’examen de cette demande, il a été reproché au tribunal d’utiliser insuffisamment ou mal les ressources que constituent les juges suppléantes et suppléants. En outre, les échanges entre les Commissions de gestion (CdG) et les tribunaux fédéraux³ ainsi que la doctrine⁴ ont régulièrement soulevé des questions relatives à l’indépendance et à la qualité de l’activité judiciaire en cas de recours à des juges suppléantes et suppléants.

Se fondant sur une proposition d’évaluation de la CAJ-N formulée à l’intention de la CdG du Conseil national (CdG‑N), les CdG du Conseil national et du Conseil des États (CdG-N/‑E) ont décidé, le 24 janvier 2023, de mandater le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) pour qu’il procède à une évaluation du système des juges suppléantes et suppléants dans les tribunaux fédéraux. Sur la base d’une esquisse de projet du CPA, les sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG-N/‑E, compétentes en la matière, ont défini, le 24 août 2023, l’orientation à donner à l’évaluation. La CAJ‑N a été préalablement consultée sur l’esquisse de projet d’évaluation du CPA lors de sa séance du 3 juillet 2023. Conformément à la décision des sous-commissions compétentes des CdG, l’évaluation doit répondre aux questions suivantes:

• – Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à l’efficience de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés (ch. 3)?

• – Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à l’indépendance de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés (ch. 4)?

• – Le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue-t-il à la bonne qualité de l’activité judiciaire dans les différents tribunaux concernés (ch. 5)?

• – La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dans les différents tribunaux est-elle appropriée compte tenu des avantages et des inconvénients du système (ch. 6)?

• – Les prescriptions légales régissant le recours aux juges suppléantes et suppléants dans les différents tribunaux sont-elles adéquates (ch. 7)?

• – Serait-il opportun que le TAF recoure à des juges suppléantes et suppléants, étant donné les avantages et les inconvénients de ce système observés dans les autres tribunaux (ch. 8)?

1.2 Méthodologie

Afin de répondre aux questions d’évaluation, le CPA a appliqué les méthodes de collecte et d’analyse des données présentées dans le tableau 1. L’annexe 1 du rapport schématise l’approche de l’évaluation. Les critères d’appréciation sur lesquels s’est basé le CPA sont détaillés à l’annexe 2.

Tableau 1

Aperçu des méthodes

Légende: ∗ = contribution principale à l’analyse; (∗) = contribution secondaire à l’analyse

L’influence du recours aux juges suppléantes et suppléants sur l’efficience, l’indépendance et la qualité de l’activité judiciaire a été évaluée à l’aide d’une enquête en ligne, à laquelle ont participé aussi bien les juges suppléantes et suppléants que les juges ordinaires ainsi que les greffières et greffiers des trois tribunaux fédéraux⁵. Le CPA a mandaté la Hochschule Luzern, Institut für Betriebs- und Regionalökonomie IBR pour réaliser cette enquête et analyser les réponses⁶. Pour pouvoir comparer les résultats des trois tribunaux, les questions destinées aux différents tribunaux et groupes de personnes interrogés ont été adaptées le moins possible.

Afin d’approfondir les résultats de l’enquête en ligne et de clarifier les questions en suspens, le CPA a mené des focus groupes avec les présidentes et présidents des cours du TF et du TPF. Le CPA a en outre mené des entretiens avec les présidents de tous les tribunaux, les greffières et greffiers du TFB, l’Office fédéral de la justice (OFJ) et le secrétariat de la Commission judiciaire (CJ) de l’Assemblée fédérale. Un focus groupe mené au sein du TAF a permis de préciser dans quelle mesure il serait opportun que le TAF recoure à des juges suppléantes et suppléants, étant donné les avantages et les inconvénients de ce système observés dans les autres tribunaux. Au total, le CPA s’est entretenu avec près de 40 personnes (la liste des personnes interrogées se trouve en fin de rapport).

Sur la base de données anonymisées fournies par les tribunaux, le CPA a par ailleurs procédé à des analyses statistiques sur la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants. En raison de diverses restrictions et des limites de la comparaison des données des différents tribunaux (cf. ch. 1.3), le CPA s’est finalement limité, pour la présentation des résultats, à donner une appréciation sur le nombre de juges suppléantes et suppléants engagés et sur les affaires traitées par ces derniers.

Afin de clarifier dans quelle mesure les bases légales réglant le recours aux juges suppléantes et suppléants étaient adéquates, le CPA a commandé un avis de droit externe. Rédigé par les professeurs Regina Kiener, Andreas Lienhard et Peter Bieri-Evangelisti, cet avis de droit a été intégré dans le présent rapport⁷.

Les collectes et analyses de données ont été effectuées entre janvier et mai 2024. Au terme de l’évaluation, le CPA a discuté des principaux résultats avec les tribunaux. Tous les tribunaux et l’OFJ ont par ailleurs été invités à se prononcer sur le projet de rapport en octobre 2024.

1.3 Plus-value et limites de l’évaluation

La présente évaluation offre une vision globale du système des juges suppléantes et suppléants au sein des tribunaux fédéraux. Les différentes approches méthodologiques fournissent une évaluation largement étayée des avantages et des inconvénients du recours aux juges suppléantes et suppléants.

Le CPA évalue de manière critique aussi bien les dispositions légales que la pratique actuelle dans les différents tribunaux concernant le recours aux juges suppléantes et suppléants. L’évaluation peut ainsi apporter une réponse à la discussion menée au sein de la CAJ-N sur l’opportunité de recourir à des juges suppléantes et suppléants. Au cours des discussions, il est souvent mentionné que, dans bien des cas, les juges suppléantes et suppléants n’exerceraient cette fonction que pour pouvoir faire figurer ce titre sur leur carte de visite. L’évaluation permet désormais de montrer non seulement l’utilité de ce système, mais aussi ses limites.

Les CdG ont également mené des discussions avec le TAF sur le recours éventuel à cette catégorie de juges. À diverses reprises, des exemples provenant d’autres tribunaux ont été cités afin de trouver des arguments pour ou contre la possibilité de recourir à des juges suppléantes et suppléants au TAF. La présente évaluation fournit une base solide pour ces discussions.

Le CPA a par ailleurs examiné de manière plus approfondie l’aspect de l’indépendance de l’activité judiciaire en cas de recours aux juges suppléantes et suppléants, qui fait régulièrement l’objet de critiques dans la doctrine⁸.

L’organisation interne des tribunaux ainsi que les coûts liés au recours aux juges suppléantes et suppléants n’ont pas été analysés en raison de l’orientation de l’évaluation décidée par les sous-commissions. Compte tenu des limitations de la haute surveillance parlementaire sur les tribunaux (cf. encadré 1), le CPA n’a pas étudié la manière dont le recours aux juges suppléantes et suppléants se répercute sur les décisions matérielles prises au sein des différents collèges de juges. Pour la même raison, aucune observation ne sera formulée sur les prestations fournies par des juges suppléantes ou suppléants pris individuellement.

Encadré 1

Des restrictions méthodologiques sont apparues lors de l’analyse statistique. Dans cette dernière, les chiffres relatifs au recours aux juges suppléantes et suppléants sont difficilement comparables non seulement entre les différents tribunaux, mais aussi entre les différentes cours. Les trois tribunaux se distinguent non seulement par leur instance, mais aussi par le type de procédures qui y sont menées. Par exemple, au TPF, les procédures se déroulent à Bellinzone avec des auditions des parties. Il en va de même au TFB, tandis que le travail au TF se base presque exclusivement sur les dossiers des instances inférieures. Le rôle des juges suppléantes et suppléants dans les procédures ainsi que leur charge de travail et la nécessité qu’ils soient présents sur place sont donc très différents. En outre, les juges suppléantes et suppléants ne constituent généralement qu’une partie d’un collège de juges. Il est donc très difficile de déterminer quelle contribution ils apportent et quelle influence cela a sur la durée de la procédure, raison pour laquelle le CPA a renoncé à analyser la durée de la procédure dans son évaluation. De plus, il est difficile d’établir des comparaisons, car les données ne sont pas collectées de manière uniforme par les tribunaux et certaines d’entre elles ne sont pas collectées du tout. Le présent rapport ne traite donc que de la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants.

L’une des principales limites de l’enquête en ligne résidait dans le fait que l’appartenance des personnes à une cour n’a pas été relevée. Étant donné que, dans plusieurs cas, cinq juges ou moins exercent au sein d’une cour, l’anonymat des participantes et participants n’aurait pas pu être garanti. Le rapport ne fait donc pas état des éventuelles divergences d’appréciation des juges ordinaires, des juges suppléantes et suppléants ainsi que des greffières et greffiers entre les cours des tribunaux et les déclarations qu’il contient se limitent aux tribunaux respectifs dans leur ensemble et aux fonctions correspondantes (juge ordinaire, juge suppléante ou suppléant, greffière ou greffier).

1.4 Structure du rapport

Le chapitre suivant présente brièvement les quatre tribunaux fédéraux ainsi que les bases légales relatives au recours aux juges suppléantes et suppléants. Il expose ensuite la situation délicate du recours aux juges suppléantes et suppléants, au croisement entre les trois aspects que sont l’efficience, l’indépendance et la qualité (cf. modèle d’analyse). Les chapitres suivants répondent tour à tour aux six questions de l’évaluation: le ch. 3 évalue si le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue à une activité judiciaire efficiente, le ch. 4 évalue si le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue à une activité judiciaire indépendante et le ch. 5 évalue si le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue à une activité judiciaire de qualité. Le ch. 6 est consacré à la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants au sein des différents tribunaux. Le ch. 7 porte sur l’adéquation des prescriptions légales régissant le recours aux juges suppléantes et suppléants. Le ch. 8 traite de l’opportunité d’étendre au TAF le système des juges suppléantes et suppléants. Enfin, les conclusions sont présentées dans le ch. 9.

2.1 Les quatre tribunaux fédéraux

2.2 Bases légales du recours aux juges suppléantes et suppléants

L’Assemblée fédérale élit les juges suppléantes et suppléants selon les mêmes modalités que les juges ordinaires (art. 168, al. 1, Cst.), pour une durée de fonction de six ans (art. 145, Cst.). Elle les élit pour siéger dans un tribunal particulier, mais pas dans une cour particulière, sauf dans le cas de la Cour d’appel du TPF, dont les membres sont élus pour y siéger spécifiquement (art. 42, al. 1^bis, LOAP). La Commission judiciaire est compétente pour préparer leur élection et leur révocation et soumet au Parlement ses propositions (art. 40a de la loi sur le Parlement [LParl])²⁸.

Les juges suppléantes et suppléants exercent généralement une autre activité professionnelle à titre principal, par ex. comme juges au sein d’un tribunal cantonal ou en tant qu’avocates ou avocats. Les tribunaux font appel à eux selon leurs besoins. Ce système de «milice partielle» est répandu en Suisse²⁹. Les juges suppléantes et suppléants perçoivent une indemnité journalière pour leur participation aux audiences du tribunal. Ils reçoivent en outre un forfait horaire³⁰. Ils peuvent travailler sur place ou depuis leur domicile pour autant qu’il n’y ait pas de discussions préalables ou de délibérations prévues au tribunal³¹.

Les juges suppléantes et suppléants ont les mêmes attributions judiciaires que les juges ordinaires au TF et au TPF³². Au TF, ce sont en règle générale les présidentes et présidents des cours qui sont chargés de l’instruction de la procédure. Ils préparent la procédure, l’échange d’écritures et le projet d’arrêt (rapport). Ils peuvent toutefois déléguer la compétence d’instruction à d’autres juges, ordinaires ou suppléants³³. Sinon, ils sont nommés en tant que membre supplémentaire d’un collège de juges, leurs fonctions variant d’un tribunal à l’autre. Au TPF, les bases légales n’excluent pas non plus une délégation de l’instruction de la procédure ou des compétences de juge unique³⁴. Au TFB, la présidente ou le président du tribunal statue en tant que juge unique et conduit la procédure au titre de juge d’instruction (art. 23, al. 1 et art. 35, al. 1, LTFB). Elle ou il ne peut déléguer ces tâches qu’à des juges suppléantes ou suppléants ayant une formation juridique, ou à l’autre juge ordinaire (art. 23, al. 2 et art. 35, al. 2, LTFB). Les juges suppléantes et suppléants ayant une formation technique n’ont qu’une voix consultative lors de l’instruction (cf. art. 35, al. 2, LTFB).

Les raisons qui poussent les tribunaux à faire appel à des juges suppléantes et suppléants varient d’un tribunal à l’autre. Pour ce qui est du TF, le message de 2001 concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale prévoit deux types de raisons³⁵:

• – des raisons factuelles, afin de surmonter les pics d’activité et gérer avec efficience la charge de travail;

• – des raisons liées aux personnes, afin de remplacer les juges ordinaires indisponibles et d’assurer ainsi la bonne gestion de la charge de travail.

Parallèlement à ces objectifs primaires, d’autres raisons sont invoquées pour justifier le recours aux juges suppléantes et suppléants, notamment la possibilité de faire connaissance avec des candidates et candidats potentiels à la fonction de juge ordinaire. Le recours aux juges suppléantes et suppléants ne doit toutefois pas compenser une surcharge chronique des tribunaux³⁶.

Le TFB quant à lui sollicite des juges suppléantes et suppléants essentiellement pour leur expertise³⁷. Enfin, aucune raison particulière n’est mentionnée pour le TPF.

2.3 Le recours aux juges suppléantes et suppléants au croisement de contraintes multiples

Comme les juges suppléantes et suppléants exercent une fonction de milice (comme mentionné au ch. 2.2), il est difficile de trouver un équilibre entre l’efficience, l’indépendance et la qualité de l’activité judiciaire lorsque l’on fait appel à eux.

Selon l’art. 29, al. 1, Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire, à ce que sa cause soit traitée et jugée dans un délai raisonnable, les tribunaux devant disposer à cet effet de suffisamment de personnel et de moyens matériels³⁸. Le principe d’efficience exige des prestataires étatiques, y compris des tribunaux, qu’ils engagent leurs ressources de manière optimale pour atteindre cet objectif³⁹. Le recours aux juges suppléantes et suppléants, dans ce contexte, peut leur offrir une plus grande flexibilité dans la résolution d’affaires.

La garantie de l’indépendance des juges est inscrite dans la Constitution en tant que droit fondamental (art. 30, al. 1, Cst.) et en tant que disposition d’organisation (art. 191c, Cst.). Les parties ont droit à un tribunal indépendant et à des juges impartiaux. Il y a violation de la garantie d’indépendance des juges lorsqu’il existe des circonstances qui, considérées objectivement, créent une apparence de partialité ou un risque de partialité. Pour assurer l’indépendance des juges, il existe des règles de récusation et d’incompatibilité. Ainsi, l’exercice d’une activité professionnelle accessoire lorsque l’on détient une charge de juge peut nuire à l’indépendance de la magistrature et contrevient donc à ce principe⁴⁰. Si la garantie de l’indépendance des juges n’empêche pas de recourir à des juges suppléantes et suppléants, en pratique elle est encore plus importante en raison du risque accru de partialité des juges en question⁴¹.

En ce qui concerne la qualité de l’activité judiciaire, des doutes ont régulièrement été exprimés si les juges suppléantes et suppléants peuvent exercer leur fonction avec la diligence et la minutie nécessaire, du fait de leur charge de travail dans leur activité professionnelle principale et de leur distance vis-à-vis du travail du tribunal⁴². Par ailleurs, ils manqueraient de pratique dans la liquidation des dossiers⁴³. En revanche, ils disposent de connaissances pratiques⁴⁴.

Les questions d’efficience, d’indépendance et de qualité de l’activité judiciaire influencent le recours aux juges suppléantes et suppléants (cf. figure 1).

Figure 1

Analyse du système des juges suppléantes et suppléants

La mesure dans laquelle le recours aux juges suppléantes et suppléants dans les tribunaux fédéraux contribue à l’activité judiciaire est évaluée au regard de ces questions dans les chapitres suivants.

3.1 Les juges suppléantes et suppléants soutiennent les tribunaux en cas de pic d’activité ou d’absence des juges ordinaires

Les raisons du recours à des juges suppléantes et suppléants et leur rôle dans les collèges de juges sont abordées ci-après.

3.1.1 Raisons du recours aux juges suppléantes et suppléants

Le message de 2001 concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale prévoit pour le TF que les juges suppléantes et suppléants remplacent des juges ordinaires indisponibles et sont appelés en renfort en cas de surcharge de travail⁴⁵. S’agissant du TFB, le message constate que, en dotant le Tribunal fédéral des brevets d’une majorité de juges suppléants qui possèdent des connaissances techniques spécialisées, on lui donne les moyens de réagir avec souplesse au volume de travail attendu et de tirer avantage des compétences de ces membres⁴⁶. En ce qui concerne le TPF, le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États en réponse à l’initiative parlementaire 12.462⁴⁷ indique, en s’appuyant sur le message relatif à la loi fédérale sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération⁴⁸, que les juges suppléantes et suppléants donneraient au tribunal une certaine marge de manœuvre et lui permettraient de recourir plus rapidement au soutien dont il aurait besoin pour maîtriser les volumes d’affaires extraordinaires.

Au TF, les deux objectifs du message ont été mis en œuvre. En principe, c’est également le cas au TPF, même si les bases légales permettant le recours à des juges suppléantes et suppléants ne prévoient pas explicitement d’objectifs. Près de la moitié des juges ordinaires et des greffières et greffiers au TF a estimé dans l’enquête en ligne que les juges suppléantes et suppléants étaient engagés pour faire face aux pics d’activité, comme le montre la figure 2. Au TPF, ils sont beaucoup plus nombreux à le penser (80 %).

Figure 2

Appréciation concernant le recours aux juges suppléantes et suppléants pour faire face aux pics d’activité

Légende: Les juges suppléantes et suppléants sont-ils engagés pour faire face aux pics d’activité? Réponses des juges ordinaires et des greffières et greffiers.

Source: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): ch. 4.3.1.

Les juges suppléantes et suppléants au TF et au TPF estiment eux aussi, dans leur grande majorité, qu’on les engage pour faire face à des pics d’activité⁴⁹. Néanmoins, de l’avis du CPA, ils ignorent souvent les raisons précises de leur engagement.

Ce point de vue est également confirmé par les analyses statistiques du CPA concernant le TF. Ainsi, le recours aux juges suppléantes et suppléants est plus fréquent lors des années pendant lesquelles les cours font face à un plus grand nombre d’affaires, comme le montre la ligne bleue de la figure 3. Ils peuvent donc contribuer à décharger le tribunal. Cette évaluation ne vaut pas pour le TPF, qui a moins de cours.

Figure 3

Rapport entre la charge de travail et le recours aux juges suppléantes et suppléants aux cours du TF

Légende: Chiffres pour chaque cour du TF par année (de 2018 à 2023).

Source: Rapports de gestion du Tribunal fédéral des années 2018 à 2023.

Par ailleurs, selon les discussions de groupes, les juges suppléantes et suppléants au TF et au TPF sont importants pour remplacer les juges ordinaires absents. Cet avis était partagé par plus de la moitié des juges ordinaires et des greffières et greffiers au TF interrogés lors de l’enquête en ligne. Comme pour la question concernant les pics d’activité, ce chiffre est bien plus élevé au TPF (cf. figure 4).

Figure 4

Appréciation concernant le recours aux juges suppléantes et suppléants pour remplacer les juges ordinaires indisponibles

Légende: Les juges suppléantes et suppléants sont-ils engagés pour remplacer les juges ordinaires indisponibles? Réponses des juges ordinaires et les greffières et greffiers.

Source: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024): combinaison des tableaux 18 et 19.

Pour cette question aussi, les juges suppléantes et suppléants au TF et au TPF estiment dans leur grande majorité qu’ils sont engagés pour remplacer les juges ordinaires indisponibles⁵⁰.

Les différences entre le TF et le TPF s’expliquent principalement par la position différente des greffières et greffiers au TF. Ces derniers se sont montrés plus critiques que les juges ordinaires quant au rôle des juges suppléantes et suppléants pour faire face aux pics d’activité ou remplacer des juges ordinaires indisponibles. Au sein du TPF, la différence entre les avis exprimés par les deux groupes de professionnels est en revanche minime⁵¹. Les greffières et greffiers au TF sont eux aussi en général moins satisfaits du recours aux juges suppléantes et suppléants⁵². Comme mentionné plusieurs fois au cours des entretiens avec le CPA, cette différence tient sans doute au fait que les greffières et greffiers au TF sont en contact avec le travail des juges suppléantes et suppléants quand ceux-ci occasionnent du travail supplémentaire (cf. ch. 3.3).

Les résultats de l’enquête ne permettent pas de déterminer clairement si le recours aux juges suppléantes et suppléants contribue à ce que les cas soient traités dans un délai adéquat. Ainsi, 33 % des juges ordinaires et des greffières et greffiers au TF sont plutôt, voire entièrement, d’accord avec cette affirmation (43 % ne sont pas d’accord et 24 % n’ont pas répondu). Au TPF, l’approbation est un peu plus élevée (52 %)⁵³. Étant donné que la charge de travail des juges varie beaucoup d’un cas à l’autre, il n’est pas possible de déterminer si le traitement d’un cas prend plus de temps lorsque c’est une juge suppléante ou un juge suppléant qui s’en charge.

3.2 Les juges suppléantes et suppléants assurent le traitement des affaires dans toutes les langues

Les procédures devant les tribunaux fédéraux peuvent être menées dans trois langues nationales: allemand, français et italien. Au TF, elles peuvent également être conduites en romanche (art. 54, al. 1, LTF) et, au TFB, en anglais (art. 36, al. 3, LTFB). Pour un traitement efficient des affaires, il est essentiel que le collège de juges comporte des personnes connaissant bien la langue de la procédure.

C’est notamment le cas au TPF étant donné que les juges doivent interroger les parties pendant l’audience et entendre les réquisitions dans leurs langues. Garantir les compétences linguistiques en italien, en particulier, est toujours un défi pour le tribunal. Les juges suppléantes et suppléants permettent de garantir cette compétence. Au TPF, les connaissances linguistiques des juges suppléantes et suppléants sont plus souvent considérées comme un avantage qu’au TF (respectivement 86 % au TPF et 38 % au TF partagent cette opinion)⁵⁴. Là encore, au TF, les greffières et greffiers sont nettement plus sceptiques que les juges ordinaires.

Au TF également, les connaissances linguistiques des juges suppléantes et suppléants sont particulièrement utiles lorsque certaines langues nationales (généralement le français ou l’italien) ne sont pas maîtrisées par les juges ordinaires.

Au TFB, les procédures sont majoritairement menées en allemand et en anglais. L’anglais est également une langue de procédure, car une grande partie de la documentation technique utilisée pour résoudre ces litiges est rédigée en anglais. En outre, l’anglais est souvent la langue de travail dans les entreprises concernées. Comme le TFB fait toujours appel à des juges suppléantes et suppléants, leurs compétences linguistiques sont une condition préalable à un traitement efficient des affaires. Toutefois, l’expertise technique des juges au TFB est un critère plus important que leurs compétences linguistiques. Les procédures en italien ou en français sont rares et constituent un défi: il faut trouver des juges suppléantes et suppléants qui possèdent les compétences linguistiques et surtout les compétences techniques requises.

3.3 Les juges suppléantes et suppléants déchargent les tribunaux, mais peuvent aussi entraîner un surcroît de travail

On recourt aux juges suppléantes et suppléants pour gérer les pics d’activité, remplacer les juges ordinaires indisponibles et remédier à des compétences linguistiques insuffisantes, mais aussi, dans une moindre mesure, pour répondre au problème de surcharge chronique au TF et au TPF. Au TF, des objectifs clairs sont fixés aux juges suppléantes et suppléants quant au nombre de rapports à traiter (au moins douze par an). La Cour d’appel du TPF serait loin de pouvoir faire face à sa charge de travail sans les juges suppléantes et suppléants. Ainsi, chaque procédure fait intervenir en moyenne au moins deux juges suppléantes ou suppléants (cf. ch. 6.1). La situation est encore différente pour le TFB, dont la conception, avec seulement deux juges ordinaires, repose sur le recours systématique aux juges suppléants et suppléantes (voir ch. 3.1).

Bien qu’il ne soit pas prévu, du moins au TF, de recourir aux juges suppléantes et suppléants pour faire face à une surcharge chronique de travail, des engagements réguliers sont indispensables dans une certaine mesure. Cela permet aux juges suppléantes et suppléants d’acquérir la routine nécessaire, comme le décrit la littérature spécialisée⁵⁵. Les personnes interrogées l’ont d’ailleurs confirmé. Elles ont également estimé que l’introduction individuelle dont bénéficient les juges suppléantes et suppléants après leur élection était indispensable à l’efficience de ce système.

Le recours aux juges suppléantes et suppléants peut toutefois entraîner un surcroît de travail pour les tribunaux si la qualité de leur travail est insuffisante. Celle-ci varie fortement, comme l’ont montré de nombreux commentaires libres dans l’enquête en ligne ainsi que les entretiens menés par le CPA au sein des tribunaux. Les tribunaux ont notamment un surcroît de travail lorsque les greffiers ou les greffières doivent fortement remanier des rapports pour le jugement.

Il ressort des entretiens menés par le CPA que les processus et les voies de communication pour demander le recours aux juges suppléantes ou suppléants sont directs et clairs. La charge de travail entraînée par le recours aux juges suppléantes et suppléants ainsi que celle pour la coordination des travaux sont un peu plus importantes que lorsque le collège de juge ne comprend que des juges ordinaires, mais elle reste gérable. Compte tenu du nombre limité de juges suppléantes et suppléants dans les cours, les présidentes ou présidents respectifs ont une vue d’ensemble des compétences de ces personnes. Il ne semble donc pas opportun d’exploiter une base de données contenant ces informations. La contribution des juges suppléantes et suppléants à l’efficience de l’activité judiciaire est toutefois limitée par le fait qu’ils ne sont pas toujours disponibles en cas de besoin. La disponibilité des juges suppléantes et suppléants représente un défi, en particulier au TPF. Si les rapports au TF ou les avis des juges de formation technique au TFB peuvent aussi être rédigés le soir ou le week-end en dehors des tribunaux, cela n’est pratiquement pas le cas au TPF. Le recours aux juges suppléantes et suppléants auprès de ce tribunal a généralement lieu dans le cadre d’audiences tenues sur place à Bellinzone. Ces audiences se déroulent souvent sur plusieurs jours consécutifs; or, l’activité principale des juges suppléantes et suppléants ne leur permet que rarement de prendre le congé nécessaire à cet effet. La complexification des affaires au cours des dernières années est par ailleurs invoquée. Les CdG avaient déjà pu constater, lors d’une inspection effectuée en 2022, que des juges suppléantes et suppléants n’étaient pas aussi disponibles qu’on l’aurait souhaité (les appels d’offres de la CJ prévoient un taux d’occupation approximatif)⁵⁶. Les résultats de l’enquête confirment ce constat: les juges ordinaires ainsi que les greffières et greffiers du TPF considèrent que le manque de disponibilité des juges suppléantes et suppléants constitue le principal inconvénient du système⁵⁷.

En raison de la fluctuation des demandes d’intervention, la création de postes à temps partiel pour les juges ordinaires ne serait toutefois pas vraiment une solution appropriée au problème des postes de juges suppléantes et suppléants. En effet, les juges ordinaires travaillant à temps partiel ont généralement aussi besoin d’interventions régulières pour pouvoir les coordonner avec une éventuelle autre activité professionnelle ou d’autres obligations.

Il est par conséquent possible d’affirmer que l’activité judiciaire au sein du TFB ne peut se faire qu’avec le concours de juges suppléantes et suppléants. Au TF et au TPF, les juges suppléantes et suppléants ne sont certes pas indispensables, mais ils contribuent néanmoins à l’efficience de l’activité judiciaire. Ils permettent une plus grande flexibilité dans la gestion des affaires, pour autant qu’ils soient disponibles à intervenir au tribunal.

4.1 Les bases légales sont appropriées pour garantir l’indépendance des juges suppléantes et suppléants

L’avis de droit réalisé sur mandat du CPA arrive à la conclusion que les bases légales et réglementaires concernant les incompatibilités sont appropriées pour garantir l’indépendance des juges suppléantes et suppléants⁵⁸. L’art. 30, al. 1, Cst. ne prévoit pas d’interdiction générale pour certaines activités professionnelles principales. Le cumul d’une activité de juge suppléante ou suppléant avec une activité d’avocate ou d’avocat, avec une activité dans l’économie privée ou avec un emploi dans un autre tribunal ou dans un ministère public n’est, en soi, pas interdit. Il convient toutefois d’examiner le cumul au cas par cas.

Au TF et au TPF, les règles de récusation sont identiques pour les juges ordinaires et les juges suppléantes et suppléants. Si les juges suppléantes et suppléants peuvent en principe représenter des tiers à titre professionnel devant un tribunal, ils ne peuvent toutefois pas le faire dans le tribunal dans lequel ils exercent⁵⁹. Dans le cas du TFB, il convient d’accorder une attention particulière à l’indépendance des autorités judiciaires. D’une part, parce que ce tribunal est majoritairement composé de juges suppléantes et suppléants qui exercent une activité professionnelle principale dans le domaine de compétence du tribunal. D’autre part, parce que contrairement aux autres tribunaux, les juges suppléantes et suppléants sont autorisés à représenter des tiers devant le TFB. Pour réduire les risques que cela implique, des règles de récusation particulières s’appliquent⁶⁰. La loi prévoit que les juges suppléantes et suppléants se récusent dans les procédures où une partie est représentée par une personne qui travaille dans la même étude d’avocats, dans le même cabinet de conseil en brevets ou pour le même employeur (art. 28 LTFB). Les principes relatifs à l’impartialité de l’activité judiciaire au sein du TFB, applicables non seulement aux juges ordinaires, mais aussi aux juges suppléantes et suppléants, sont concrétisés dans des règlements⁶¹.

Les juges ordinaires ainsi que les greffières et greffiers partagent l’appréciation de l’avis de droit selon laquelle les dispositions garantissent l’indépendance des juges suppléantes et suppléants⁶². Les avantages de disposer de juges qui exercent une autre activité principale se heurtent à l’éventuelle partialité résultant de cette activité, et ce problème ne peut jamais être totalement résolu. Il en va de même pour les éventuels avantages concurrentiels dont pourraient bénéficier les juges suppléantes et suppléants qui exercent également comme avocates et avocats. En effet, leur activité de juges suppléantes et suppléants leur permet d’avoir un aperçu de la pratique du tribunal, ce qui pourrait leur être utile dans le cadre de leur activité privée. Si les règles relatives à l’activité principale étaient plus strictes, il y aurait toutefois un risque de ne pas trouver suffisamment de personnes qualifiées pour exercer en tant que juges suppléantes et suppléants⁶³.

4.2 Les règles de récusation sont appliquées de manière appropriée et font leurs preuves dans la pratique

Selon l’avis des juges ordinaires et des greffières et greffiers interrogés, le système des juges suppléantes et suppléants n’a en principe pas d’effet positif ou négatif sur l’indépendance du tribunal. Les récusations de juges ordinaires peuvent être une raison de recourir à des juges suppléantes et suppléants, même si ce motif n’est pas déterminant du point de vue des personnes en poste dans les tribunaux: 49 % des juges ordinaires au TF et 43 % des juges ordinaires au TPF partagent cet avis. En ce qui concerne les greffières et greffiers, cet avis n’est partagé que par 20 % des greffières et greffiers du TF et par 26 % des greffières et greffiers du TPF⁶⁴. Les juges qui se récusent doivent être remplacés par des juges indépendants, peu importe qu’il s’agisse de juges ordinaires ou de juges suppléantes ou suppléants.

Comme l’a révélé l’enquête, les conflits d’intérêts des juges suppléantes et suppléants ne représentent pas un défi majeur au TF et au TPF. Selon 18 % des juges ordinaires au TF, le recours aux juges suppléantes et suppléants peut donner lieu à certains conflits d’intérêts; au TPF, personne n’était de cet avis⁶⁵.

Ce sont surtout les personnes dont l’activité principale consiste à travailler dans un tribunal cantonal qui se récusent. En général, les présidentes et présidents des cours anticipent les motifs de récusation de ce type, qui sont liés à une activité professionnelle principale. L’attribution des juges instructrices et instructeurs au TF et celle de tous les juges du collège des juges au TPF incombent aux présidentes et présidents des cours⁶⁶. Selon leurs propres dires, ces derniers prennent généralement en compte les motifs de récusation avant le début de la procédure; en outre, aussi bien les juges suppléantes et suppléants que les juges ordinaires font part des conflits d’intérêts dès qu’une affaire leur est attribuée. Il est rare qu’une partie demande le remplacement d’une juge ou d’un juge en cours de procédure. Dans l’ensemble, les récusations ne sont pas plus fréquentes chez les juges suppléantes et suppléants que chez les juges ordinaires.

Contrairement au TF et au TPF, les juges suppléantes et suppléants du TFB considèrent que les conflits d’intérêts représentent le principal inconvénient du système⁶⁷. Des dispositions plus strictes s’appliquent d’ailleurs au TFB (cf. ch. 4.1). Les éventuelles récusations sont clarifiées au début des procédures. Pour chaque procédure, la direction du tribunal définit le domaine technique et la langue. Cette pratique limite déjà fortement le choix des potentiels juges suppléantes et suppléants. Le président ou le vice-président échange ensuite avec la personne concernée afin de clarifier les éventuels motifs de récusation. Ceux-ci sont notamment fréquents pour les personnes qui travaillent dans de grandes études d’avocats, car aucune autre personne de la même étude ne peut avoir le mandat d’une partie au procès. Les juges suppléantes et suppléants qui travaillent dans un certain secteur d’activité ne sont en principe pas amenés à traiter des affaires relevant de ce secteur, afin d’éviter tout conflit d’intérêts. Il est toutefois arrivé, au cours des dernières années, que des juges suppléantes et suppléants du TFB doivent se récuser en cours de procédure, ce qui a entraîné une charge de travail supplémentaire pour toutes les parties impliquées dans la procédure. Selon les déclarations de certaines personnes interrogées, cette situation peut notamment se produire lorsque des entreprises fusionnent, ce qui entraîne des modifications du portefeuille d’une étude d’avocats dans laquelle une juge suppléante ou un juge suppléant exerce son activité principale.

Dans l’ensemble, les entretiens menés par le CPA ont révélé que les règles de récusation étaient appliquées de manière adéquate dans les trois tribunaux. Le traitement des questions relatives à l’indépendance des juges suppléantes et suppléants ne pose aucun problème auquel les dispositions existantes n’apporteraient aucune solution satisfaisante.

5.1 Disposer de connaissances spécifiques est un prérequis uniquement pour l’élection au TFB

Les bases juridiques du TF et du TPF ne mentionnent pas de connaissances (juridiques) spécialisées nécessaires pour exercer la fonction de juge suppléante ou suppléant⁶⁸. En revanche, les bases légales du TFB mentionnent parfois l’apport de connaissances spécialisées comme critère justifiant le recours aux juges suppléantes et suppléants, principalement dans le domaine technique.

La question de l’apport de connaissances spécifiques par les juges suppléantes et suppléants et de leur contribution à la qualité de l’activité judiciaire est perçue différemment selon les tribunaux. Alors que la majorité des personnes interrogées au sein du TPF (72 %) estiment que c’est le cas, comme le montre la figure 5, elles sont beaucoup moins nombreuses (35 %) au TF⁶⁹. Lors des entretiens que le CPA a menés au TF, certaines personnes ont toutefois dit apprécier les connaissances spécifiques que les juges suppléantes et suppléants apportaient à leur cours, par exemple en matière de droit fiscal.

Figure 5

Contribution des juges suppléantes et suppléants à l’expertise du tribunal

Légende: «Les juges suppléantes et suppléants contribuent-ils à l’activité judiciaire des tribunaux par leur expertise spécifique?» Réponses des juges ordinaires et des greffières et greffiers.

Source: van der Heiden/Oehri/Beeler/Ruoranen (2024), ch. 4.5.1.

Au TFB, l’expertise des juges suppléantes et suppléants est essentielle pour l’activité judiciaire, car le tribunal traite des affaires dans une large palette de domaines spécialisés et très techniques, comme la biochimie, la chimie, l’informatique, le génie mécanique ou la physique. Afin de garantir que les collèges de juges disposent de connaissances spécialisées spécifiques, ils doivent compter, en plus du président, au moins une ou un juge possédant des connaissances techniques. Aux yeux du CPA, le TFB traite trop peu d’affaires pour justifier le recours à un plus grand nombre de juges ordinaires disposant des connaissances spécialisées nécessaires.

Au TF, les juges suppléantes et suppléants se chargent presque exclusivement de la rédaction des rapports. Il est donc souhaitable, pour le tribunal, que ces personnes aient de l’expérience dans cet exercice. Si, en pratique, c’est le cas de la majorité d’entre elles, ce n’est pas le cas de toutes. Dans l’idéal, les rapports devraient être rédigés sous forme de jugements, pour lesquels il existe également des instructions. Toutefois, lorsque les juges suppléantes et suppléants n’ont plus rédigé de rapport depuis longtemps (par ex. parce que dans leur activité de juge cantonale ou cantonal ils ont délégué cette tâche), cette tâche leur prend plus de temps. Dans ce cas, le mieux est de les intégrer à un collège de juges, où ils n’ont pas besoin de rédiger des rapports.

La majorité des juges suppléantes et suppléants des trois tribunaux (92 %) estiment que leurs connaissances spécifiques contribuent dans l’ensemble à une activité judiciaire de qualité⁷⁰. En ce qui concerne leur proximité avec la pratique, les juges suppléantes et suppléants (93 %) estime qu’elle leur permet d’apporter des éléments complémentaires dans la prise de décision. Les juges ordinaires, les greffiers et les greffières au TPF ne sont pas aussi nombreux à partager cet avis (58 %), et ils ne sont que 27 % au TF⁷¹.

5.2 Du point de vue des tribunaux, le Parlement tient trop peu compte des compétences des juges suppléantes et suppléants lors des élections

Plusieurs personnes interrogées au sein du TF et du TPF ont communiqué au CPA que le Parlement n’élisait pas toujours aux postes de juge suppléante ou suppléant des personnes disposant des compétences nécessaires pour assumer cette charge de manière efficiente. Lorsqu’ils ont des postes à pourvoir, les tribunaux peuvent communiquer à la Commission judiciaire (CJ) les domaines juridiques et les langues que les candidates et candidats devraient maîtriser. Ces exigences sont ensuite intégrées aux offres d’emploi.

L’art. 2 des principes d’action de la CJ pour la préparation des élections⁷² dispose que la commission s’assure en particulier de l’aptitude professionnelle et personnelle des candidates et des candidats. Elle prête également attention aux compétences linguistiques, à la représentativité politique et à la représentation équilibrée des sexes.

Toutefois, selon les tribunaux, ces dernières années, la CJ n’a pas toujours élu des personnes qui possédaient les compétences linguistiques requises, aussi bien aux postes de juges ordinaires que de suppléantes et suppléants. La sous-commission chargée de la présélection des candidates et des candidats ne les a pas toujours interrogés dans la langue recherchée pour se faire une idée de leurs connaissances linguistiques réelles. La CJ a également proposé des candidates et des candidats aux postes de suppléantes et de suppléants qui ont été élus et n’avaient pas suffisamment d’expérience dans le domaine ou qui ne connaissaient pas suffisamment bien le travail au sein des différents tribunaux. Contrairement à ce qui figure dans ses principes d’action, la commission accorde parfois plus d’importance à l’appartenance politique des candidates et candidats qu’à leurs compétences professionnelles. À plusieurs reprises, selon les personnes interrogées, il était à prévoir que certaines candidates et candidats seraient peu disponibles compte tenu de la nature de leur activité principale.

Le TFB a en revanche des expériences très positives avec les juges suppléantes et suppléants élus par la CJ. La CJ institue en effet une commission consultative composée de représentantes et de représentants d’associations professionnelles qui effectue un examen préalable des candidatures. Les objectifs du tribunal (branche, langue, etc.) sont bien pris en compte et se reflètent également dans les recommandations de la commission à la CJ. Les candidates et candidats ne sont en règle générale pas membres d’un parti politique. La représentation politique ne joue donc aucun rôle dans le choix.

5.3 La composition des collèges de juges permet d’assurer en grande partie la cohérence de l’activité judiciaire

De manière générale, on peut supposer qu’il est plus facile pour les juges ordinaires d’assurer une activité judiciaire cohérente, car ils ont une meilleure vue d’ensemble de la pratique du tribunal au sein duquel ils exercent. Ils sont par ailleurs soutenus par des greffières et des greffiers, qui disposent d’expérience dans le domaine juridique concerné⁷³. Les bases légales régissant les tribunaux fédéraux ne contiennent pratiquement pas de prescriptions spécifiques destinées à assurer la cohérence des décisions lors du recours aux juges suppléantes et suppléants. Au TFB, la réglementation selon laquelle au moins une ou un juge ordinaire doit siéger au sein du collège de juges contribue à la cohérence des décisions. Elle tient compte du fait que ce tribunal est composé majoritairement de juges suppléantes et suppléants. Le TF dispose de différentes circulaires (information des tribunaux sans caractère contraignant) destinées à contribuer à la coordination de l’activité judiciaire⁷⁴. Les bases légales du TF et du TPF ne permettent pas de déduire d’autres règles concernant les échanges, la collaboration et l’assurance qualité. D’un point de vue de l’expertise juridique, de telles réglementations seraient toutefois souhaitables⁷⁵.

D’après les résultats de l’enquête en ligne, l’activité judiciaire au sein des cours est majoritairement perçue comme cohérente par tous les groupes interrogés, même sans règlementation spécifique (96 % des juges suppléantes et suppléants, et 93 % des juges ordinaires)⁷⁶.

Au TF, pour assurer la cohérence de l’activité judiciaire, les affaires sont généralement examinées jusqu’à ce qu’une décision à l’unanimité puisse être prise. S’il est impossible d’aboutir à une telle décision, une audience publique a lieu. Les juges suppléantes et suppléants ne sont jamais majoritaires au sein d’un collège de juges. Plusieurs personnes ont signifié au CPA que la cohérence de l’activité judiciaire représentait un défi constant pour les tribunaux, peu importe la présence de juges suppléantes ou suppléants. Toutes s’accordaient à dire qu’il incombait en premier lieu à la présidence de la cour d’assurer la cohérence de l’activité judiciaire. Celle-ci n’attribue pas aux juges suppléantes et suppléants des affaires complexes qui pourraient soulever des questions juridiques importantes. Se fondant sur les résultats de l’évaluation du CPA sur la répartition des affaires au sein des tribunaux fédéraux⁷⁷, les CdG avaient recommandé aux tribunaux d’examiner l’attribution des juges d’instruction au moyen d’un programme informatique. La mise en œuvre de cette recommandation est encore en suspens⁷⁸. Si l’attribution des juges suppléantes et suppléants devait également être automatisée, il faudrait, conformément aux résultats de la présente évaluation, tenir compte de la problématique de la cohérence de l’activité juridique.

Au TPF, les collèges de juges au sein de la cour d’appel sont souvent composés majoritairement de juges suppléantes et suppléants, en raison du faible nombre de juges ordinaires, comme au sein du TFB. La présidence est toutefois exercée, en règle générale, par les juges ordinaires. À la Cour des affaires pénales, les juges suppléantes et suppléants sont généralement minoritaires mais, dans des cas exceptionnels, ils traitent des affaires en tant que juge unique. Dans ce contexte, les greffiers jouent un rôle important en matière de cohérence grâce à leur voix consultative.

Afin de garantir la cohérence de l’activité judiciaire, les tribunaux disposent par ailleurs de banques de données contenant les affaires traitées. Les juges suppléantes et suppléants peuvent aujourd’hui eux aussi consulter cette banque de données grâce à l’accès à distance, ce qui leur permet de se familiariser plus facilement avec la matière.

En parallèle, certains tribunaux mettent en place des échanges réguliers avec les juges suppléantes et suppléants. Au TF les juges suppléantes et suppléants sont sensibilisés à la pratique du tribunal lors d’un programme d’introduction (cf. ch. 3.1), un événement de réseautage biennal et d’autres rencontres avec la cour plénière. Le TFB organise deux fois par année une assemblée plénière lors de laquelle des affaires fictives sont traitées, afin de garantir une approche méthodologique similaire en raison du faible nombre de cas. Selon l’avis de droit, il conviendrait d’envisager, le cas échéant, d’inclure ou de renforcer les règles relatives aux échanges, à la coopération et à l’assurance qualité dans les règlements ou les directives internes, afin de garantir la cohérence de l’activité⁷⁹.

Selon les personnes interrogées, les juges suppléantes et suppléants devraient idéalement déjà avoir exercé en tant que greffières ou greffiers auprès du tribunal. Ainsi, ils sont déjà familiers avec les processus et les prescriptions du tribunal et peuvent être engagés rapidement. Certaines personnes ont également émis le souhait que des juges ordinaires à la retraite deviennent des juges suppléantes ou suppléants, car ce sont alors des profils idéaux. Actuellement, l’âge maximal est de 68 ans.

5.4 L’activité de suppléance constitue un entraînement pour la fonction de juge ordinaire

Comme établi dans le message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, le recours à des juges suppléantes et suppléants offre la possibilité de connaître les candidates et candidats potentiels à une charge de juge ordinaire⁸⁰. On peut supposer que l’expérience de juge suppléante ou suppléant constitue une valeur ajoutée, en particulier lorsque cette fonction a été exercée au même tribunal.

Au cours des dix dernières années, 41 % des postes de juges ordinaires au TF, 8 % au TPF et 50 % au TFB ont été pourvus par une personne qui était auparavant juge suppléante ou suppléant au sein du même tribunal (cf. figure 6). Le pourcentage élevé du TFB s’explique par le fait que seuls deux postes de juge ordinaire ont été pourvus depuis l’instauration du tribunal. Quant à celui du TPF, très bas, il s’explique par le fait que le tribunal est encore très récent. Par conséquent, il n’y avait encore pratiquement pas de juges suppléantes et suppléants disponibles pour les postes de juge ordinaire nouvellement créés au TPF.

Figure 6

Juges ordinaires qui ont exercé la fonction de suppléante ou suppléant auparavant

Légende: Juges ordinaires élus entre 2013 et 2023 qui ont exercé ou non une fonction de suppléante ou suppléant au préalable au sein du même tribunal. Comme la Cour d’appel n’existe que depuis 2019, le TPF n’a eu que peu recours à des juges suppléantes et suppléants.

Source: Données des tribunaux.

Peu de juges suppléantes ou suppléants semblent vouloir devenir juges ordinaires dans la suite de leur carrière. Ainsi, la majorité des juges suppléantes et suppléants ont indiqué dans l’enquête que la perspective de devenir juge ordinaire au sein du tribunal concerné n’était pas un facteur essentiel de leur motivation⁸¹. Quelques personnes pourraient toutefois envisager de postuler à un poste de juge ordinaire au sein de leur tribunal à l’avenir. Il s’agit avant tout des suppléantes et suppléants exerçant au TF (53 %) et au TPF (42 %). Le bas pourcentage au TFB (14 %) s’explique notamment par le fait que les perspectives d’obtenir un poste de juge ordinaire sont extrêmement faibles étant donné que ce tribunal n’en emploie que deux (1,5 poste équivalent temps plein).

Le CPA ne peut pas évaluer dans quelle mesure une activité de suppléante ou suppléant augmente les chances d’élection. Les tribunaux ou les juges ordinaires ne peuvent pas faire de recommandations de vote à la CJ, organe responsable de la préparation de l’élection des juges, pour pourvoir des postes de juges ordinaires. Il est toutefois courant que les candidates et les candidats joignent à leur dossier de candidature une lettre de recommandation de la présidente ou du président de la cour du tribunal où ils ont exercé. Selon plusieurs personnes interrogées, des discussions informelles ont également lieu entre les membres de la CJ et des tribunaux sur l’aptitude de certaines candidates et candidats. Cela peut faire obstacle à un choix basé sur des critères purement objectifs. En raison de ces pratiques, une activité antérieure en tant que suppléante ou suppléant peut en revanche, dans certaines circonstances, favoriser une élection à la fonction de juge ordinaire.

6.1 La fréquence du recours varie fortement entre les tribunaux, mais cela s’explique

La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dans les tribunaux fédéraux varie fortement d’un tribunal à l’autre ou, au TPF, d’une cour à l’autre. Le tableau 2 répertorie le nombre de juges ainsi que divers chiffres clés concernant le recours aux juges suppléantes et suppléants (l’annexe 3 présente les chiffres détaillés par cour et par année). Les données sont ensuite présentées pour chaque tribunal, car les différences s’expliquent en grande partie par les différentes tâches assumées par les juges suppléantes et suppléants.

Tableau 2

Nombre de juges¹ et fréquence du recours par tribunal

Légende: ¹ Nombre maximal d’EPT prévu par la loi; ² Nombre au 1.1.2024. La loi ne mentionne qu’un «nombre suffisant de juges suppléants»; ³ Moyenne de 2018 à 2023. Pour la Cour d’appel du TPF: à partir de sa création en 2019.

Sources: ordonnances, rapports d’activité et données internes des tribunaux de 2018 à 2023.

Au TF, il y a presque deux fois moins de juges suppléantes et suppléants que de juges ordinaires. Les juges suppléantes et suppléants sont intervenus dans 240 affaires environ (sur les plus de 7500 affaires annuelles). Dans environ 160 de ces procédures, ils ont rédigé le rapport (cf. ch. 3.1.2), soit dans 2 % des affaires. Il faut tenir compte du fait que, contrairement aux juges ordinaires, les juges suppléantes et suppléants ne peuvent pas faire appel aux greffières et greffiers pour leurs rapports. En moyenne, chaque juge suppléante ou suppléant est donc intervenu dans 12,8 affaires et a rédigé 8,4 rapports par an, soit davantage que dans les autres tribunaux. Dans les analyses détaillées figurant à l’annexe 3, deux années se distinguent par une tendance à la hausse. Ces années-là, les juges suppléantes et suppléants sont surtout intervenus par voie de circulation, pour pallier des absences prolongées de juges ordinaires, et non pour rédiger des rapports. On constate néanmoins que, de manière générale, le recours aux juges suppléantes et suppléants reste rare dans toutes les cours du TF (cf. annexe 3).

Au TPF, la Cour des affaires pénales et la Cour des plaintes comptent ensemble quatre juges suppléantes et suppléants, et quatre fois plus de juges ordinaires. Ces quatre personnes n’interviennent qu’une fois par an auprès de la Cour des affaires pénales, ce qui correspond malgré tout à un recours dans 8 % des affaires de cette cour, pour un total de 66 affaires. Les différentes interventions dans cette cour représentent en outre une grande charge de travail (cf. ch. 3.3): elles se déroulent généralement dans le cadre d’audiences de plusieurs jours à Bellinzone. Ces personnes n’interviennent pratiquement jamais à la Cour des plaintes; cette cour traite certes de nombreuses affaires, mais celles-ci sont d’importance mineure et doivent être liquidées le plus rapidement possible, notamment pour ne pas retarder inutilement les enquêtes.

Les juges de la Cour d’appel du TPF sont élus séparément afin de garantir l’indépendance de la cour en tant que deuxième instance en matière pénale. Dans cette cour, il y a davantage de juges suppléantes et suppléants que de juges ordinaires (dix contre quatre). En raison du faible nombre de juges ordinaires, les juges suppléantes et suppléants font presque obligatoirement partie de tous les collèges de juges. Ils y sont parfois majoritaires (cf. ch. 5.3), ce qui explique pourquoi le nombre de recours aux juges suppléantes et suppléants est supérieur au nombre d’affaires de la cour. Chaque juge suppléante ou suppléant de cette cour s’occupe de cinq affaires en moyenne par an, qui impliquent souvent, comme pour la Cour des affaires pénales, une présence sur place de plusieurs jours.

Le TFB ne compte que deux juges ordinaires, mais 42 juges suppléantes et suppléants. À l’exception des prises de décision par un juge unique, qui sont réservées aux deux juges ordinaires (cf. ch. 2.2), les juges suppléantes et suppléants font obligatoirement partie des collèges de juges et y sont généralement majoritaires (cf. ch. 5.3). Cela explique pourquoi le nombre de recours à ces juges est de 40, alors que le tribunal ne traite même pas 30 affaires par an. En moyenne, cela ne représente toutefois qu’une affaire par juge suppléante ou suppléant par an. En particulier, certains juges de formation technique sont très rarement appelés; ils ne le sont que si leur domaine de spécialisation est concerné (cf. ch. 5.1) et s’ils ne doivent pas se récuser (cf. ch. 4.2).

6.2 Un recours plus fréquent ne serait que partiellement souhaité et est difficilement réalisable

La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dépend de la fréquence à laquelle les présidentes et présidents du TFB et des cours du TF et du TPF font appel à eux. Elle dépend également de la mesure dans laquelle ces personnes acceptent le mandat qu’on leur propose.

Globalement, tant les juges suppléantes et suppléants que les juges ordinaires (et les greffières et greffiers) des trois tribunaux sont majoritairement satisfaits du système des juges suppléantes et suppléants. Comme le montrent les résultats de l’enquête en ligne présentés précédemment dans le rapport, les collaboratrices et collaborateurs du TF ont été plus critiques que ceux du TPF et du TFB. En outre, les juges ordinaires (et surtout les greffières et greffiers) se sont montrés généralement moins satisfaits que les juges suppléantes et suppléants eux-mêmes. Au TF, 17 % des juges ordinaires ont répondu qu’ils n’étaient plutôt pas favorables, voire pas du tout favorables, au recours aux juges suppléantes et suppléants dans leur cour. Au TPF, en revanche, tous les juges ordinaires se sont exprimés de manière plutôt positive, voire très positive, concernant le recours aux juges suppléantes et suppléants⁸⁵.

Au TPF, malgré cette appréciation globalement positive du système, seuls 36 % ont répondu qu’ils seraient heureux que les juges suppléantes et suppléants prennent en charge davantage d’affaires dans leur cour. Au TF, en revanche, cette proportion était de 60 % des juges ordinaires. Or, ce n’est pas parce qu’un tribunal a davantage besoin de soutien que l’autre qu’il y a une telle différence d’appréciation: seule une minorité des juges ordinaires du TF et du TPF estime que la charge de travail dans leur cour est plutôt élevée ou trop élevée (respectivement 11 % et 14 %). Parmi les greffières et greffiers, cette proportion est nettement plus élevée (respectivement 30 % et 21 %)⁸⁶. Comme le montre l’enquête, les juges ordinaires du TPF sont encore plus nombreux que ceux du TF (93 % contre 63 %) à penser qu’il n’est pas possible de faire davantage appel aux juges suppléantes et suppléants, en raison de leurs disponibilités limitées. Les entretiens ont montré qu’en particulier à la Cour d’appel du TPF, à laquelle sont affectés de nombreux juges suppléantes et suppléants, il est déjà extrêmement difficile de leur confier des affaires, car cela implique souvent une présence de plusieurs jours sur place à Bellinzone (cf. ch. 3.3). En outre, il faut noter que les juges suppléantes et suppléants sont déjà souvent majoritaires au sein des collèges de juges de cette cour, ce qui n’est pas sans poser certains problèmes juridiques (cf. ch. 7.1).

Les juges suppléantes et suppléants eux-mêmes, tant au TF qu’au TPF, sont globalement très satisfaits du nombre d’affaires qui leur sont attribuées (96 %). Seules quelques personnes souhaiteraient traiter davantage d’affaires; aucune ne préférerait en traiter moins. Dans les deux tribunaux, près de deux tiers des juges suppléantes et suppléants ont indiqué accepter toutes les affaires qui leur sont proposées. Les autres ont répondu qu’ils refusaient rarement des engagements; parmi eux, seul un tiers a invoqué le manque de disponibilité comme motif de refus.

À l’inverse, au TFB, 57 % des juges suppléantes et suppléants interrogés ont indiqué que le nombre d’affaires qui leur étaient attribuées était plutôt faible ou trop faible; seuls 6 % ont estimé que le nombre d’affaires qui leur étaient attribuées était plutôt élevé. Le problème est que le nombre d’affaires et le degré de spécialisation nécessaire offrent peu de marge de manœuvre à la présidente ou au président lors de l’attribution des affaires. En outre, il n’est pas rare que les juges suppléantes et suppléants doivent se récuser (cf. ch. 4.2): 60 % d’entre eux ont indiqué qu’ils acceptaient moins de la moitié des affaires qui leur étaient proposées⁸⁷.

Au TF, la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléant est nettement inférieure aux valeurs sur lesquelles le Parlement s’était fondé à l’origine. En 2006, la CAJ-E estimait que les juges suppléantes et suppléants s’occuperaient au total d’environ 500 affaires par an⁸⁸; or, ils en traitent en réalité environ 240 par an (cf. ch. 6.1). Lors de la planification de la Cour d’appel du TPF, on s’attendait à environ onze procédures d’appel par an pour cette cour⁸⁹. Vu qu’il y a en réalité 42 procédures par an en moyenne (cf. ch. 6.1), la charge de travail – y compris celle des juges suppléantes et suppléants – a été largement sous-estimée, raison pour laquelle le nombre de postes de juges ordinaires a entre-temps été augmenté d’un à trois.

Lors des entretiens, le CPA a appris que, en particulier au TF, quelques-uns des juges suppléantes et suppléants n’étaient pratiquement jamais disponibles. Par exemple, en 2023, l’un d’eux n’a rédigé qu’un seul rapport⁹⁰. Selon les personnes interrogées au sein du TF, l’augmentation de la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants se heurte au faible montant des forfaits horaires, en particulier pour les avocates et avocats indépendants⁹¹. Ce motif n’a toutefois été évoqué que de manière marginale lors de l’enquête en ligne réalisée auprès du TF. Par ailleurs, les entretiens ont révélé que quelques juges suppléantes et suppléants n’étaient pas sollicités plus fréquemment, car la qualité insuffisante de leurs prestations occasionnait un surcroît de travail (cf. ch. 3.3).

Dans l’ensemble, le CPA parvient à la conclusion que la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants au sein des trois tribunaux fédéraux est adéquate. Il est difficile d’augmenter cette fréquence, non seulement en raison de la disponibilité réduite des personnes concernées, mais aussi parce qu’il faut veiller à garantir l’efficience, la qualité et l’indépendance de l’activité judiciaire lorsqu’on sollicite leur concours.

7.1 Il manque des prescriptions concernant les raisons pour lesquelles il convient de recourir aux juges suppléantes et suppléants

Les bases légales des tribunaux mentionnés ci-après n’indiquent pas clairement les raisons justifiant un recours aux juges suppléantes et suppléants dans les collèges de juges⁹². Cela n’a toutefois aucune importance pour le TFB: en règle générale, ce tribunal statue à trois juges (art. 21 LTFB). Or, comme il ne se compose que de deux juges ordinaires, il est toujours nécessaire de recourir à des juges suppléantes et suppléants. Des raisons particulières justifiant le recours aux juges suppléantes et suppléants ne sont donc pas nécessaires.

Pour ce qui est du TF, il est uniquement spécifié que l’activité des juges suppléantes et suppléants au sein des cours est organisée par les présidentes et présidents de celles-ci (cf. art. 16, al. 3, RTF). Par conséquent, les règles générales relatives à la composition des collèges de juges s’appliquent également au recours à des juges suppléantes et suppléants. Au TPF, compte tenu du fait que la Cour d’appel se compose majoritairement de juges suppléantes et suppléants, il est surprenant de constater qu’il n’existe qu’une réglementation rudimentaire du recours aux juges suppléantes et suppléants. Le règlement sur l’organisation du TPF prévoit de faire appel en premier lieu aux juges suppléantes et suppléants avant de faire appel, si nécessaire, aux juges ordinaires d’une autre cour (art. 13, al. 3, du règlement sur l’organisation du TPF [ROTPF]⁹³). Ainsi, les juges des cours des plaintes ne prêtent leur concours à la Cour d’appel qu’en cas de nécessité et uniquement si aucune juge suppléante ou aucun juge suppléant ne peut siéger dans l’une ou l’autre cour (art. 13, al. 4, ROTPF). Comme pour les juges ordinaires, il est tenu compte, lors de la répartition des affaires, de la participation à de précédentes décisions dans le même domaine (art. 15, al. 2, ROTPF). Aucune autre disposition ne régit le recours aux juges suppléantes et suppléants⁹⁴.

La densité normative, parfois faible, est jugée ambivalente dans l’avis de droit. Elle garantit certes la flexibilité nécessaire pour faire appel à des juges suppléantes et suppléants lorsque la charge de travail est importante et pour que les jugements puissent être rendus dans un délai adéquat. Cependant, il n’est pas exclu que les juges suppléantes et suppléants aient besoin de beaucoup plus de temps pour effectuer leur travail en raison de leur expérience plus limitée au sein du tribunal et que ces derniers soient davantage confrontés à des conflits d’intérêts en raison de leur activité principale. Ces deux craintes ne se sont toutefois pas vraiment vérifiées dans la pratique (cf. ch. 3.1 et 4.2).

Des questions relatives à la prévisibilité de la composition des collèges de juges pourraient en outre se poser pour les parties impliquées dans la procédure. Du point de vue de l’avis de droit, il convient d’éviter de donner l’impression aux parties que des collèges de juges ont été constituées spécifiquement pour leur affaire, étant donné que le recours aux juges suppléantes et suppléants est peu fréquent. Cela est d’autant plus vrai en l’absence de règles sur la proportion de juges ordinaires et de juges suppléantes et suppléants dans les collèges de juges⁹⁵.

À la Cour d’appel du TPF et au TFB, les juges suppléantes et suppléants sont souvent ou pratiquement toujours majoritaires en raison de la proportion entre les juges ordinaires et les juges suppléantes et suppléants (ch. 2.1.4). D’un point de vue constitutionnel, cela peut être problématique, car les juges suppléantes et suppléants possèdent généralement moins de connaissances et d’expérience spécifiques aux tribunaux que les juges ordinaires.

7.2 Les différences entre les prescriptions légales des différents tribunaux ne peuvent pas toutes s’expliquer

Bien que le recours aux juges suppléantes et suppléants soit prévu au niveau de la loi pour les trois tribunaux étudiés, les bases légales et les directives internes existantes diffèrent considérablement d’un tribunal à l’autre. Ainsi, les trois tribunaux traitent d’une question identique à des niveaux normatifs différents⁹⁶. Selon l’avis de droit, cela n’est pas convaincant. Même s’il existe de grandes différences entre les tribunaux, les spécificités propres à chaque tribunal ne justifient qu’en partie les différentes réglementations.

Ainsi, les règles concernant le nombre de juges suppléantes et suppléants diffèrent d’un tribunal à l’autre. À la différence des autres tribunaux fédéraux, le TFB ne dispose pas d’ordonnance sur le nombre de postes de juges. À la connaissance du CPA, seul le TF dispose de circulaires destinées aux juges suppléantes et suppléants.

Les dispositions divergent notamment en ce qui concerne leur attribution aux cours ainsi que les conditions d’attribution aux collèges de juges⁹⁷. Le règlement du TF prévoit certains critères concernant l’attribution des juges suppléantes et suppléants aux cours: ils sont attribués notamment en fonction de leurs connaissances particulières, de leur langue, de la charge de travail ainsi que des besoins des cours, de la représentation des sexes et de la disponibilité des personnes (art. 16, al. 1 et 2, RTF). Le règlement du TPF ne contient pas de critères pour l’attribution des juges suppléantes et suppléants aux différentes cours, à l’exception du fait que les juges suppléantes et suppléants sont directement élus pour siéger dans la Cour d’appel (art. 42, al. 1^bis, LOAP).

Selon l’avis de droit, il ne semble pas non plus y avoir de raisons évidentes aux différences terminologiques dans les trois langues officielles. Pour ce qui est du terme de «juges suppléantes et suppléants», les trois lois (LTF, LOAP et LTFB) utilisent le terme de «nebenamtliche Richterinnen und Richter» (juges à titre accessoire) en allemand, de «juges suppléantes et suppléants» en français et de «giudice e giudici non di carriera» (juges non professionnelles et non professionnels) en italien. Si le terme «juge ordinaire» est utilisé en français dans les trois lois, cela n’est pas le cas en allemand. En effet, la LTF et la LOAP utilisent le terme «ordentliche Richterinnen und Richtern» (juges ordinaires), alors que la LTFB utilise le terme de «hauptamtliche Richterinnen und Richtern» (juges à titre principal)⁹⁸.

8.1 Les juges suppléantes et suppléants ne peuvent pas remédier aux surcharges de travail chroniques

Actuellement, le TAF ne prévoit pas le recours à des juges suppléantes et suppléants⁹⁹. En raison notamment des fluctuations de la charge de travail du TAF, il a occasionnellement été envisagé d’y introduire cette possibilité, qui existe déjà dans les autres tribunaux fédéraux.

Le message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale précisait que, pour un tribunal administratif général tel que le TAF, la solution des juges occupant une fonction accessoire n’était pas satisfaisante. Au contraire, les commissions fédérales de recours et d’arbitrage, qui existaient avant la création du TAF et n’intervenaient que dans des domaines étroitement limités, occupaient plus de 300 juges exerçant leur fonction à titre accessoire. Les juges qui y siégeaient étaient des personnes travaillant dans le contexte professionnel concerné¹⁰⁰. Aux yeux de la commission d’experts qui s’est penchée sur la réforme des autorités de la concurrence, l’argumentation du message ne semble pas impérative. En effet, le TF, dont la compétence matérielle est très étendue, compte lui aussi des juges exerçant à titre accessoire qui, pour certains, ont été élus en raison de leurs compétences spécialisées dans un domaine particulier et sont précisément engagés dans ce domaine, même si les compétences du TF sont bien plus vastes¹⁰¹. L’avis de droit commandé par le CPA parvient lui aussi à la conclusion qu’un système de juges suppléantes et suppléants pourrait être introduit au TAF, mais que cela nécessiterait d’adapter en conséquence la LTAF¹⁰².

Selon le message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, les juges suppléantes et suppléants remplacent les juges ordinaires indisponibles et sont occasionnellement appelés en renfort en cas de surcharge de travail¹⁰³. Si l’on se réfère au TF, qui a une taille similaire, on peut toutefois conclure que le recours à des juges suppléantes et suppléants ne permet pas de compenser une surcharge de travail chronique. En effet, ces personnes sont disponibles pour une durée limitée (cf. ch. 6.2). Chacune d’entre elles ne peut donc traiter qu’un nombre limité d’affaires: il faudrait ainsi prévoir un nombre très élevé de juges suppléantes et suppléants, ce qui serait très lourd sur le plan organisationnel. Au sein du TAF, les pics d’activité sont souvent de longue durée. C’est pourquoi le Parlement a approuvé, le 27 février 2024, une augmentation temporaire de cinq équivalents plein temps (EPT) dans les cours du TAF spécialisées dans le domaine de l’asile, en raison du nombre élevé d’affaires en la matière¹⁰⁴.

Pour le TAF, la principale solution en cas d’absence prolongée pour cause de maladie ou d’accident serait de pouvoir dépasser temporairement le nombre de postes prévu par l’ordonnance (par l’augmentation du taux d’occupation de juges engagés à temps partiel ou par la création d’un poste à durée déterminée)¹⁰⁵. Dans le cadre de la consultation sur le projet de rapport, le TAF a en outre proposé de pouvoir recourir temporairement à des juges extraordinaires, qui seraient élus par la Commission judiciaire sur la proposition du tribunal¹⁰⁶. Le CPA ne s’est pas penché sur ces mesures alternatives lors de l’évaluation.

8.2 Le recours serait opportun pour des pics d’activité de courte durée et des absences

Le CPA estime qu’il pourrait être opportun d’étendre au TAF le système des juges suppléantes et suppléants, à certaines conditions. Sur la base des résultats concernant le TF, le TFB et le TPF (cf. ch. 3 à 5), les trois chiffres qui suivent portent sur les possibilités et les défis d’un recours à des juges suppléantes et suppléants au TAF sous l’angle de l’efficience, de l’indépendance et de la qualité de l’activité judiciaire.

9.1 Les dispositions légales ne précisent pas les raisons pour lesquelles les tribunaux peuvent faire appel à des juges suppléantes et suppléants

Les bases légales du TF et du TPF restent vagues quant aux raisons justifiant un recours à des juges suppléantes et suppléants. Comme le recours aux juges suppléantes et suppléants est peu fréquent, les parties impliquées dans la procédure peuvent avoir l’impression qu’un collège de juges a été constitué spécifiquement pour elles. Cela est d’autant plus vrai en l’absence de règles au sein des tribunaux sur la proportion du nombre de juges ordinaires et de juges suppléantes et suppléants dans les collèges de juges (ch. 7.1).

Le TFB constitue une exception à cet égard. Comme ce tribunal ne compte que deux juges ordinaires, la présence de juges suppléantes et suppléants est indispensable au sein des collèges de juges. C’est pourquoi aucune raison particulière n’est requise pour faire appel à ces juges (ch. 7.1).

L’avis de droit constate par ailleurs que les réglementations concernant les juges suppléantes et suppléants présentent des différences importantes entre les tribunaux fédéraux, que les spécificités propres à chaque tribunal ne justifient qu’en partie (ch. 7.2).

9.2 Les juges suppléantes et suppléants soulagent les tribunaux, mais peuvent aussi entraîner un surcroît de travail

Le recours à des juges suppléantes et suppléants contribue dans l’ensemble à une activité judiciaire efficiente des tribunaux. Ces derniers peuvent faire appel à des juges suppléantes ou suppléants pour surmonter les pics d’activité ou pour remplacer les juges ordinaires indisponibles, afin que les jugements puissent être rendus dans un délai adéquat (ch. 3.1). Le recours à des juges suppléantes et suppléants facilite également le traitement des dossiers dans différentes langues (ch. 3.2).

Les tribunaux font appel aux juges suppléantes et suppléants avec une certaine régularité, et non pas uniquement pour faire face à des situations extraordinaires. C’est en particulier le cas au TF, qui exige de ses juges suppléantes et suppléants qu’ils traitent au moins douze affaires par an. Leur engagement régulier leur permet de bien connaître les procédures et la pratique des tribunaux, prérequis indispensable à la qualité de leur travail et, partant, à une activité judiciaire efficiente. Le manque de qualité du travail de certaines juges suppléantes et de certains juges suppléants, qui entraîne finalement un surcroît de travail au sein des tribunaux, est parfois critiqué. C’est par exemple le cas lorsque le rapport qu’ils ont rédigé pour un jugement doit être fortement remanié par un greffier ou une greffière. Leur engagement ne contribue donc pas nécessairement à l’efficience de l’activité judiciaire (ch. 3.3). Enfin, leur contribution dépend fortement de leur expérience professionnelle (ch. 5.1).

Les juges suppléantes et suppléants ne peuvent toutefois remédier à une surcharge de travail chronique que dans une mesure très limitée. Les juges suppléantes et suppléants ne traitent qu’un nombre limité d’affaires (ch. 3.3).

9.3 Un recours plus fréquent aux juges suppléantes et suppléants n’est possible que de manière limitée

La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants au sein des tribunaux fédéraux est globalement adéquate. Elle varie fortement entre les tribunaux et entre les cours au sein d’un même tribunal. Ces différences s’expliquent notamment par les différentes tâches qui leur sont attribuées par les tribunaux. Ainsi, comme les postes de juge ordinaire sont peu nombreux au TFB et à la Cour d’appel du TPF, ces tribunaux doivent faire appel à des juges suppléantes et suppléants pour compléter les collèges de juges: le TFB systématiquement, la Cour d’appel du TPF la plupart du temps. Ce n’est pas le cas au TF. La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants dépend par ailleurs de la fréquence à laquelle ils sont convoqués et à laquelle ils acceptent cette convocation (ch. 6.1).

La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants au TF telle qu’elle avait été prévue à l’origine n’a jamais été atteinte. En raison de la disponibilité limitée des juges suppléantes et suppléants et de problèmes de qualité, (ch. 3.3) seule une faible majorité des juges ordinaires au TF est favorable à l’attribution d’affaires supplémentaires aux juges suppléantes et suppléants, alors que ces derniers sont satisfaits du nombre d’affaires qu’ils traitent actuellement. Au TPF, le nombre d’affaires soumises à la Cour d’appel a été largement sous-estimé lors de la création de celle-ci. C’est pour cette raison qu’il est difficile de compléter les collèges de juges avec des juges suppléantes et suppléants. Seule une minorité des juges ordinaires au TPF est donc favorable à l’attribution d’affaires supplémentaires aux juges suppléantes et suppléants (ch. 6.2).

9.4 Les tribunaux gèrent de manière adéquate les risques qui pèsent sur l’indépendance et la cohérence de l’activité judiciaire

Les règles visant à garantir l’indépendance de l’activité judiciaire lors du recours aux juges suppléantes et suppléants sont adéquates d’un point de vue juridique (ch. 4.1) et ont fait leurs preuves (ch. 4.2). Le TFB doit être particulièrement attentif à la question de l’indépendance, et ce pour trois raisons. Premièrement, le tribunal est essentiellement composé de juges suppléantes et suppléants. Deuxièmement, ceux-ci exercent une activité professionnelle principale dans le domaine de compétence du tribunal. Troisièmement, ils sont autorisés à représenter des tiers devant le TFB dans le cadre de leur activité professionnelle principale. Des règles de récusation détaillées s’appliquent pour atténuer cette problématique. Les personnes concernées estiment que ces règles sont appropriées (ch. 4.1 et 4.2).

La qualité de l’activité judiciaire est assurée dans l’ensemble, bien que les juges suppléantes et suppléants ne disposent pas tous d’une grande expérience dans l’exercice de cette fonction. L’activité judiciaire au sein des cours du TF et du TPF est considérée comme cohérente. Au sein du TF, la cohérence est garantie essentiellement par le fait que les juges suppléantes et suppléants sont le plus souvent minoritaires au sein des collèges de juges et que les jugements sont rendus seulement une fois que les juges ont pris une décision à l’unanimité. Au TPF, où les juges suppléantes et suppléants sont parfois majoritaires au sein des collèges de juges ou statuent, rarement, en tant que juge unique, l’expérience des personnes est prise en considération lors de la formation du collège de juges. Les programmes d’introduction et des rencontres avec les juges ordinaires renforcent également la cohérence. Selon l’avis de droit, les règlements et les directives internes ne renferment cependant pas les règles sur l’assurance qualité qui permettraient de la garantir (ch. 5.3). Au TFB, la qualité de l’activité judiciaire ne serait pas assurée sans le recours aux juges suppléantes et suppléants, car leurs connaissances spécifiques sont un prérequis pour exercer cette fonction au sein du tribunal (ch. 5.1).

9.5 Le Parlement n’élit pas toujours des juges ayant les compétences nécessaires

La collaboration avec les juges suppléantes et suppléants est évaluée de manière majoritairement positive par les tribunaux (ch. 6.2). La Commission judiciaire (CJ) dispose certes de principes d’action comportant des critères pour l’élection des juges, mais les tribunaux estiment que les personnes élues ne correspondent pas toujours au profil souhaité. Les besoins des tribunaux sont certes pris en compte dans les mises au concours de postes de juges suppléantes et suppléants, mais dans le cadre de la préparation à l’élection, la CJ ne vérifie pas systématiquement si les candidates et candidats y répondent. Leurs connaissances linguistiques notamment ne sont pas toujours vérifiées. Des personnes ont été élues alors qu’elles ne répondaient que sur le papier aux exigences linguistiques du tribunal. D’autres candidates et candidats, qui disposaient des qualifications professionnelles nécessaires, ont été élus alors qu’ils n’avaient que peu d’expérience dans le domaine de compétence du tribunal. Les personnes interrogées au sein des tribunaux supposent que la CJ tient davantage compte d’autres critères, comme l’appartenance à un parti politique ou le sexe, qui, selon les principes d’action de la CJ, ne sont en théorie que des critères secondaires (ch. 5.2).

Les collaboratrices et collaborateurs du TFB jugent la procédure d’élection de manière plus positive que ceux du TF et du TPF. Cela s’explique, d’une part, par le fait qu’une commission préparatoire, composée de représentantes et de représentants d’associations professionnelles, effectue une présélection des candidates et candidats. D’autre part, comme ces derniers ne sont généralement pas membres d’un parti, il n’y a aucun enjeu politique lors de l’élection (ch. 5.1).

9.6 Le système des juges suppléantes et suppléants pourrait, sous certaines conditions, être étendu au TAF

La possibilité de recourir à des juges suppléantes et suppléants n’est pas prévue au sein du TAF. Au vu des résultats de l’évaluation concernant les autres tribunaux, le CPA estime qu’il est possible, pour le TAF de recourir à des juges suppléantes et suppléants de manière opportune. Il serait utile pour faire face aux pics d’activité de certaines cours, et pour remplacer des juges ordinaires absents pour cause de maladie (ch. 8.2.1). Afin de pouvoir décharger le tribunal le cas échéant, les juges suppléantes et suppléants devraient néanmoins intervenir régulièrement. Une certaine régularité est nécessaire pour qu’ils connaissent la pratique spécifique de leur cour, afin que la qualité de l’activité judiciaire soit garantie et que le tribunal n’ait pas à supporter un surcroît de travail (ch. 8.2.3).Les juges suppléantes et suppléants ne permettent cependant pas de remédier à des surcharges de travail chroniques, car ils ne sont disponibles que de manière limitée (ch. 8.1).

Deux approches sont envisageables pour l’introduction d’un système de juges suppléantes et suppléants au TAF: les juges suppléantes ou suppléants ayant une formation juridique classique comme au TF ou au TPF, ou les juges spécialisées et spécialisés comme au TFB. Selon le degré de spécialisation, des règles plus ou moins détaillées devraient être adoptées pour garantir l’indépendance des juges suppléantes et suppléants (ch. 8.2.2). Dans tous les cas, l’introduction d’un tel système au TAF nécessiterait des modifications légales.

Dans le cadre de la consultation relative au présent rapport, le TAF a estimé que l’introduction d’un système de juges suppléantes et suppléants ne contribuerait pas de manière significative à une activité judiciaire efficiente, de bonne qualité et peu coûteuse. Il considère que d’autres mesures seraient plus efficientes pour remédier aux surcharges de travail (ch. 8.1).

Liste des abréviations

Bibliographie et liste des documents

Bibliographie

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Liste des documents

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CdG (2024): Répartition des affaires au sein des tribunaux fédéraux. Rapport des CdG-N/E du 23 février 2024 sur l’état de la mise en œuvre de leurs recommandations par les tribunaux fédéraux (FF 2024 766).

CdG-E (2002): Haute surveillance parlementaire sur les tribunaux fédéraux. Rapport de la CdG‑E du 28 juin 2002 (FF 2002 7077)

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Conseil fédéral (2007): Message du 7 décembre 2007 concernant la loi sur le Tribunal fédéral des brevets (FF 2008 373).

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TAF (2019): Lettre du TAF à l’intention des CdG, en date du 27 décembre 2019, concernant la flexibilisation des ressources en personnel au sein du TAF.

TAF (2024): Prise de position du TAF du 12 novembre 2024 dans le cadre de la consultation de l’administration.

TF (2023): Vertrauliche Controlling-Daten GPK. Séance des CdG du 10 avril 2024.

TF (2024): Rapport de gestion 2023 des tribunaux fédéraux.

TFB (2014): directives du 5 décembre 2014 concernant l’indépendance du Tribunal fédéral des brevets, bundespatengericht.ch > Bases légales (état: 25.7.2024).

TFB (2022): code de conduite du 26 septembre 2022 des juges du Tribunal fédéral des brevets, bundespatengericht.ch > Bases légales (état: 25.7.2024).

Liste des personnes interrogées

La liste ci-dessous indique la fonction de la personne concernée au moment de l’entretien avec le CPA.