CDAP - AC.2007.0246 - 2008-12-01 - PRESSET/Service du développement territorial, Municipalité de Vallamand

1.

A titre préliminaire, il importe de cerner l’objet du litige. En effet, certains aménagements, à savoir le dépôt de matériaux et le cabanon de jardin, ont été évacués par les recourants depuis la décision attaquée. De même, certaines installations mobilières, telles que les tables et chaises ont également été déménagées. Subsistent en revanche: les deux planies et la barrière en bois entourant la planie au nord-ouest des maisons d’habitation n° ECA 78 et 255a; l’extension de la dépendance ECA n° 322 et les matériaux entreposés sous son avant-toit; le chemin d’accès, le muret en pierres jointoyées et le stock de bois de chauffage, le tas de pierres non jointoyées. Ne figure pas expressément dans la décision le chemin d’accès au stock de bois, aménagé par les recourants en prolongement de celui inscrit au domaine public sous n° 57 et revêtu de copeaux de bois. Comme on le verra plus loin, l’autorité intimée, qui demande le rétablissement de l’état antérieur, conclut cependant de manière implicite à ce que cet objet soit également supprimé.

2.

Pour les recourants, les objets dont ils contestent la suppression ou la démolition ne seraient pas assimilables à des constructions ou à des installations. Ils en déduisent qu’une autorisation de construire était superflue sous cet aspect.

a) Selon l’art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit qu’aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. Selon l’alinéa 2 de la disposition précitée, ne sont pas en revanche soumis à autorisation: les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c).

Par constructions et installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, il faut entendre tous les aménagements durables créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement de l'homme (ATF 123 II 259). Cette définition comprend ainsi quatre éléments cumulatifs, soit la création par la main de l'homme, la durabilité de l'aménagement, la fixation au sol et l'incidence sur l'affectation du sol, qui peut se manifester de trois manières, alternatives ou cumulatives, soit l'impact esthétique sur le paysage, les effets sur l'équipement et l'atteinte à l'environnement au sens large (protection des eaux, de la forêt, de la faune, de la nature et du paysage; voir Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 et suivantes). Par installation on entend notamment les altérations sensibles apportées au terrain et au paysage; sont soumises à autorisation, en raison de l'impact esthétique sur le paysage, les modifications de terrain, pour autant qu'elles soient importantes (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 217 et références).

Doivent ainsi être autorisées préalablement toutes les opérations, même provisoires (RDAF 1990, p. 241), modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation, de volume ou d'aspect de celle-ci (v. arrêt AC.2000.0079 du 29 décembre 2000; RDAF 1988 p. 369). Tel est le cas, notamment, des ouvrages suivants: un enclos couvert en treillis d'environ 15 m², adjacent à un poulailler, soutenu par une armature constituée d'épaisses pièces de bois (arrêt AC.2002.0221 du 18 mai 2005); une butte antibruit d'une hauteur de 1 m sur 90 m de long (AC.2003.0173 du 23 juin 2004); des installations destinées à un cross équestre telles qu'un muret en pierres cimentées ou un fossé, peu important qu’elles soient démontables facilement ou ne soient utilisées qu'une fois par an (AC.2003.0003 du 29 octobre 2003); l’aménagement d'un remblai de terre (de 30 m) autour d'une piscine (AC.1998.0088 du 19 août 1999; dans le même sens, AC.1995.0203 du 29 mai 1996); une palissade (AC.1994.0260 du 24 avril 1996).

Pour être soumis à l'obligation d'une autorisation, un élément ne doit pas nécessairement être fixé au sol (cf. par exemple une roulotte stationnant de manière durable sur un terrain aux fins d'habitation, RDAF 1969 34, ou d'une aire d'exposition de caravanes à titre commercial, RDAF 1969 246). En revanche, l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites – soit quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m² – n’est pas soumise à autorisation (AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un poulailler constitué d'un abri en bois de 2 m² dépourvu de fondation (AC.1999.0110 du 12 août 2002). Récemment, le Tribunal cantonal a jugé qu’un dépôt de bois séchant à proximité d’un chalet ne pouvait pas être considéré comme une construction ou une installation soumise à autorisation spéciale (arrêt AC.2006.0321 du 30 septembre 2008).

b) En l’occurrence, certains des aménagements litigieux nécessitaient l’octroi préalable d’une autorisation, conformément à l’art. 103 al. 1 LATC, puisqu’ils modifient de façon sensible la configuration et l'apparence du terrain. Il en va ainsi des deux planies aménagées par les recourants, de l’extension de la dépendance n° 322, du chemin d’accès au dépôt de bois et du muret en pierres jointoyées qui le soutient.

Les autres aménagements ne sont en revanche pas assimilables à des constructions. Toutefois, dans la mesure où ils ont pour effet de modifier l’affectation agricole de la parcelle, ils sont soumis à autorisation. Il suit de là que le dépôt de bois, le dépôt de matériaux entreposé sous l’avant-toit de la dépendance n° 322 et la barrière entourant la planie aménagée au nord-ouest devaient également faire l’objet d’une autorisation spéciale.

3.

La parcelle n° 476 est en majeure partie colloquée en zone agricole par le plan des zones de la commune de Vallamand, approuvé le 18 mai 1999; à tout le moins les installations litigieuses, à l’exception de la dépendance n° 322, prennent place en zone agricole. Seule en effet l’extrémité de l’extension nord-est de cette dépendance, soit une surface de 1,50 m² environ, déborde sur la zone à bâtir.

a) S'agissant d'une construction hors zone à bâtir, tous les travaux de construction, transformation ou agrandissement sont soumis à une autorisation spéciale de l'autorité cantonale en application des articles 22 et 24 et ss LAT ainsi que des articles 81 et 120 let. a LATC. La décision attaquée repose pour l'essentiel sur les prémisses selon lesquelles les conditions consacrées par l'art. 22 al. 2 let. a LAT, à teneur duquel l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone, ne sont pas réalisées dans le cas d'espèce. Il convient dès lors d'examiner dans un premier temps si les travaux litigieux peuvent être autorisés en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT comme conformes à l'affectation de la zone. Si tel n'est pas le cas, il convient encore d'examiner s'ils peuvent être autorisés à titre dérogatoire, au sens des art. 24 ss LAT.

Selon l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1). Sont également conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice (al. 2). Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités; AC.2007.0037 du 11 janvier 2008 consid. 6a).

b) En l’occurrence, aucun des recourants n’est agriculteur. Les aménagements litigieux sont utilisés dans le cadre d’activités n’ayant aucun rapport avec la vocation agricole de la parcelle. Il semble du reste que celle-ci ne soit plus affectée à l’agriculture depuis longtemps. Elle sert actuellement de dégagement aux occupants des maisons d’habitation n° ECA 78 et 255a. Il est du reste apparu que la configuration d'origine du terrain en pente douce, entre deux cassures naturelles du terrain, avait été aplanie à cet effet. Ainsi, l’affectation initiale de la parcelle a été modifiée. Dès lors, aucun des aménagements et aucune des installations réalisés par les recourants n’est susceptible d’être régularisé en application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT.

4.

Les installations réalisées par les recourants ne peuvent en conséquence qu’être autorisées aux conditions consacrées par l'art. 24 LAT, à savoir lorsque leur implantation en zone agricole apparaît comme justifiée par leur destination.

a) Cela implique: d'une part, que l'implantation des constructions ou installations est imposée par leur destination ("Standortgebundenheit"); d'autre part, qu’aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

S'agissant de la première condition, consacrée par l’art. 24 let. a LAT, il importe au constructeur de démontrer que la construction projetée ne peut, d'un point de vue objectif, remplir ses fonctions que si elle est réalisée en un endroit déterminé; l'implantation hors zone à bâtir n'est admissible que si elle est imposée par des contraintes techniques ou d'exploitation objectives. Pour que l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (ATF 132 II 21 consid. 7.2 p. 44; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; 124 II 252 consid. 4a p. 255; 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités).

Selon la jurisprudence (cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et les arrêts cités), la pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales: la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) et ses ordonnances d’application, telles l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPAir; RS 814.318.142.1), la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0). Les intérêts privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).

b) En l’occurrence, aucun des aménagements réalisés par les recourants sur la parcelle n° 476 ne peut revendiquer son implantation en zone agricole comme imposée par sa destination. Toutes ces installations constituent des éléments liés à la zone à bâtir, la parcelle étant utilisée principalement comme dégagement des habitations situées à proximité immédiate. Il en va ainsi, notamment, du stock de bois séchant, contenant une quinzaine de stères, et qui sert à chauffer les occupants de la maison d’habitation en aval. Or, l’usage de ce dépôt a nécessité l’aménagement d’un chemin pour permettre aux tracteurs d’y accéder depuis le DP 57. Pour en faciliter l’usage, les recourants ont construit un mur de soutènement de ce chemin en pierres cimentées. En outre, ils ont également entreposé à cet endroit un tas de pierres pouvant servir à l’usage d’une activité de jardinier-paysagiste. Tous ces aménagements de convenance éminemment personnelle n’ont strictement aucun lien avec la zone agricole. Les conditions d’octroi d’une autorisation dérogatoire ne sont donc pas réalisées.

5.

L’essentiel du débat a donc trait à l’ordre de remise en état des lieux notifié par le SDT aux recourants.

a) L’autorité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Cette question doit être examinée en application des principes généraux du droit administratif, dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage, lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts publics prépondérants (v. ATF 132 II 21 consid. 6.3/6.4 p. 39-40 ; v. arrêts AC.2007.0117 du 4 décembre 2007; AC.2006.0238 du 15 octobre 2007; AC.2006.0128 du 12 juin 2007; AC.2001.0011 du 17 octobre 2001). Toutefois, le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité; il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 254 et ss; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221 et ss; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217). En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état.

Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (sur ce qui précède, voir AC.2003.0008 du 17 octobre 2006, consid. 4 et références).

b) La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). La violation du droit matériel par des travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt au maintien de celui-ci (ATF 134 II 97 consid. 3.1 p. 100 et les arrêts cités).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Il le devient dans l'hypothèse où les écarts par rapport à la règle sont mineurs et que l'intérêt public n'est pas suffisamment important pour justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (v. ATF 123 II 248, cons. 4a; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 990, p. 426). Il importe donc d'effectuer, avant de confirmer ou d'infirmer cet ordre de remise en état, une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi et l'intérêt privé au maintien de l'ouvrage (v. notamment sur ce point, arrêts AC 2001.0189 du 10 janvier 2002; AC.2000.0112 du 29 décembre 2000; AC.1999.0010 du 13 avril 2000). L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte au droit du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être atteint par une solution moins rigoureuse (v. ATF 108 Ib 219 cons. 4d). Le Tribunal administratif a aussi jugé (voir par exemple AC.1997.0052 du 16 décembre 1998) que le coût des travaux de remise en état représente également un élément important à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence, à laquelle l'autorité doit se livrer (v. en outre arrêts AC.2006.0238, déjà cité ; AC.2001.0166 du 10 juin 2002, confirmé par ATF 1A.152/2002 du 10 juillet 2003, plus particulièrement consid. 6).

c) aa) L’autorité intimée a renoncé à ordonner la remise à l’état du terrain, aux endroits où deux planies ont été aménagées. Elle a cependant assorti cette renonciation d’une condition de réensemencement des deux planies en prairie naturelle. Il ressort de la vision locale que les recourants n’ont que partiellement satisfait à cette exigence. Quoi qu’il en soit, la décision est définitive sur ce point contre lequel le recours n’est pas dirigé. Les recourants tiennent pour disproportionné l’ordre d’enlèvement des barrières en forme de croisillons qui enclosent la planie aménagée au nord-ouest de la maison d’habitation, sur le côté gauche du chemin DP 57. Ils ont expliqué en audience que cet espace était utilisé par l’un de leurs locataires pour ses chiens. On doit toutefois pouvoir exiger d’eux qu’ils suppriment cet aménagement; cette mesure n’est nullement disproportionnée. Il en va de même du tas de pierres que les recourants ont la possibilité de stocker en zone à bâtir, dans les espaces servant de dégagement à la maison d’habitation. L’enlèvement des pierres et la suppression de ce dépôt ne constituent pas une mesure excessivement rigoureuse. Ces aménagements paraissent au contraire pouvoir être déplacés en zone constructible, sans que cela ne pose d’insurmontables problèmes aux recourants. La remise en état des lieux sera donc confirmée sur ce point, un nouveau délai devant toutefois être imparti aux recourants à cet effet.

bb) L’autorité intimée exige l’évacuation du dépôt de bois séchant. Elle est prête à tolérer le mur de soutènement du chemin aménagé en prolongement de DP 57, pour autant qu’il soit entièrement recouvert par un talus à réaliser, dans le prolongement de la pente naturelle au nord. Cela a pour conséquence de rendre inutilisable le chemin d’accès au stock de bois. On doit donc admettre que l’autorité intimée conclut implicitement à ce que cet objet-ci également soit condamné. Les recourants ont expliqué que ce tracé, qui prolonge le domaine public en aval en longeant le bas de la pente, était ancien; ils n’ont cependant pas démontré qu’il préexistait aux premières dispositions fédérales tendant à l’aménagement du territoire (soit l’ancienne loi fédérale du 1er juillet 1972 sur la protection des eaux contre la pollution). Ils ont du reste aménagé dans un passé récent ce chemin en le revêtant de tout venant et de copeaux, afin de le rendre accessible aux tracteurs. Les recourants stockent en effet depuis plusieurs années au bas de la pente des stères de bois séchant destiné au chauffage des occupants de la maison d’habitation n° 255a. Or, comme pour le dépôt de pierres, ils ont encore suffisamment de place en zone à bâtir, dans les dégagements de la maison en aval, pour y stocker une quinzaine de stères au moins de bois de chauffage. On doit pouvoir exiger d’eux, sans préjudice excessif, qu’ils déplacent ce dépôt de bois dont, par rapport aux photographies produites, ils ont du reste déjà réduit l’emprise. Le chemin recouvert de copeaux a été aménagé spécialement pour que le tracteur puisse décharger le bois de chauffage destiné à être stocké. Les recourants en ont renforcé l’assise par un mur de soutènement en pierres cimentées. La destination de ces deux objets est donc liée au stockage du bois dont on a vu qu’il n’avait pas sa place ici; dès lors, de revêtir le chemin ne se justifie plus. En outre, il n’est pas disproportionné d’exiger des recourants qu’ils suppriment le mur de soutènement. Comme on a vu ci-dessus, l’autorité intimée est toutefois prête à renoncer à la suppression de ces deux aménagements, pour autant qu’ils soient recouverts par un remblai de terre. Quoi qu’il en soit, cette question n’a pas à être tranchée ici.

En effet, il n’est pas disproportionné d’exiger des recourants, soit qu’ils suppriment purement et simplement le revêtement du chemin et son mur de soutènement, soit qu’ils recouvrent ces deux aménagements d’un remblai. Dans l’un comme dans l’autre cas, une telle mesure n’entraîne pas pour eux un préjudice excessif eu égard à l’atteinte à la zone agricole. S’agissant de ces deux objets, la remise en état des lieux sera donc confirmée.

cc) D’exiger la suppression des autres aménagements non autorisables s’avère en revanche plus délicat sous l’angle de la proportionnalité. Ainsi, la dépendance n° 322 s’étend en limite nord de la zone à bâtir. Son extension maximale nord-est va jusqu’à mordre, sur une surface d’environ 1,50 m², sur la zone agricole. Pour que cette construction prenne entièrement place en zone à bâtir, les recourants devraient soit la reculer de quelques centimètres, soit en démolir la façade nord-est et l’avant-toit. Eu égard à l’atteinte très limitée causée à la zone agricole, cette mesure paraît excessivement rigoureuse pour qu’elle puisse être confirmée ici. En revanche, les matériaux entreposés sous l’avant-toit devront être évacués.

6.

Le recours doit ainsi être admis partiellement. La décision attaquée est réformée en ce sens que le chiffre 2 de son dispositif est annulé. Le recours est rejeté pour le surplus. Un émolument réduit sera en conséquence mis à la charge des recourants. Ceux-ci obtenant partiellement gain de cause, ont droit à des dépens, dont le montant sera toutefois réduit (art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives – LJPA; RSV 173.36).