CDAP - AC.2008.0262 - 2009-11-24 - CHENAUX/Municipalité de Villarzel, Service du développement territorial

A.

Sur le territoire de la commune fribourgeoise de Chatonnaye se trouve, au lieu-dit "Impasse des Chaffeyrus", un coteau qui domine le village de Sédeilles, partie de la commune vaudoise de Villarzel.

Les parcelles cultivées situées au pied de ce coteau, en territoire vaudois, sont séparées du sommet de celui-ci par un talus naturel en forte pente où poussent par endroit des arbustes. En dessus de ce talus, le sommet du coteau est colloqué pour l'essentiel en zone à bâtir de la commune fribourgeoise et de nombreuses villas y sont construites, dont celle du recourant, qui est implantée sur le bord du coteau sur la parcelle 110.

Au sud de l'endroit litigieux, la limite entre les cantons de Vaud et de Fribourg suit le talus naturel dans sa partie rectiligne. Au droit de la parcelle du recourant et des parcelles voisines, ce talus présente un tracé incurvé. La limite des parcelles cultivées situées à l'aval du talus suit le tracé incurvé du talus en décrivant une ligne brisée en plusieurs segments. En revanche, en dessus du talus, la limite du territoire cantonal est constituée à cet endroit d'une unique droite entre deux points distants d'une centaine de mètres. Se trouve ainsi délimitée, entre la ligne brisée qui épouse le contour incurvé du talus et la ligne droite correspondant à la frontière cantonale, une surface en forme de demi-fuseau dont la plus grande largeur atteint une dizaine de mètres. Cette surface constitue pour l'essentiel la parcelle 1155 de la commune vaudoise de Villarzel, bordée par la parcelle 110 du recourant. Comme les champs situés à l'aval, la surface du demi-fuseau décrit ci-dessus est inclue dans la zone agricole du plan d'affectation de Villarzel. Elle est directement adjacente à la zone à bâtir fribourgeoise où sont érigées les villas du recourant et de son voisin Christian Rod.

En 1993, l'agriculteur Philippe Goumaz a demandé au Service des améliorations foncières une autorisation de fractionnement pour détacher la parcelle 1155 de la parcelle agricole à l'aval dont il était propriétaire. Il exposait que cette parcelle 1155 faisait topographiquement partie du replat situé en dessus du talus et qu'il était déjà propriétaire de la parcelle constructible adjacente. Par la suite, lorsque Philippe Goumaz a vendu cette dernière au recourant, il a expliqué à son notaire qu'il entendait lui vendre également la parcelle 1155, trop étroite pour une exploitation rationnelle et à laquelle il ne pouvait accéder que par un long détour. Le recourant et son épouse ont acheté la parcelle 1155 le 9 août 2001. De même, leurs voisins Rod sont propriétaire de l'extrémité du demi-fuseau (parcelle 1218) située en bordure de la parcelle où se trouve leur villa.

Le recourant et son épouse ont emménagé dans leur villa en mai 2005. Pendant la construction, la commune les a interpellés par lettre du 28 décembre 2004 au sujet du dépôt de terre présent sur la parcelle 1155. Le 7 février 2005, le recourant a répondu que ce dépôt ferait l'objet d'un remblaiement au printemps, lors des aménagements extérieurs de la villa. Il ajoutait qu'il souhaitait rehausser de 50 cm une surface d'environ 50 m² et il demandait à être dispensé d'enquête publique pour ces travaux de peu d'importance. Le 12 avril 2005, la municipalité a demandé au recourant de déposer une demande de permis de construire. Elle lui a transmis la réponse du Service de l'aménagement du territoire (SAT), qu'elle avait consulté par ailleurs, qui exposait dans une lettre du 17 décembre 2004 que les mouvements de terre prévus sur le canton de Vaud devaient être mis à l'enquête, que les aménagements liés au bâtiment situé en zone à bâtir devaient impérativement être réalisés à l'intérieur de la zone à bâtir, seul un entreposage des terres à titre provisoire pouvant éventuellement être toléré si aucun intérêt prépondérant ne s'y opposait. Le SAT ajoutait que la parcelle en zone agricole ne peut pas être transformée ou utilisée comme jardin d'agrément.

La municipalité a encore interpellé le recourant le 14 juillet 2006 au sujet des mouvements de terre constatés sur sa parcelle située en zone agricole.

L'architecte du recourant a déposé une demande de permis de construire le 26 mai 2008. Dans les documents d'enquête, on constate qu'il est prévu, sur la parcelle 1155, un rehaussement du terrain de 50 cm sur 30 ou 40 m² à l'extrémité sud de la parcelle 1155, le long de la limite du voisin Christian Rod. A l'autre extrémité de la parcelle 1155 est prévu un cabanon de jardin de 250 sur 237 cm. A proximité de celui-ci est dessiné un rectangle de 10 sur 3,50 m intitulé "jardin potager".

De ses lettres du 12 juin 2008 adressées aux recourants et à ses voisins, on déduit que la municipalité aurait considéré qu'elle était compétente pour accorder le permis de construire sous condition d'accord des voisins mais qu'en cas d'opposition de ceux-ci, elle exigerait une mise à l'enquête publique et transmettrait le dossier aux instances cantonales.

Claude Goumaz, propriétaire de la parcelle agricole située à l'aval de la parcelle 1155, a répondu à la municipalité qu'il s'opposait à l'implantation d'un cabanon de jardin, de même que Christian et Martine Rod, qui ont demandé une enquête publique en exposant que les plans mis en consultation ne correspondaient pas aux aménagements extérieurs déjà réalisés sur cette parcelle. La demande a finalement été mise à l'enquête publique et transmise aux autorités cantonales.

L'enquête publique a eu lieu du 23 juillet au 21 août 2008. Philippe Goumaz et les époux Rod ont réitéré leur opposition, ces derniers dénonçant les aménagements extérieurs réalisés sans demande de permis (rehaussement du terrain sur toute la surface, talus rehaussant le terrain vaudois au pied du mur d'enrochement érigé à la limite cantonale, terrasse dallée de 25 m² débordant de 80 cm sur la partie vaudoise.

B.

Le Service du développement territorial (précédemment Service de l'aménagement et du territoire) s'est déterminé dans la synthèse établie le 3 septembre 2008 par la centrale des autorisations CAMAC dans les termes suivants :

"Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal de Sédeilles, ce projet est soumis à autorisation du département selon l'article 120, alinéa 1, lettre a LATC.

En préambule, notre service relève que le plan de situation du géomètre n'a pas été établi conformément aux dispositions légales (art. 69 RLATC) puisque ledit plan ne mentionne notamment pas l'affectation réglementaire de la zone concernée par le projet (art. 69 lettre d RLATC).

Après examen du dossier, il ressort que le projet envisagé consiste à réaliser sur le bien-fonds n° 1155 des aménagements (jardin potager, cabane de jardin, rehaussement du terrain naturel en prolongation d'un pavillon) en rapport avec un bâtiment sis en zone à bâtir sur la parcelle n° 110 du territoire de la commune de Châtonnaye (FR).

Or, ces aménagements ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole au sens des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et de son ordonnance (OAT). En effet, lesdits aménagements ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a LAT et 34 OAT).

D'autre part, ces travaux ne sauraient également pas être autorisés sous l'angle du droit dérogatoire en la matière, ceux-ci n'étant pas imposés par leur destination hors des zones à bâtir (art. 24 ss LAT).

Conformément à la jurisprudence en la matière, tous les aménagements (routes privées, places de stationnement, terrasse, chemin, cabanon de jardin, serres, couverts, piscine, mouvement de terre, clôtures, etc.) en rapport direct avec des constructions situées en zone à bâtir doivent être exclusivement prévus à l'intérieur de ces dernières.

En conclusion, notre service se voit dans l'obligation de refuser de délivrer l'autorisation requise pour le projet soumis.

Par ailleurs, afin de garantir les restrictions d'utilisation du bien-fonds n° 1155 sis en zone agricole sur territoire vaudois, une mention sera inscrite au Registre foncier afin de préciser qu'aucun aménagement, travail ou changement de l'usage du sol ne devra être entrepris sur ladite parcelle (art. 44 0AT).

Dans la mesure ou des travaux auraient déjà été entrepris en zone agricole (rehaussement du terrain naturel, etc.), l'autorité communale devra exiger, dans le cadre d'une décision avec indication des voies de recours, une remise en état complète du bien-fonds. "

La municipalité a statué par décision du 1er octobre 2008 dont la teneur est la suivante:

"L'enquête publique de l'affaire susmentionnée a suscité trois oppositions de vos voisins directs sur territoire vaudois. En outre, le SDT (Service du développement territorial) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise. Son préavis détaillé vous est remis en annexe à ce courrier.

Nous vous informons que notre autorité se rallie à la décision du Service du développement territorial, transmise par la CAMAC, et se voit dans l'obligation de vous refuser le permis de construire sollicité.

D'autre part, lors de notre passage sur place, nous avons constaté que des aménagements avaient déjà été effectués sur la surface vaudoise de votre parcelle. Deux regards ont également été relevés. Nous vous rappelons que vous n'êtes pas autorisé à effectuer des modifications de terrain sans autorisation et nous exigeons que vous procédiez à une remise en état complète du bien-fonds d'ici au 31 octobre 2008.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours (…)"

C.

Ayant déclaré recourir par lettre du 21 octobre 2008, le recourant a été invité à fournir ses conclusions et ses motifs, ce qui a été fait par lettre de son conseil du 3 novembre 2008 qui expose que le recourant a renoncé à la partie du projet consistant à ériger une cabane à outils à l'extrémité de la parcelle. Il se plaint de ce que la décision du Service du développement territorial serait floue, qu'interdire un jardin potager en zone agricole irait largement au-delà des exigences de l'art. 16 LAT et que les voisins Rod, qui s'opposent au rehaussement du terrain, ont eux-mêmes créé un mur de planches pour rehausser le terrain sur l'extrémité de l'ancienne parcelle qu'ils ont achetée devant leur jardin.

Le recourant conclut à la réforme des décisions communale et cantonale en ce sens que le jardin potager soit autorisé, subsidiairement à ce que le rehaussement du terrain à l'extrémité de la parcelle le soit aussi, à ce qu'aucune restriction ne soit inscrite au registre foncier et à ce qu'aucune obligation ne lui soit imposée quant à la remise en état.

D.

La municipalité a conclu au rejet du recours par acte du 18 décembre 2008. Le Service du développement territorial en a fait de même par lettre de son avocat du 19 décembre 2008.

E.

Le tribunal a tenu audience le 20 mars 2009 à Sedeilles en présence du recourant assisté de son conseil, de l'avocat du SDT et des représentants de la municipalité, la syndique Geneviève Mayor et le conseiller municipal François Falcone, assistés de l'avocat Jacques Haldy. Le conseiller municipal Falcone a exposé que d'après ses constatations, faites sur place et à l'aide de profils précédemment fournis par le recourant, le profil du terrain, précédemment en pente douce, a été modifié pour être rendu plat. A été évoquée la question de savoir s'il est interdit de cultiver un jardin potager en zone agricole. Pour le recourant, une telle interdiction serait contraire au bon sens. La commune la juge pour le moins bizarre. L'avocat du SDT en a au contraire confirmé le principe, mais il était moins catégorique sur place et il a déclaré que le groseillier en place pouvait subsister.

Le tribunal a procédé à une inspection locale. Le talus naturel à forte pente qui sépare la parcelle des champs situés en aval est recouvert d'herbe naturelle. Toutefois, à proximité de son sommet et sur toute la surface de la parcelle litigieuse est semé un gazon épais. A l'endroit où les plans d'enquête prévoient un rehaussement du terrain se trouvent quelques tas de terre non égalisés. A l'autre extrémité de la parcelle se trouvent deux conteneurs à compost. Un groseillier est planté. Il n'y a pas de jardin potager.

L'avocat du SDT a exposé que celui-ci avait statué "en droit", sans s'être rendu sur place ni avoir élucidé l'état de fait. Le représentant de la commune a exposé au sujet du remblaiement exécuté que si le SDT l'acceptait, la commune ne demanderait pas la remise en état. Pour l'avocat du SDT, il y aurait lieu de planter une barrière pour délimiter la limite de la zone agricole et de semer la parcelle en herbe.

F.

Le Tribunal a encore pris connaissance d'une lettre de la municipalité du 11 novembre 2009 transmettant une lettre de M. Oppliger, autre voisin du recourant. Il a adopté les considérants du présent arrêt par voie de circulation.