CDAP - AC.2012.0246 - 2013-01-14 - COMMUNE DE ST-LIVRES/Service des forêts, de la faune et de la nature, Service du développement territorial

1.

La recourante a requis la tenue d'une inspection locale afin que le tribunal puisse prendre la mesure du projet.

Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).

En l'espèce, le tribunal s'estime suffisamment renseigné par le dossier, en particulier par les plans établissant les dimensions exactes du projet, si bien que la tenue d'une audience sur place n'apparaît pas nécessaire, ni susceptible d'influencer le sort de la cause, comme cela résulte des motifs qui suivent.

2.

a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a) et le terrain est équipé (al. 2 let. b). Le droit fédéral et cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3).

D'après l'art. 25 LAT, les cantons règlent la compétence et la procédure (al. 1). Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (al. 2).

Aux termes de l'art. 120 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites sans autorisation spéciale. L'art. 121 let. a LATC précise qu'est compétent le département pour les constructions prévues à l'art. 120 al. 1 let. a LATC.

L'annexe II au règlement vaudois du 19 septembre 1986 d’application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit que les constructions hors de la zone à bâtir font l'objet d'une autorisation du département de l'économie (DEC), actuellement le Département de l'intérieur (DINT) auquel le SDT a été rattaché depuis lors (v. l'organigramme de l'Etat de Vaud publié sur internet à l'adresse www.vd.ch). Quant aux constructions situées dans la forêt ou à moins de 10 m de la lisière, elles doivent faire l'objet d'une autorisation du département de la sécurité et de l'environnement (DSE) (sous réserve d'une délégation à la commune), auquel est rattaché le SFFN.

b) En l'espèce, la création d'un nouvel accès pour sortir de la déchetterie est projetée en zone forêt. Il résulte des dispositions rappelées ci-dessus que deux autorisations cantonales spéciales - parmi d'autres - doivent être délivrées. D'une part, une autorisation du SDT doit être obtenue du fait que la construction envisagée n'est pas conforme à l'affectation de l'aire forestière, hors zone à bâtir (sur ce dernier point, AC.2011.0203 du 24 avril 2012 c. 3c a contrario et consid. 4 infra). D'autre part, des autorisations spéciales sont également requises du SFFN en raison de la présence d'un biotope selon les art. 22 de la loi sur la faune du 28 février 1989 (LFaune; RSV 922.03) et 18 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), ainsi qu'en raison de l'implantation de l'ouvrage à moins de 10 m de la lisière et du défrichement impliqué selon l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01) et les art. 5 et 17 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0).

3.

La recourante dénonce un défaut de motivation de la décision du SDT et, partant, une violation de son droit d'être entendue.

a) Selon la jurisprudence relative à l'art. 29 al. 2 Cst., la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236; 184 consid. 2.2.1 p. 188; 135 V 65 consid. 2.6 p. 73).

b) La recourante reproche au SDT de ne pas avoir indiqué à suffisance les raisons pour lesquelles le projet ne serait pas conforme à la zone et ne pourrait pas non plus bénéficier d'une dérogation.

c) Comme on l'a vu, dans son refus du 13 juillet 2012 de délivrer l'autorisation spéciale requise, le SDT a constaté d'abord que la nouvelle route d'accès projetée à l'usage de la déchetterie n'était pas comprise dans le PPA, mais était implantée en zone forestière. Il a indiqué ensuite que cet aménagement ne pouvait pas être considéré comme conforme à l'affectation de la zone (forestière) au sens de l'art. 22 LAT ni comme imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT.

Il résulte de ce qui précède que le SDT a rappelé brièvement les faits sur la base desquels il a statué. La motivation, bien que sommaire, permet à la recourante de comprendre les bases légales retenues par l’autorité intimée et l’attaquer à bon escient, ce qu’elle a d’ailleurs fait (CDAP, arrêt PE.2012.0081 du 16 octobre 2012), sans compter que ce refus avait été précédé de séances et correspondances antérieures.

Par surabondance, un éventuel vice serait de toute manière réparé à ce stade à l'issue de l'échange des écritures et au regard du libre pouvoir d'appréciation du tribunal (arrêt GE.2010.0096 du 6 juillet 2012). Il n'est pas décisif à cet égard que le SDT n'ait mentionné, ni dans la décision attaquée, ni dans la réponse, de référence de doctrine ou de jurisprudence.

Le grief de la recourante s'avère ainsi mal fondé.

4.

Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone. D'après la jurisprudence, pour qu'une route qui traverse une forêt soit considérée comme forestière, il faut qu'elle soit nécessaire à l'exploitation de la forêt, qu'elle serve dans une large mesure à la conservation de celle-ci et qu'elle réponde aux exigences forestières du point de vue du trafic et de l'équipement (ATF 1C_524/2010 du 7 mars 2012 consid. 4 et réf. cit.).

A juste titre, la recourante ne prétend pas que la route projetée, destinée à passer de la déchetterie à la route cantonale, aurait un but forestier et serait conforme à l'affectation de la zone. Elle revendique toutefois une dérogation au sens de l'art. 24 LAT.

5.

D'après l'art. 24 LAT, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).

a) La recourante soutient que le nouvel accès est imposé par sa destination. Elle expose que cet ouvrage est une installation dérivée de la déchetterie, dans la mesure où elle n'a de sens que mise en lien avec celle-ci. Dans ce cadre, comme l'implantation de la déchetterie est nécessaire pour des raisons techniques et économiques, une seconde route d'accès est elle-même imposée. En effet, la recourante ne dispose pas d'un service de collecte des déchets si bien que les habitants de la commune doivent se rendre eux-mêmes à la déchetterie. Cela génère une forte affluence les mercredis après-midi et samedis matin. De plus, la population a fortement augmenté ces dernières années de sorte que la configuration actuelle de la déchetterie ne répond plus aux besoins. Ainsi, le projet litigieux découle d'une réelle nécessité, portée par des intérêts publics importants. Par ailleurs, l'accès projeté ne peut pas être réalisé ailleurs et son tracé est le moins intrusif. A l'endroit où le chemin projeté rejoindrait la route principale se trouve déjà un portail qui marquait l'accès à l'ancienne déchetterie, constituée d'un trou qui a été rebouché. Le tracé impliquerait l'abattage d'environ six arbres (des pins) dont l'intérêt est faible et, pour l'essentiel, la coupe de broussailles. Aucun intérêt privé n'entre en ligne de compte dans la mesure où les premières résidences sont relativement éloignées. Par conséquent, il n'existe pas d'intérêt majeur, notamment de préservation de la forêt ou de l'environnement, qui s'opposerait à la réalisation du projet. Sous un autre angle, la recourante rappelle que le SFFN-FO15 a procédé à une analyse complète des intérêts forestiers en présence et que la législation forestière permettrait de délivrer l'autorisation de défrichement demandée, ce qui représente un indice en faveur d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT. Dans son mémoire complémentaire, la recourante invoque également une violation du principe de la proportionnalité.

Le SDT, quant à lui, considère que pour qu'une installation puisse être autorisée en application de l'art. 24 LAT, elle doit être elle-même imposée par sa destination hors des zones à bâtir. En d'autres termes, il faut qu'elle ne puisse pas, pour des raisons techniques ou de nuisances, être implantée dans une zone constructible planifiée à cet effet. Le SDT relève que dans le cas présent, le chemin n'est justifié que par la présence de la déchetterie, qui se situe précisément dans une zone planifiée à cet effet. Il en découle que toutes les installations annexes doivent également être situées dans la même zone. Le chemin projeté devrait donc être intégré dans la zone planifiée pour la déchetterie. La planification existante devrait ainsi être adaptée au préalable à un éventuel permis de construire, l'issue d'une éventuelle procédure de planification restant réservée.

Pour sa part, le SFFN indique que son refus découle de celui du SDT et qu'il délivrerait, aux conditions indiquées, les autorisations nécessaires, après une nouvelle enquête publique, si le PPA ne devait, en définitive, pas être modifié.

b) L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation du sol découle des art. 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux art. 15 à 17 LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zones à protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se posent (ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1; Pierre Moor, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.], Commentaire de la LAT, 2010, n. 66 et 84 ad art. 14 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 126 s.; cf. ATF 120 Ib 207 consid. 5 p. 212; 119 Ib 174 consid. 4 p. 178 et les références).

La question de la nécessité d'adopter un plan d'affectation - si aucune zone existante ne se prête à la réalisation du projet litigieux - doit être examinée avant celle de l'application des art. 24 ss LAT, qui est par nature exceptionnelle (cf. ATF 129 II 321 consid. 3.1; 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 3). L'application de l'art. 24 LAT est cependant d'emblée exclue pour les projets dont les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'environnement sont si importantes qu'ils doivent être prévus dans les plans d'aménagement (cf. art. 2 al. 1, 6 ss, 14 ss LAT). Il faut donc en principe délimiter, dans les plans d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets, qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou d'autres zones selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II 321 consid. 3.1; 129 II 63 consid. 1.1 p. 65; 124 II 252 consid. 3 p. 255, 391 consid. 2a p. 393; 120 Ib 207 consid. 5 p. 212; 119 Ib 439 consid. 4a p. 440 et les arrêts cités). Les autorités ont ainsi une "obligation d'aménager le territoire" (cf. titre de l'art. 2 LAT) en concrétisant dans les plans d'affectation, de manière contraignante pour chacun, les buts et principes de la loi fédérale (ATF 129 II 321 consid. 3.1; 124 II 252 consid. 3 p. 255; 119 Ib 439 consid. 4b p. 441; 118 Ib 503 consid. 5b p. 506).

Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2 LAT se déduit des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal (6 LAT) et de la portée du projet au regard des règles de procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT) (ATF 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1; 120 Ib 207 consid. 5 p. 212 et les références; cf. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 127; Brandt/Moor, Commentaire de la LAT, n. 132 ad. art. 18 LAT).

Pour le surplus, s'agissant de l'art. 24 LAT, la jurisprudence a admis dans certains cas que l'implantation hors de la zone à bâtir d'un nouvel ouvrage non conforme à la zone puisse être imposée par sa destination à titre "dérivé" ou "indirect", lorsqu'il entretient un lien étroit avec une installation déjà existante. Il faut cependant que l'implantation hors de la zone à bâtir de l'ouvrage principal ait elle-même été imposée par sa destination, et que des impératifs techniques et économiques sérieux rendent indispensable la réalisation de la nouvelle construction à l'endroit et dans les dimensions prévus (ATF 1A.26/2003 du 22 avril 2003 consid. 5; ATF 124 II 252 consid. 4c p. 256; 115 Ib 295 consid. 2c p. 298; 114 Ib 317 consid. 4c-d p. 320; voir aussi AC.2008.0068 - AC.2009.0192 du 3 juin 2010 consid. 8b; AC.2009.0146 du 22 mars 2010 consid. 4b).

c) En l'espèce, la totalité du périmètre du PPA de la déchetterie est entourée par la zone forestière. En effet, l'accès actuel à la déchetterie n'a pas été, pour des raisons inexpliquées en l'état, compris dans le périmètre du plan et est resté en zone forêt, respectivement en zone de protection du paysage. Le PPA s'apparente ainsi à un îlot isolé, enclavé dans un secteur entièrement colloqué hors zone à bâtir.

Le projet litigieux tend à créer un accès supplémentaire hors zone à bâtir, traversant la zone forêt, par le biais d'une procédure d'autorisation spéciale fondée sur l'art. 24 LAT, à savoir sans procéder à une modification de la planification.

Selon la jurisprudence, une route destinée à équiper la zone à bâtir doit passer par celle-ci et ne pas mettre à contribution du terrain dans le reste du territoire ou dans la zone agricole. En principe, il n'est donc pas possible de reconnaître que son implantation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination (ATF 133 II 321 consid. 4.3.1; 118 Ib 497 consid. 4a; voir aussi ATF 1A.232/2005 du 13 juin 2006 consid. 2.2 et 1A.139/1998 du 8 avril 1999; voir encore AC.2009.0146 du 22 mars 2010 consid. 4b). La séparation entre zones à bâtir et zones inconstructibles est en effet un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêt 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBl 103/2002 p. 364). Les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (ATF 115 Ib 148 consid. 5c p. 151). Par ailleurs, les infrastructures sont assujetties à une obligation générale de planification et de coordination (cf. art. 2, 3 al. 4 et 6 al. 3 LAT; ATF 133 II 321 consid. 4.3.1 et les références citées).

Ainsi, il est contraire à une saine application des principes d'aménagement du territoire, de délimiter des zones à bâtir, fût-ce une déchetterie, à l'intérieur de zones non à bâtir sans inclure les accès nécessaires dans le périmètre de planification. Sur le principe, la création a posteriori, hors zone à bâtir, d'un accès manquant doit dès lors faire l'objet d'une procédure de modification du PPA, et non pas d'une procédure d'autorisation spéciale fondée sur l'art. 24 LAT.

Le fait que l'accès existant y ait échappé ne justifie pas de dispenser la future voie de sortie d'une procédure de planification. Aucune autre circonstance exceptionnelle ne permet de déroger, en faveur d'une application de l'art. 24 LAT, au principe précité. En particulier, vu son emprise au sol et son utilisation projetée, impliquant un trafic automobile non négligeable, ainsi que des atteintes à la forêt, respectivement à un biotope, l'ouvrage est loin d'être de minime importance. On ne peut donc pas reconnaître l'implantation de l'accès hors de la zone à bâtir comme imposée par sa destination, même à titre "dérivé" ou "indirect", sans compter qu'il n'est pas certain que l'extension soit motivée par un impératif économique suffisant: ni l'existence même ni la survie de l'exploitation actuelle de la déchetterie ne dépendent des travaux projetés (v. contra à titre d'exemple, ATF 117 Ib 270, s'agissant d'une halle d'engraissement de volaille imposée par sa destination).

Dans ces conditions, le nouvel ouvrage non conforme à la zone n'est pas imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT.

d) Vu ce qui précède, on ne distingue pas en quoi le refus d'accorder à l'accès projeté le bénéfice de l'art. 24 LAT violerait le principe de la proportionnalité. Au demeurant, on remarquera que la procédure de planification requise pour un aménagement routier sur le domaine public, selon l'art. 13 al. 3 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01) pourrait selon les circonstances s'appliquer par analogie au présent ouvrage, qui concerne un aménagement routier - hors gabarit - sur le domaine privé de la commune, mais exclusivement destiné à une zone d'utilité publique (v. CDAP arrêt AC.2008.0098 du 16 février 2009 admettant l'application de la LRou dès lors qu'il avait été décidé dans le cas particulier de transférer la parcelle privée au domaine public). A cela s'ajoute qu'il n'est pas exclu que les installations actuelles de la déchetterie ne soient de toute façon pas entièrement conformes au PPA en vigueur, s'agissant notamment de l'emplacement du local d'accueil et de l'existence d'un hangar.

6.

Pour le surplus, la décision du SFFN de refuser d'accorder l'autorisation spéciale faute pour le projet de respecter les conditions d'aménagement du territoire est justifiée au regard de l'art. 5 al. 2 let. b LFo, selon lequel, comme on l'a vu, une autorisation de défrichement ne peut être accordée que si, notamment, l'ouvrage remplit, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d’aménagement du territoire. Ce prononcé doit ainsi être confirmé.

Enfin, on ne distingue pas en quoi, vu ce qui précède, les décisions du SESA ou du SEVEN sont critiquables. Celles-ci doivent également être confirmées en tant que de besoin.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais de la recourante qui succombe.