CDAP - AC.2013.0243 - 2013-11-15 - WITTEK/Municipalité de Vufflens-la-Ville, Direction générale de l'environnement (DGE)

1.

Il convient, à titre préliminaire, de cerner l'objet du litige. La recourante conteste la décision de l'autorité intimée du 19 avril 2013. Or il résulte des faits précités que l'autorité intimée a, par lettre préalable du 20 mars 2013, exigé une première fois la cessation de l'élevage, suite à des plaintes du voisinage. Cette première lettre pourrait également être qualifiée de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, puisqu'elle entend imposer une obligation à la recourante. Cette décision ne respectait toutefois pas les formes de l'art. 42 LPA-VD, dès lors qu'elle n'indiquait pas les voie et délai de recours. Ce nonobstant, la recourante a immédiatement déclaré vouloir la contester, le 25 mars 2013, tout en relevant ce vice formel.

Dès lors que l'autorité intimée n'a pas donné suite à cette déclaration de recours, mais a notifié une nouvelle décision, il convient de considérer qu'elle a rapporté sa décision initiale du 20 mars 2013 et remplacé celle-ci par celle du 19 avril 2013. L'objet du litige se limite donc bien à cette dernière décision.

2.

La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, d'une part au motif qu'elle n'a pas été en mesure de se déterminer sur les faits qui lui étaient reprochés avant que la décision attaquée ne soit rendue et, d'autre part, compte tenu de l'absence de motivation de cette décision.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi que par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389; 124 V 372 consid. 3b p. 375/376, et les arrêts cités). Les parties ont le droit de recevoir les prises de position des autres parties, indépendamment du point de savoir si ces pièces sont déterminantes ou non, de manière à ce qu’elles puissent décider elles-mêmes d’y répliquer – ou non (ATF 137 I 195 consid. 2.3.1, et les arrêts cités).

Le caractère formel du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126/127; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285, et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid. 4b p. 183 s. et les arrêts cités). Elle peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1). Toutefois, il ne faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid. 2b; GE.2011.0136 précité; GE.2012.0124 du 15 novembre 2012).

b) Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst ainsi que par l'art. 27 al. 2 Cst.-VD, le droit d’être entendu confère en outre à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions qui, sans arbitraire, apparaissent décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 130 II 530 consid. 4.3; 126 I 15 consid. 2a/aa et les arrêts cités).

En procédure administrative vaudoise, l'art. 42 let. c LPA-VD prévoit qu'une décision doit indiquer les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie. La jurisprudence cantonale a ainsi déjà considéré à maintes reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts AC.2011.0170 précité; AC.2010.0239 du 13 mai 2011; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 et les arrêts cités). On rappellera d'ailleurs que le législateur a insisté sur la nécessité d'une motivation en refusant le projet du Conseil d'Etat qui prévoyait, dans certains cas, de dispenser l'autorité de motiver ses décisions (Rapport de majorité de la Commission thématique des affaires judiciaires du Grand Conseil chargée d'examiner l'exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative, RC-81 [maj.], septembre 2008, ad art. 44 du projet). L'art. 43 al. 2 LPA-VD permet à l'autorité de se limiter à une motivation sommaire, mais seulement pour le cas d'urgence. Quant à la motivation "sommaire et standardisée" (art. 43 al. 3 LPA-VD), elle n'est autorisée que lorsqu'un grand nombre de décisions de même type sont rendues et qu'elles peuvent faire l'objet d'une réclamation.

3.

a) Dans le cas présent, la recourante, qui exploite un élevage de chiens à titre amateur sur sa parcelle depuis 1994, n'a pas été invitée à se déterminer, ni n'a pu exposer ses arguments avant que la décision attaquée ne soit rendue. Elle a certes reçu une première décision du 20 mars 2013 faisant état de plaintes de voisinage, qu'elle a immédiatement déclaré vouloir contester (voir ci-dessus considérant 1). Elle n'a toutefois pas eu la possibilité de prendre connaissance des plaintes alléguées, ni d'y répondre, avant la décision du 19 avril 2013, alors qu'au vu des pièces produites, son élevage n'apparaît pas avoir donné lieu à une intervention de l'autorité intimée depuis 2008, soit il y a plus de cinq ans. Il en découle une violation manifeste et grave de son droit d'être entendu qui justifie à elle seule l'annulation de la décision attaquée.

b) A cela s'ajoute une absence de motivation de la décision attaquée. Celle-ci se limite à considérer que l'élevage étant illégal, cette activité doit être cessée. L'autorité intimée n'indique toutefois aucune base légale à l'appui de sa décision. A la lumière de la lettre qu'elle a adressé à la recourante le 5 avril 2013 en relation avec une dénonciation à la Préfecture, la municipalité semble se référer à l'art. 42 RPGA, entré en vigueur le 15 novembre 2000. Cette disposition prévoit ce qui suit:

"En application des dispositions de l'article 35 al. 2 et 3 RATC, l'établissement de chenils, parcs avicoles, de porcheries ou autres élevages intensifs ne sera autorisé que si une zone spéciale les a expressément prévus et pour autant que le site permette d'éviter tout préjudice au voisinage".

La décision attaquée ne permet toutefois pas de comprendre pour quelle raison cette disposition serait applicable dans le cas présent, étant rappelé que l'élevage de la recourante existe depuis 1994, soit avant l'entrée en vigueur du RPGA. Elle ne permet pas non plus de comprendre pour quels motifs la cessation quasi-immédiate de l'activité d'élevage est ordonnée, activité qui a été poursuivie sans objections étayées depuis quelque 19 ans. Force est donc de constater que la décision attaquée ne respecte pas les exigences élémentaires de motivation des art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst.-VD et 42 LPA-VD, de sorte qu'elle viole le droit d'être entendu de la recourante.

c) Une réparation de cette violation au stade de la procédure de recours devant le tribunal de céans n'apparaît en l'occurrence pas possible. En effet, l'autorité intimée n'a pas explicité ses motifs au cours de la procédure, permettant ainsi à la recourante de faire valoir ses moyens en toute connaissance de cause. Elle n'a par ailleurs produit aucun dossier. Les faits dont elle semble se prévaloir, soit des nuisances causées au voisinage, ne sont ainsi pas démontrées et ne peuvent donc servir de fondement à une décision ordonnant une cessation de l'activité d'élevage canin (voir à titre d'exemple GE.2013.0018 du 4 juin 2013). La question de la proportionnalité de la mesure n'est pas non plus évoquée alors que, comme indiqué plus haut, l'élevage contesté existe depuis 19 ans au su de l'autorité intimée qui semble l'avoir toléré jusqu'ici.

Compte tenu de ce qui précède et dès lors que les pièces en mains du tribunal ne contiennent aucune trace de l'argumentation de l'autorité intimée, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (voir considérant 2 ci-dessus).

4.

Fondé sur ce qui précède, le recours doit être admis selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD et la décision contestée annulée.

Les frais de justice, légèrement réduits en l'absence d'audience, sont mis à la charge de l'autorité intimée qui succombe (art. 91, 99 et 49 al. 1 LPA-VD). Obtenant gain de cause et ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il y a lieu d'allouer des dépens à la recourante, à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).