AC.2016.0304

CDAP - AC.2016.0304 - 2016-11-25 - A./Municipalité de Duillier, B., C., Service du développement territorial

Rubrum

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 novembre 2016

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. André Jomini et M. Alex Dépraz, juges.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité de Duillier, représentée par Me Léonard Bruchez, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Service du développement territorial,

Constructrices

B.________ à ********

C.________ à ********

toutes deux représentées par Me Stefan Graf, avocat à Lausanne

Objet

permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Duillier du 22 juillet 2016 (levant son opposition et délivrant le permis de construire deux villas jumelles, terrasses couvertes et garage souterrain sur la parcelle 644 - N° CAMAC 160231)

Faits

A.

B.________ et C.________ sont copropriétaires de la parcelle 644 du territoire de Duillier. D'une surface de 1'328 m2, réparti en nature de jardin par 1'209 m2 et vignes par 119 m2, ce bien-fonds est colloqué en zone de villas régie par les art. 4.1 ss du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA) approuvé par le département cantonal compétent le 4 octobre 2002.

B.

Dès 2015, la commune de Duillier a procédé à des démarches visant à réduire l'étendue de sa zone à bâtir - surdimensionnée - conformément aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa version révisée entrée en vigueur le 1er mai 2014, ainsi que du Plan directeur cantonal du 1er août 2008 (PDCn), dans ses versions adaptées du 15 juin 2013 puis du 1er janvier 2016. En particulier, une séance de coordination a été aménagée le 4 avril 2016 entre les représentants de la commune et le Service du développement territorial. A la fin mai 2016, la municipalité a décidé d'entreprendre l'établissement d'une zone réservée au sens de l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) sur l'ensemble de la zone d'habitation et mixte de la commune, correspondant à la zone du village et à la zone de villas.

Le 1er juillet 2016, la municipalité a publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) un "Avis aux propriétaires" ainsi libellé:

"Aménagement du territoire et police des constructions Révision du Plan Général d'Affectation (PGA)

Afin de se mettre en conformité avec le Plan Directeur Cantonal (PDCn) et la Loi fédérale sur l'Aménagement du Territoire (LAT), la Municipalité de Duillier informe les propriétaires fonciers que la révision du Plan Général d'Affectation (PGA) est en cours.

La Municipalité fait part de son intention d'établir une zone réservée selon l'article 46 de la Loi sur l'Aménagement du Territoire et des Constructions (LATC), sur l'ensemble de territoire communal et de la mettre à l'enquête publique prochainement, dans le but de procéder ensuite à une révision de son Plan Général d'Affectation, afin d'être en conformité avec la Loi fédérale sur l'Aménagement du territoire et aux directives cantonales en la matière.

Dans l'intervalle, et afin d'éviter des frais aux propriétaires, promoteurs, constructeurs, les intéressés sont priés de contacter la Municipalité avant toute élaboration de projets de constructions de nouveaux logements qui pourraient être contraires à la planification envisagée."

C.

Le rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a été établi par le bureau Urbaplan en septembre 2016. Il exposait que l'instauration de la zone réservée avait pour objectif de geler les possibilités de développement urbain de la commune afin d'éviter que la situation de surdimensionnement se péjore, en attendant l'entrée en force du nouveau PDCn, 4ème adaptation, et de la LATC révisée, tout en garantissant l'égalité de traitement pour l'ensemble des propriétaires. Les terrains concernés seraient alors inconstructibles pendant la durée de la zone réservée et ses effets seraient applicables dès la mise à l'enquête publique du dossier d'affectation (i.e. de zone réservée) (ch. 1 et 3.2). Il s'agissait également d'assurer la faisabilité du redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la prochaine révision du PGA (ch. 1). En ce qui concernait le périmètre de la zone réservée, au vu du contexte légal encore incertain, la municipalité avait décidé de l'élargir à l'ensemble de la zone d'habitation et mixte. Cette stratégie comportait l'avantage d'éviter d'éventuelles inégalités de traitement et tensions entre les différents propriétaires, qui seraient dès lors tous logés à la même enseigne sans que certains puissent bâtir alors que d'autres projets seraient bloqués. Le rapport ajoutait que "les permis d'ores et déjà délivrés sont toujours valables" (ch. 4.1.1). Le projet de règlement disposait en particulier, à son art. 3, que "pour les terrains non bâtis, le périmètre de la zone réservée est strictement inconstructible".

Le projet de zone réservée a été approuvé par la municipalité le 5 septembre 2016 et mis à l'enquête publique du 16 septembre au 17 octobre 2016.

A notamment formé opposition A.________, propriétaire de divers immeubles sur le territoire de Duillier, plus précisément de trois unités de PPE sur la parcelle 16, d'une unité de PPE sur la parcelle 113(242) et des biens-fonds 152 et 527. Pour l'essentiel, A.________ soutenait que le rapport 47 OAT devait être modifié en ce sens que "seuls les permis de construire déjà exécutoires à ce jour sont toujours valables".

D.

Entre-temps, soit du 4 mai au 2 juin 2016, B.________ et C.________ ont mis à l'enquête publique un projet de construction, sur leur parcelle 644 précitée, de deux villas jumelles avec terrasses couvertes et garage souterrain (CAMAC 160231).

Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle de A.________ le 29 mai 2016. Il affirmait en première ligne que la parcelle 644 était expressément identifiée dans le bilan des réserves comme un terrain participant au surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune. Or, aucun permis de construire ne pouvait être accordé "sur un terrain identifié prioritairement comme 'à soustraire de la zone à bâtir' ". Pour le surplus, il contestait le morcellement du bien-fonds, l'abattage d'arbres, le calcul de la surface bâtie au regard du maximum prévu par le coefficient d'occupation du sol et du minimum imposé aux villas ou maisons, au tracé des canalisations des eaux claires et usées, à la démolition d'un mur découlant des accès et escaliers, ainsi qu'à la nécessité de sortir le "coteau" de la zone constructible, celui-ci ne se prêtant pas à l'habitat.

E.

Par décision du 22 juillet 2016, la municipalité a levé cette opposition du 29 mai 2016 et indiqué qu'elle délivrait le permis de construire. Elle a traité chacun des points soulevés par l'opposant, en exposant notamment, s'agissant du premier d'entre eux:

" (…) Vous n'êtes certainement pas sans savoir qu'un avis au sujet de l'établissement prochain d'un plan de zone réservée a paru dans la Feuille des Avis Officiels. Ce plan a été envoyé au Service du Développement Territorial pour examen préalable. Néanmoins, la municipalité a décidé de délivrer les permis de construire pour les projets déposés avant le 15 juin 2016. (…) "

F.

Agissant les 15 août et 1er octobre 2016, A.________ a déféré la décision de la municipalité du 21 juillet 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant en substance à sa réforme en ce sens que le permis est refusé. Le recourant souligne que la municipalité a l'intention d'établir une zone réservée depuis l'annonce parue dans la FAO le 1er juillet 2016. Il affirme qu'elle ne peut dès lors "plus traiter les dossiers en suspens", mais doit "au contraire s'abstenir de prendre des décisions telles que des levées d'opposition non motivées". Il se déclare ainsi surpris que son opposition ait été levée "sans autre motivation que la décision de délivrer le permis de construire pour des projets déposés avant le 15 juin 2016, sans lever l'opposition de manière circonstanciée". A ses yeux, la levée d'opposition, " «bidon» ", a "pour seul but de délivrer le permis de construire avant l'affichage «zone réservée» ", ce qui l'oblige à recourir. Le recourant reproche par ailleurs à la municipalité d'avoir délivré un permis de construire "sans avoir vérifié qu'aucun recours n'est pendant." Par ailleurs, le recourant soutient que la phrase du rapport 47 OAT, selon laquelle "les permis d'ores et déjà délivrés sont toujours valables" (ch. 4.1.1), doit être modifiée en ce sens qu'un permis ne peut être délivré qu'une fois terminées les procédures de recours. De son avis, le système pervers adopté par la municipalité est bien rôdé et doit être démantelé. Enfin, le recourant dépose une série de pièces (numérotées de 0 à 12.3) en vue d'illustrer la gravité de la situation et l'étendue des mesures qu'il est contraint de prendre en urgence pour y mettre fin. Il s'agit notamment des courriers de la municipalité adressés à l'intéressé les 25 avril et 18 juillet 2016, d'un article du journal "La Côte" du 20 septembre 2016, des oppositions qu'il a formées le 26 septembre 2016 dans l'enquête CAMAC 164580 (cf. let. G infra) et dans l'enquête relative à la zone réservée, de l'invitation faite par la municipalité à sa population à participer à des séances de questions-réponses sur le projet de plan de zone réservée et des déterminations du recourant du 20 septembre 2016 dans la cause AC.2016.0165 (cf. let. G infra).

G.

En parallèle, A.________ a formé les oppositions et recours suivants:

- recours du 20 mai 2016 contre la décision de la Municipalité de Duillier du 25 avril 2016 levant son opposition et délivrant une autorisation préalable d'implantation relative à la transformation d'un rural ainsi qu'à la construction d'un bâtiment nouveau avec garage souterrain sur les parcelles 21 et 286 (CAMAC 157995), enregistré sous la référence AC.2016.0165, pendant;

- recours du 15 août 2016 contre la décision de la Municipalité de Duillier du 22 juillet 2016 levant son opposition et délivrant le permis de construire deux villas jumelles avec terrasses couvertes et garage souterrain sur la parcelle 644 (CAMAC 160231), enregistré sous la référence AC.2016.0304, déclaré irrecevable par arrêt de ce jour;

- opposition du 16 septembre 2016 contre le projet de construction d'une villa individuelle et de deux villas jumelles Minergie sur la parcelle 503 (CAMAC 164226);

- opposition du 26 septembre 2016 contre le projet de construction de deux appartements avec un abri à voitures et 3 places de parc sur la parcelle 17 (CAMAC 164580).

Par avis du 17 octobre 2016, un délai au 31 octobre suivant a été imparti au recourant pour s'exprimer sur sa qualité pour recourir. Le recourant s'est déterminé sur ce point à l'occasion d'un courrier du 23 octobre 2016 adressé au tribunal dans la cause précitée AC.2016.0165, dans les termes suivants:

"(…) je fais référence aux pièces 1-2a et 1-2b (nouveaux) de ce courrier, points 1 à 4 en particulier. Je fais dans les deux cas recours contre des levées «bidon» d'oppositions, puisqu'on m'y contraint! Ma qualité pour recourir est donc incontestable! (…)."

Ce courrier a été versé dans le dossier de la présente cause, de même que les pièces que le recourant y avait annexées (numérotées de 1-1 à 4-k). Ces pièces comprennent ses oppositions complémentaires des 10, 11 et 14 octobre 2016 au projet de zone réservée, un article de Benoît Bovay paru dans la revue "Point Commun-e" n° 52 (printemps 2015) et intitulé "Permis de construire, oppositions et effet suspensif", le bilan des réserves de la commune de mai 2015, le développement du 7 octobre 2016 de son opposition du 26 septembre 2016 dans le projet CAMAC 164580 précité, le procès-verbal d'inspection locale et d'audience établi dans une procédure antérieure AC.2015.0075 ainsi que l'arrêt rendu le 3 février 2016 au terme de celle-ci.

Le rapport 47 OAT a également été versé à la présente procédure, de même que l'opposition du 26 septembre 2016 dans l'enquête CAMAC 164226.

H.

Par avis du 11 novembre 2016, la juge instructrice a informé les parties que la cause semblait en état d'être jugée et a annoncé que le tribunal se réservait la faculté de statuer selon la procédure de jugement rapide de l'art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

Le 17 novembre 2016, le mandataire de la municipalité a requis la suspension de la cause. Les constructrices ont réagi le 21 novembre 2016.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Il convient d'examiner en premier lieu la requête de suspension présentée par la municipalité.

Selon l'art. 25 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.

En l'occurrence, la municipalité expose que les oppositions formées contre la zone réservée projetée, dont l'enquête publique s'est achevée le 17 octobre dernier, ne pourront être traitées que dans le cadre de cette procédure de planification, de sorte qu'elle ne s'estime pas en mesure d'apprécier s'il se justifie de refuser le permis de construire litigieux en application des art. 77 et 79 LATC. Ainsi, toujours selon la municipalité, dans la mesure où la présente procédure pourrait se trouver influencée d'une manière déterminante par l'instauration de la zone réservée et ses conditions d'application, il y aurait lieu de la suspendre jusqu'à droit connu sur cette planification.

Les motifs avancés par la municipalité à l'appui de sa demande de suspension de la procédure relèvent du fond. Or, conformément à ce qui suit, le tribunal n'entre pas en matière sur le fond du recours, celui-ci étant irrecevable (cf. consid. 4 infra). Dans ces conditions, la procédure de planification en cours n'a aucune portée sur le sort du présent recours, si bien que la requête de suspension doit être rejetée.

2.

a) Applicable dans la procédure de recours devant la CDAP par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'art. 75 LPA-VD prévoit:

Art. 75 - Qualité pour agir

A qualité pour former recours :

a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir.

Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]). Le tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 de l'ancienne loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), 103 let. a de l'ancienne loi fédérale du 16 décembre 1943 d’organisation judiciaire (OJ) et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (CDAP GE.2009.0157 du 17 décembre 2009; AC.2009.0072 du 11 novembre 2009; AC.2008.0224 du 6 mai 2009; en dernier lieu AC.2015.0175 du 14 octobre 2016 consid. 2a; TF 1C_198/2015 du 1er février 2016;1C_320/2010 du 9 février 2011;1C_133/2007 du 27 novembre 2007;1C_260/2007 du 7 décembre 2007).

Selon la jurisprudence constante, l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 142 II 80 consid. 1.4.1; 141 II 14 consid. 4.4; 137 II 40 consid. 2.3 p. 43; 130 V 196 consid. 3; 128 V 34 consid. 1a et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher une "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33 s.; 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).

b) En matière de droit des constructions, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511). Les conditions de l'art. 89 LTF peuvent néanmoins être remplies, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 74 et la jurisprudence citée). La jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à quelques dizaines de mètres du projet litigieux (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; TF 1C_346/2011 du 1er février 2012 publié in DEP 2012 p. 692 consid. 2.3; voir aussi pour la casuistique p. ex. TF 1C_63/2010 du 14 septembre 2010). La qualité pour recourir du voisin est dans la plupart des cas admise jusqu'à une distance de 100 m environ (TF 1C_204/2012 du 25 avril 2013 et les références citées).

La proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée; il doit ainsi invoquer des dispositions du droit public des constructions susceptibles d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit; peu importe à cet égard que ces dispositions ne soient pas destinées à protéger le recourant; toutefois, de manière à endiguer l'action populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; arrêt 1C_754/2013 du 28 avril 2014 consid. 3.1). On admet que le recourant retire un avantage pratique à la procédure si l'issue favorable du recours empêche la réalisation de la construction selon les plans autorisés (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 p. 33/34; 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252, 468 consid. 1 p. 470; cf. aussi TF 1C_198/2015 du 1er février 2016 consid. 4.1;1C_243/2015 du 2 septembre 2015 consid. 5.1.2;1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 1.2). Par ailleurs, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3 p. 219; 136 II 281; 125 II 10 consid. 3a; TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242).

c) En l'espèce, le recourant a été expressément interrogé sur la question de sa qualité pour recourir. En réponse, il s'est limité à indiquer - le 23 octobre 2016 - qu'il faisait "référence aux pièces 1-2a et 1-2b (nouveaux) de ce courrier, points 1 à 4 en particulier" et qu'il recourait contre des levées " «bidon» " d'oppositions puisqu'on l'y contraignait.

Les pièces mentionnées sont l'article de Benoît Bovay précité, intitulé "Permis de construire, oppositions et effet suspensif", portant sur la question de l'octroi formel du permis de construire lorsque le délai de recours contre la décision de levée des oppositions n'est pas échu. Sous cet angle, l'argumentation du recourant est incompréhensible. Pour le surplus, à lire son recours, il apparaît que le recourant reproche à la municipalité de compromettre la réalisation du projet de zone réservée - et du futur PGA - en délivrant des permis de construire sur des parcelles incluses dans le périmètre inconstructible tel que défini par ce projet de zone réservée. Ainsi, le recourant entend uniquement soutenir l'intérêt général des habitants de la commune à ce que les objectifs poursuivis par le projet de zone réservée ne soient pas mis en péril, sans prétendre que les permis de construire délivrés par la municipalité le toucheraient dans une mesure et avec une intensité plus grandes que les autres administrés. Quels que soient les mérites de ses intentions, force est de retenir que le recourant ne dispose pas d'un intérêt personnel et concret au recours, mais qu'il agit en tant que citoyen intéressé par l'aménagement du territoire de sa commune. En d'autres termes, il mène une action populaire, qui ne suffit pas à fonder sa qualité pour recourir.

Un examen du dossier et de la localisation des parcelles appartenant au recourant ne conduit pas à une autre conclusion. En particulier, il ressort du guichet que la parcelle que le recourant possède en zone à bâtir (parcelle 113) la plus proche du bien-fonds 644 destiné au projet litigieux, en est séparée par une distance plus de 300 m à vol d'oiseau, intervalle occupé par deux routes ainsi qu'un large nombre de biens-fonds. Pour le surplus, le recourant possède certes la parcelle 527, sise à 60 m de la parcelle 644, mais ces deux biens-fonds sont séparés par trois parcelles dont l'une est bâtie d'une villa; en outre, la parcelle 527 est en zone agricole et n'est pas bâtie (à la différence de la cause AC.2015.0075, où la qualité pour recourir avait été reconnue au même recourant au titre de propriétaire d'une parcelle certes sise à quelque 60 m du projet litigieux, mais en zone à bâtir et occupée par une habitation). Enfin, le recourant n'a pas soutenu que la construction contestée entraînerait une immission quelconque sur ses propriétés. Il n'a d'ailleurs pas même fait valoir l'existence de sa parcelle 527.

Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable.

3.

La CDAP n'entrant pas en matière sur le recours, il n'y a pas lieu d'examiner les arguments de fond du recourant, notamment la question de savoir si la municipalité était justifiée à délivrer le permis de construire en cause le 22 juillet 2016, ou si elle aurait dû le refuser au motif qu'il serait contraire à la zone réservée envisagée (art. 77 ou 79 LATC).

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable, faute de qualité pour recourir de son auteur. Succombant, le recourant supportera les frais de justice (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), lesquels seront réduits au vu de l'ensemble des circonstances. Le conseil de la municipalité s'étant borné le 17 novembre 2016 à former une demande de suspension de la cau se, au demeurant rejetée, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD). Quant au mandataire des constructrices, son intervention du 21 novembre 2016 s'est limitée à requérir la faculté de s'exprimer sur la demande de la municipalité, de sorte qu'il ne se justifie pas davantage d'accorder des dépens.

Dispositif

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 novembre 2016

La présidente:

CDAP - AC.2016.0304 - 2016-11-25 - A.________/Municipalité de Duillier, B.________, C.________, Service du développement territorial