CDAP - AC.2017.0312 - 2018-06-20 - A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Suscévaz

A.

Jadis, la plaine de l'Orbe était une vaste étendue marécageuse qui a été asséchée au fil du temps pour laisser la place à une agriculture intensive. Dans un paysage de cultures encadrées de chemins bétonnés et soulignées d'allées de peupliers, où l'habitat est majoritairement regroupé dans des villages, on trouve, de part et d'autre de la route cantonale (RC 290d) qui relie Mathod à Ependes et qui sert de frontière entre les communes de Mathod (à l'ouest) et de Suscévaz (à l'est) à cet endroit, deux parcelles (1135 de la commune de Mathod, d'une surface totale de 445'407 m2, et 692 de Suscévaz, de 61'655 m2), bordées au nord par le Canal Occidental et au sud par celui de la Thièle. C'est l'entreprise A.________, active dans la production et le commerce de produits agricoles qui en est la propriétaire. Ces parcelles, essentiellement en nature de champs, supportent des bâtiments agricoles exploités par A.________ ainsi que quelques maisonnettes servant d'habitation. Cette société, active principalement dans la culture maraîchère, est également propriétaire de nombreuses autres parcelles situées dans la plaine de l'Orbe.

B.

Sur la parcelle 692 de Suscévaz, située au lieu-dit "Le Marais", sont donc érigés un hangar agricole ECA n° 136 de 305 m2 et une habitation ECA n° 139 de 93 m2. Le couvert ECA n° 203 de 230 m2 a été désormais détruit et doit être décadastré. Ce bien-fonds est colloqué en zone agricole conformément au plan des zones communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 septembre 1981.

C.

Selon la décision du Service du développement territorial (SDT) dont il sera question plus loin, le bâtiment ECA n° 139 a été érigé en 1955, comme maisonnette ne comportant qu'un seul niveau habitable. Les façades étaient constituées d'un latage en bois recouvert de plaques d'Eternit jaune pâle simulant la présence de petites briques. La toiture à deux pans se prolongeait au sud-est pour recouvrir une petite annexe bardée de bois, appuyée au bâtiment principal. Les combles bas du bâtiment ECA n° 139 (environ 2 m. sous la panne faîtière) servaient de galetas. Après comparaison des plans à disposition et de photographies antérieures à 2013, le SDT est d'avis que la hauteur au faîte était de 5 m. environ. D'après la décision litigieuse, dont il sera question plus loin, aucun travail ayant eu pour conséquence une extension de la surface habitable n'a été exécuté sur ce bâtiment entre le 1er juillet 1972 et 2013.

Selon les explications recueillies en audience, cette habitation était un exemple des baraquements en bois rudimentaires qui avaient été érigés à cet endroit après la première guerre mondiale pour loger les ouvriers (polonais ou suisses démobilisés) oeuvrant à la construction du Canal de la Thièle et à l'assainissement des marais de la plaine de l'Orbe. Les baraquements ont ensuite servi à loger des employés agricoles.

Le bâtiment en question, lié à l'exploitation agricole de A.________, était destiné à loger des employés. Dès le printemps 2012, le SDT a été amené à se prononcer sur les possibilités de transformer cette construction, que A.________ souhaitait affecter au logement d'un des fils de ses administrateurs, qui travaillait sur l'exploitation. En bref, le SDT a retenu, sur le plan quantitatif, que le potentiel d'extension des surfaces existantes au 1er juillet 1972 était fixé à 60 % de celles-ci à l'intérieur du volume actuel. Aucun agrandissement hors de ce volume ne pouvait en revanche être admis. Sur le plan qualitatif, les travaux devaient impérativement respecter l'identité du bâtiment existant (volume, structure, typologie et aspect extérieur) et de ses abords. Les premières esquisses transmises, qui prévoyaient de rehausser le bâtiment pour créer un étage supplémentaire, constituaient un agrandissement hors volume qui dépassaient le cadre légal (cf. lettre du SDT du 30 avril 2012 à l'architecte du projet). Le 31 juillet 2012, le SDT s'est ensuite prononcé sur deux nouvelles variantes du projet. La première, qui prévoyait la suppression de la cave existante et la réalisation d'un agrandissement hors volume en remplacement était écartée, puisqu'un tel agrandissement ne respectait pas le cadre légal. La deuxième variante, qui prévoyait de transformer uniquement la structure intérieure du bâtiment, sans agrandissement hors volume, était admissible puisque l'extension de la surface brute de plancher imputable était prévue à l'intérieur de l'annexe sud-est, moyennant que l'aspect extérieur demeure inchangé pour l'essentiel (ce qui impliquait en particulier que les teintes des façades et de la toiture restent similaires, que l'aspect actuel de l'annexe sud-est soit conservé en maintenant le bardage en bois ajouré derrière lequel sera posé le vitrage, des claires-voies amovibles pouvant être installées et le bardage en bois plein devant également être conservé côté nord-est et nord-ouest).

D.

Le 30 novembre 2012, le SDT a autorisé la transformation du bâtiment ECA n° 139 sur la base de plans modifiés datés du 15 novembre 2012 (synthèse CAMAC 134994). Le 24 janvier 2013, la Municipalité de Suscévaz (la municipalité) a délivré le permis de construire y relatif.

D'une part, la décision du SDT retient que le projet entre dans le cadre quantitatif fixé. D'autre part, elle considère que l'aspect extérieur des façades sud-ouest, nord-ouest et nord-est demeure préservé pour l'essentiel, les portes-fenêtres sud-est, remplaçant les deux fenêtres et la porte existante pouvant être admises. Elle relève également que le traitement en bois ajouré de l'annexe sud-est est fort judicieuse compte tenu de son aspect actuel et que les façades seront en fibrociment jaune et la toiture en fibrociment gris, tout comme les façades et la toiture actuelles.

E.

Suite aux défauts structurels du bâtiment ECA n° 139, constatés après désamiantage, la propriétaire a souhaité procéder à une démolition puis à une reconstruction. Le SDT a préavisé favorablement à ce projet, à la condition que la surface brute de plancher imputable du bâtiment reconstruit ne dépasse pas (85.10 m2 + 60 % =) 136.16 m2 et que l'identité du bâtiment demeure conservée pour l'essentiel. Un nouveau projet de démolition et reconstruction a été mis à l'enquête du 23 août au 23 septembre 2013. Aucune opposition n'a été déposée. Le SDT a délivré son autorisation, le 8 octobre 2013 (synthèse CAMAC n° 141918). La municipalité a autorisé les travaux en date du 4 novembre 2013.

F.

Ensuite d'une visite sur les lieux, réalisée en vue de la délivrance du permis d'habiter, le bureau technique intercommunal d'Yverdon-les-Bains a constaté que si les surfaces brutes de plancher avaient été respectées, certains travaux excédaient ceux qui avaient été autorisés le 8 octobre 2013. Il s'agissait de la surélévation de la toiture d'environ 1,20 m. par rapport à l'état initial, d'un avant-toit de 2,55 m de profondeur sur toute la longueur de la façade sud-est, de la présence de crépi jaune (en lieu et place de fibrociment jaune) sur les façades du corps principal, de l'absence de bois ajouré sur l'annexe sud-est, de l'agrandissement des fenêtres des chambres et de l'agrandissement de la terrasse sud-est (élargie de 3 m.).

G.

Le 17 juillet 2015, l'architecte du projet, B.________ a fait parvenir au SDT des plans corrigés datés du 1er juillet 2015 et s'est déterminé au sujet des travaux non conformes. Au sujet de la couleur de la façade, B.________ a transmis la lettre du 15 septembre 2014 de la municipalité autorisant la couleur jaune proposée par échantillon pour la façade du bâtiment. S'agissant des fenêtres des chambres, elles n'auraient pas été agrandies selon les plans du permis de construire mais par rapport à l'état avant démolition pour respecter l'art. 28 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1). L'avant-toit côté sud a été prolongé pour abriter la terrasse en prolongement de la cuisine et éviter de poser un store qui aurait eu le même effet. L'architecte ajoute qu'étant donné que sur le projet initial un pilier se trouvait à l'axe des ouvertures du salon à deux mètres de la façade, il était difficile d'installer une table et quatre chaises, ce qui a également "poussé" à agrandir la terrasse. Quant à la différence de la hauteur au faîte, elle serait due principalement aux aménagements extérieurs (pente, talus, accès route, négociations en cours en vue de l'élargissement de la route cantonale Mathod-Ependes et respect de l'art. 27 RLATC).

H.

Le 17 octobre 2016, le SDT a fait parvenir à la propriétaire un projet de décision, au sujet de laquelle cette dernière s'est déterminée le 14 novembre 2016.

I. Le 28 juillet 2016, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est libellé ainsi qu'il suit :

"A. Travaux régularisés

- L'agrandissement des fenêtres dans les chambres au 1er étage.

B.

Travaux tolérés

- Le réhaussement de la toiture par rapport aux plans autorisés dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du 8 octobre 2013.

- Le crépi jaune qui recouvre les façades du corps principal du bâtiment ECA n° 139 en lieu et place du fibrociment autorisé dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du 8 octobre 2013.

C.

Mesures de remise en état des lieux

- L'annexe sud-est devra être recouverte d'un bardage en bois.

- La terrasse sud-est devra être conforme aux plans approuvés dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du 8 octobre 2013, ce qui implique la remise en herbe d'environ 22 m2 (7.30 m x 3 m) de l'ouvrage actuel.

- L'avant-toit à l'angle sud doit être supprimé.

D.

Autres mesures

- Une mention sera inscrite par notre service au Registre foncier précisant qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire, la surélévation de la toiture ne pourra pas être réalisée et le corps principal du bâtiment ECA n° 139 devra être en fibrociment jaune (art. 44 OAT).

- Un délai au 30 mars 2018 est imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.

- Une séance de constat est d'ores et déjà fixée, sur place, le 2 avril 2018 à 10h00 en présence de la propriétaire.

- Cette séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura constaté, en joingnant des photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté lors de cette séance de constat."

En bref, la décision considère que les travaux réalisés dans le bâtiment ECA n° 139 et qui excèdent ceux qui avaient été autorisés le 8 octobre 2013 ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole puisque le logement existant dans cette construction n'est pas destiné au chef d'exploitation mais à l'un de ses fils qui travaille sur l'exploitation; partant, ils ne peuvent pas être autorisés sur la base de l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). S'agissant d'une éventuelle dérogation à cette disposition, la décision retient que seuls les art. 24c LAT et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) sont applicables. Or, les travaux, qui modifient l'aspect extérieur du bâtiment ECA n° 139, ne sont nécessaires ni à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ni à un assainissement énergétique et ne visent pas une meilleure intégration dans le paysage. De plus, ils portent atteinte à l'identité de la construction et de ses abords de sorte que les conditions d'entrée en matière des art. 24c LAT et 42 OAT ne sont pas remplies et les travaux exécutés ne peuvent pas être régularisés a posteriori. En effet, le SDT considère que le rehaussement du toit, la modification de l'avant-toit sud-est, les matériaux en façade et l'agrandissement de la terrasse ont sensiblement modifié la silhouette de ce qui était à l'origine une petite maison rurale et le bâtiment reconstruit a, aujourd'hui, l'aspect d'une villa familiale. En revanche, si les nouvelles fenêtres modifient l'aspect extérieur du bâtiment, leur modification est nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, de sorte qu'elles peuvent être régularisées. Enfin, la décision considère qu'exiger la remise en état du toit et des façades serait contraire au principe de la proportionnalité, de sorte que ces travaux seront tolérés. Pour le reste, une remise en état est justifiée.

J. Par acte du 13 septembre 2017 de son avocat, A.________ a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SDT concluant à sa réforme en ce sens que les travaux de rehaussement de la toiture par rapport aux plans autorisés dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 141918 du 8 octobre 2013 ainsi que le crépi jaune recouvrant les façades du corps principal du bâtiment ECA n° 139 sont régularisés et déclarés conformes à la zone, la remise en état de l'avant-toit à l'angle sud du bâtiment, la pose d'un bardage en bois sur l'annexe sud-est et la remise en herbe sur une surface de 22 m2 de la terrasse n'étant pas ordonnées car conformes à la zone, et aucune mention au registre foncier précisant qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire, la surélévation de la toiture ne pourra pas être réalisée et le corps principal du bâtiment ECA n° 139 devra être en fibrociment jaune, n'étant inscrite.

Le 16 octobre 2017, l'autorité intimée a déposé une réponse au terme de laquelle elle conclut au rejet du recours.

Le 9 octobre 2017, la municipalité a indiqué qu'elle se référait à l'autorité intimée et prenait acte des décisions prises, de sorte qu'elle n'avait pas de remarque à ajouter.

K. Le tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 8 décembre 2017 en présence : pour la recourante, de C.________, administrateur avec signature individuelle, accompagné de l'architecte B.________ et assisté de l'avocat Jean-Claude Mathey; pour l'autorité cantonale, de D.________, avocate, et de E.________, aménagiste; pour la municipalité, de F.________, syndic, et de G.________, municipale en charge de la police des constructions. Le procès-verbal de l'audience résume les explications des parties ainsi qu'il suit :

" 1) au sujet de la différence de la hauteur au faîte de la construction litigieuse de 40 cm constatée entre les plans initiaux (5.80 m) et les plans d'exécution (6.20 m) :

L'architecte du projet explique qu'en cours de travaux, il est apparu qu'il était d'une part nécessaire d'ajouter une isolation (20 cm) – qui ne pouvait pas être prévue à l'intérieur, car cela aurait eu pour effet d'abaisser le plafond de l'étage ce qui l'aurait rendu inhabitable. Est également apparu un projet de réhaussement de la route qui longe la parcelle litigieuse, d'où la nécessité d'après l'architecte de réhausser le niveau "0" de la construction de 20 cm, afin d'aligner l'accès à la route et d'éviter que la construction ne soit trop enfoncée dans le terrain.

Les représentants du SDT sont d'avis que les nécessités invoquées par l'architecte du projet étaient déjà connues avant que les travaux ne soient entrepris et que la surélévation finale de 40 cm de la construction a pour conséquence que l'identité de la volumétrie du bâtiment après reconstruction n'est pas respectée.

2) au sujet du revêtement extérieur de la façade :

Les représentants de la recourante remettent des photographies au tribunal.

On constate que le baraquement original en bois a été recouvert de plaques d'Eternit jaune pâle simulant la présence de petites briques. L'architecte expose que désormais, les murs sont composés d'une brique isolante de 30 à 40 cm d'épaisseur, recouverte d'un crépi jaune.

Les représentants du SDT expliquent que l'identité du bâtiment qu'il s'agit de préserver après reconstruction n'a pas seulement trait à sa volumétrie ou à sa destination (logement) mais aussi à son apparence (jours, teinte, revêtement).

Interpellés, les représentants du SDT répondent qu’un crépi n’aurait pas été admis s'il avait été prévu dans la demande d'autorisation; ils auraient demandé des plaques de fibrociment Eternit jaune, puisqu'il s'agit selon eux d'un élément d'identité du bâtiment. Une modification de l'aspect extérieur du bâtiment aurait été envisageable, à la condition qu'elle vise une meilleure intégration, qui aurait été réalisée au moyen de l'utilisation du bois naturel, par exemple.

L'architecte précise qu'il a demandé leur avis aux représentants de la municipalité au sujet du revêtement. Le syndic indique qu'il aurait dû soumettre cette question au SDT.

Le conseil de la recourante fait observer que les habitations environnantes ne sont pas revêtues de fibrociment mais de crépi, de couleur analogue à celle que présente la construction litigieuse.

3) au sujet de la question de savoir si l'habitation litigieuse sert à l'agriculture :

Les représentants du SDT, qui se réfèrent à l'avis du Service de l'agriculture, sont d'avis qu'il n'y a pas assez d'UGB (19 en l'occurrence) pour justifier la présence d'un agriculteur sur place.

L'avocat de la recourante relève qu'on est en présence d'une énorme exploitation qui nécessite plusieurs chefs d'exploitation. Il est d'avis qu'on ne peut pas appliquer les mêmes règles que celles prévues pour une exploitation de base. Il ajoute qu'il y a actuellement entre 20 et 25 vaches dans l'étable attenante à la construction litigieuse, sans compter les veaux et de la place pour encore plus de bêtes, ce qui justifie que quelqu'un vive sur place.

4) au sujet de l'annexe sud-est :

Les représentants de la recourante exposent qu'elle n'est pas recouverte de bardage en bois mais de crépi jaune et qu'elle a été intégrée au reste de l'habitation.

5) au sujet de l'agrandissement de l'avant-toit et de la terrasse qu'il recouvre :

L'architecte du projet rappelle que décrochement initial de la toiture a été supprimé et l'avant-toit prolongé côté sud pour abriter la terrasse en prolongement de la cuisine et éviter que le pilier initialement prévu qui se trouvait à l'axe des ouvertures du salon à 2 m de la façade ne rende impossible l'installation d'une table et de chaises sur la terrasse. Il rappelle également que la maison est sur pilotis (on se trouve sur une terre marécageuse) et qu'il convenait d'aligner le pilotage pour tenir la charpente. L'architecte précise encore qu'il a dallé tout le tour de l'habitation.

Les représentants du SDT sont d'avis que la forme du toit participait à l'identité de l'habitation et que son décrochement aurait dû être conservé. Par ailleurs, la surface de la terrasse excède ce qui a été mis à l'enquête.

Le conseil de la recourante demande que l'instruction soit complétée au sujet du nombre d'UGB sur place.

Le tribunal et les parties se rendent ensuite sur la parcelle 692 de Suscévaz.

L'habitation litigieuse est construite en aval de la route qui la longe. De ce côté, elle est bordée par une palissade en bois.

Les représentants de la municipalité expliquent que des travaux de surélévation de la route de 40 cm sont prévus.

L'habitation litigieuse est entourée au sud-est par trois rangées de dalles mesurant 60 x 60 cm. Le toit est continu et recouvre une terrasse qui est dallées de 13 x 8 plaques. Le SDT demande le retranchement de 13 x 5 plaques afin que la terrasse soit alignée sur la cuisine comme précédemment.

Les représentants de la recourante expliquent qu'il y a toujours eu du dallage autour de la maison, ainsi que des dalles dans le jardin, pour accéder à un étendage. Par ailleurs, il y avait aussi un accès au milieu du terrain qui conduisait à une habitation désormais détruite. Les représentants de la recourante sollicitent le tribunal de pouvoir produire des photos au sujet de l'état antérieur des aménagements extérieurs.

Le tribunal constate, de l'autre côté de la route, la présence d'une grande exploitation agricole et de plusieurs habitations, recouvertes de crépi de couleur analogue à celui recouvrant la construction litigieuse.

Les représentants de la recourante expliquent encore qu'après la première guerre mondiale, des barraquements en bois rudimentaires ont été érigés à cet endroit pour loger les ouvriers (polonais ou suisses démobilisés) oeuvrant à la construction du canal de la Thièle et à l'assainissement des marais de la plaine de l'Orbe. La construction litigieuse en était un exemple. Les barraquements ont ensuite servi à loger les employés agricoles de la "SGG", société qui appartenait à l'entreprise COOP avant d'être reprise par la recourante.

Le tribunal se rend ensuite dans l'étable où il constate la présence d'environ 20 vaches, de genisses et de quelques veaux, qui peuvent librement sortir. L'étable n'est pas occupée en entier. Il reste de la place pour 32 bêtes. Les représentants de la recourante indiquent que l'entreprise recourante est orientée vers la production maraîchère mais qu'ils ont toujours eu du bétail. Le frère de C.________ en a du reste encore ailleurs."

Le 11 janvier 2018, le SDT a indiqué au tribunal qu'il n'avait pas d'observations à formuler au sujet du procès-verbal d'audience.

Les 12 janvier et 5 février 2018, la recourante, représentée par son conseil, a remis au tribunal d'anciennes photographies du site ainsi que la prise de position du Service de la consommation et des affaires vétérinaires concernant le nombre d'UGB offert par le rural à propos de laquelle l'autorité intimée s'est déterminée le 12 mars 2018. Ultérieurement, les parties se sont encore déterminées au sujet du bétail détenu dans le rural de la parcelle litigieuse.

Sur les photographies aériennes de 1934 et 1944, on constate l'existence d'un chemin d'accès qui délimite un îlot planté de deux arbres à l'endroit où la construction litigieuse a été ultérieurement érigée. Sur une photographie datant de 1946, on aperçoit deux maisons supplémentaires, construites sur l'îlot et au sud de celui-ci. En 1968 et 1974, le nombre de constructions a augmenté. Sur les photographies de 1986 et 1990, on distingue, en plus des constructions, un cheminement qui longe l'habitation litigieuse, ainsi que les chemins menant à ce qui était selon la recourante un étendage, respectivement un parking. En 1997, les deux maisons au sud de l'îlot ont disparu et le chemin sud est partiellement effacé. Enfin, sur une photographie prise juste avant les travaux litigieux, on constate autour de la maison des zones sans végétation. D'après la recourante, précédemment les zones en question étaient pavées.

Sans autre intervention ultérieure, le tribunal a achevé sa délibération et a approuvé les considérants du présent arrêt par voie de circulation.