Voranschlag 2005

Zusammenfassung

Botschaft vom 24. September 2004 zum Voranschlag 2005 der Schweizerischen Eidgenossenschaft

Ausgangslage

Der Bundesrat unterbreitet den eidgenössischen Räten einen schuldenbremsekonformen Voranschlag. Das zulässige Defizit beträgt unter Berücksichtigung des von den eidgenössischen Räten beschlossenen Abbaupfades 1848 Millionen. Das vom Bundesrat mit dem Voranschlag beantragte Defizit liegt mit 1809 um 39 Millionen unter dem Schwellenwert der Schuldenbremse.

Im Voranschlag 2005 sind Ausgaben in Höhe von 52,5 Milliarden vorgesehen. Gegenüber dem vom Parlament verabschiedeten Voranschlag 2004 (ohne ausserordentlichen Zahlungsbedarf von 1,1 Milliarden) werden Mehrausgaben von 2,2 Prozent ausgewiesen, was über der prognostizierten Teuerung von 1,0 Prozent liegt. Von den Hauptaufgabengebieten weisen nur noch die Bereiche Finanzen und Steuern, Soziale Wohlfahrt, Verkehr sowie Bildung und Grundlagenforschung positive Wachstumsraten auf. Die Aufgabengebiete Landesverteidigung, Landwirtschaft und Beziehungen zum Ausland wachsen nicht mehr.

Das prozentual höchste Wachstum verzeichnet mit 5,6 Prozent der Bereich Finanzen und Steuern. Bedingt ist diese markante Zunahme in erster Linie durch die höheren Anteile Dritter an den Bundeseinnahmen als Folge der nach oben korrigierten Einnahmenschätzungen sowie durch die höheren Ausgaben für den Schuldendienst. Mit 4,4 Prozent wachsen im nächsten Jahr auch die Ausgaben für den Verkehrsbereich überdurchschnittlich, insbesondere diejenigen für den öffentlichen Verkehr und für die Luftfahrt. Massgebend dafür sind die höheren Einlagen in den Fonds für Eisenbahngrossprojekte infolge des höheren LSVA-Satzes. Auch für die soziale Wohlfahrt soll im nächsten Jahr überdurchschnittlich mehr ausgegeben werden (+4,2 Prozent). Vorab die steigenden Aufwendungen für die Alters- und Invaliden-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung zeichnen für diese Entwicklung mitverantwortlich. Gegenläufige Entwicklungen führen dazu, dass der Aufgabenbereich Bildung und Grundlagenforschung im nächsten Jahr nur unbedeutend zunehmen wird. Einerseits beanspruchen die kantonalen und bundeseigenen Hochschulen sowie die Fachhochschulen mehr Mittel; andererseits sind die Ausgaben für die Grundlagenforschung rückläufig. Für die tiefe Wachstumsrate von 0,4 Prozent sind des Weiteren zwei Sonderfaktoren verantwortlich. Zum einen verzerrte 2004 ein ausserordentlicher Vorschuss an das CERN den Ausgangswert nach oben; zum anderen schlugen sich die Kürzungen beim Nationalfonds nur in der Finanzrechnung, nicht aber in seiner Fördertätigkeit nieder. Korrigiert um diese Sonderfaktoren nehmen die Ausgaben für Bildung und Grundlagenforschung um 2,4 Prozent zu. Die Ausgaben für die Beziehungen zum Ausland fallen um 1,6 Prozent tiefer aus; der Rückgang ist vor allem eine Folge der verstärkten Sparanstrengungen im Bereich der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen. Schliesslich weisen auch die Landesverteidigung und die Landwirtschaft Minderausgaben auf, im ersten Fall in der militärischen Landesverteidigung und im Zivilschutz und im zweiten Fall bei den Stützungsmassnahmen im Bereich von Produktion und Absatz sowie bei den sozialen Massnahmen.

Die Personalausgaben erreichen insgesamt 4'470 Millionen und nehmen damit im Budget 2005 gegenüber dem Vorjahr um 109 Millionen ab. Die Minderausgaben sind zur Hauptsache auf den Wegfall des Teuerungsausgleichs auf den Renten und Kürzungen bei den Lohnmassnahmen zurückzuführen. Ebenso ins Gewicht fallen die Departementsreform VBS XXI und die Massnahmen des Entlastungsprogramms 2003.

Die Gesamteinnahmen des Bundes werden für das Budgetjahr 2005 auf nicht ganz 51 Milliarden geschätzt; gegenüber dem Voranschlag 2004 nehmen sie um fast 3 Milliarden oder 5,8 Prozent zu. Der Anstieg ist zur Hauptsache auf die direkte Bundessteuer (infolge höherer Eingänge aus früheren Abrechnungsperioden), auf die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe und auf die Tabaksteuer zurückzuführen. Mit einem Anteil von über 90 Prozent wird die Entwicklung der Gesamteinnahmen vorwiegend durch die Fiskaleinnahmen (47,3 Mrd.) geprägt. Diese nehmen gegenüber dem Voranschlag 2004 um 2,9 Milliarden oder 6,3 Prozent zu. Ursache dieser Zunahme ist zum einen die Anhebung des Satzes der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe sowie der Tabaksteuer und zum andern der fortgesetzte Wirtschaftsaufschwung. Von den zusätzlichen 2,9 Milliarden entfallen 800 Millionen oder 1,8 Prozent auf die genannten Steuererhöhungen. Mehreinnahmen gegenüber 2004 weisen die direkte Bundessteuer, die Mehrwertsteuer, die Verrechnungssteuer, die Stempelabgaben und die Spielbankenabgabe auf. Dagegen werden die Einfuhrzölle und die Lenkungsabgabe im Umweltschutz im nächsten Jahr etwas weniger einbringen als im laufenden Jahr.

Über einen wesentlichen Teil der Gesamteinahmen (31 Prozent) kann der Bund nicht frei verfügen. Diese Einnahmen sind für bestimmte Aufgaben zweckgebunden. Rund 15,8 Milliarden entziehen sich damit kurzfristig der finanzpolitischen Prioritätenbildung. Der Trend zu Zweckbindungen und Ausgabenautomatismen ist seit Jahren im Zunehmen begriffen und der Spielraum für die Bildung finanzpolitischer Prioritäten auf der Ausgabenseite wird zusehends eingeschränkt.

Dem Voranschlag sind folgende makroökonomische Annahmen unterstellt: ein reales Wirtschaftswachstum von 2,3 Prozent, eine Inflation in der Höhe von 1,0 Prozent und ein leichter Anstieg der Zinssätze.

Verhandlungen

Im Nationalrat wurde in der Eintretensdebatte die Anstrengungen des Bundesrates begrüsst, das Budget mittelfristig auszugleichen. Während die Linke jedoch zusätzliche Massnahmen auf der Einnahmenseite und eine insgesamt weniger restriktive Finanzpolitik forderte, betonte das bürgerliche Lager die Notwendigkeit fortgesetzter Sparbemühungen. Die SVP-Fraktion verlangte sogar Rückweisung des Budgets an den Bundesrat mit dem Auftrag, das Ergebnis der Finanzrechnung um eine Milliarde zu verbessern. Die Einnahmeerwartungen seien wegen zu optimistisch eingeschätzten Wirtschaftsannahmen nicht realistisch, so dass die Schuldenbremse kaum eingehalten werden könne. Bundesrat Hans-Rudolf Merz räumte ein, dass das präsentierte Budget kein optimales Ergebnis darstelle. Er betonte jedoch, dass 70 Prozent der Ausgaben gesetzlich gebunden seien. Zur Sanierung des Haushalts bedürfe es struktureller Reformen, die finanzpolitischen Spielraum schaffen. Der Rückweisungsantrag wurde schliesslich mit 109 zu 47 Stimmen abgelehnt.

Die Detailberatung wurde geprägt durch eine Vielzahl von Minderheits- und Einzelanträge, wobei sich in der Regel die Linke für Mehreinnahmen und die Rechte für Kürzungen einsetzte. Die überwiegende Mehrheit dieser Begehren blieb allerdings erfolglos. Abgelehnt wurden etwa Kürzungen bei der individuellen Verbilligung der Krankenkassenprämien, der Anstossfinanzierung für Kinderkrippen, den Entwicklungshilfekrediten und den Personalausgaben. Aber auf der anderen Seite fanden auch Anträge zur Aufstockung der allgemeinen Beiträge an internationale Organisationen und humanitäre Aktionen keine Mehrheit. Bei einigen Budgetposten zeigte sich die Grosse Kammer schliesslich doch spendabler als die vorbereitende Kommission. Mehr Geld gesprochen wurde insbesondere für Mittel zur Verhütung von Alkohol- und Tabakmissbrauch, für Jugend und Sport sowie für die Ausführbeiträge für verarbeitete Landwirtschaftsprodukte. Zusätzlich 55 Millionen Franken bewilligte der Nationalrat bei den ausserordentlichen Kantonsanteilen an der Mineralölsteuer, 15 Millionen beim Regionalverkehr und sechs Millionen bei den erneuerbaren Energien. Das Budget passierte die Gesamtabstimmung mit 86 zu 66 Stimmen gegen den Widerstand der Grünen und der SVP-Fraktion.

Der Ständerat folgte fast durchwegs den Vorschlägen seiner Kommission. In diesem Sinne beschloss er wie zuvor der Nationalrat eine Aufstockung um 55 Millionen bei den ausserordentlichen Kantonsanteilen an der Mineralölsteuer, widersetzte sich aber den von der Grossen Kammer gebilligten Mehrausgaben bei Jugend und Sport, beim Regionalverkehr und bei den Ausführungsbeiträgen für verarbeitete Landwirtschaftsprodukte. Einzig beim Programm für erneuerbare Energien konnte sich eine Kommissionsminderheit mit der Forderung durchsetzen, den Beitrag um eine Million aufzustocken. Eben diese Million wurde hingegen im Rahmen eines Einzelantrages von Peter Bieri (C, ZG) bei der Pro Helvetia eingespart. Dieses Kürzungsbegehren war als Protest gegen eine von Pro Helvetia mit 180 000 Franken unterstützte Ausstellung von Thomas Hirschhorn im Centre Culturel Suisse in Paris eingereicht worden und vermochte sich schliesslich mit 24 zu 13 Stimmen durchzusetzen.

In der Differenzbereinigung schwenkte der Nationalrat bei den Ausfuhrbeiträgen für die landwirtschaftlichen Verarbeitungsprodukte und bei den Präventionsmassnahmen auf die Linie des Ständerates ein. Bei den erneuerbaren Energien machte er zudem Eingeständnisse und wich von seiner ursprünglichen Position ab. Ansonsten hielt die Grosse Kammer mehrheitlich an ihren Beschlüssen fest, so etwa in Bezug auf den Regionalverkehr und die Unterstützungsleistungen für Jugend und Sport. Emotional geführt wurde die Debatte im Zusammenhang mit der ständerätlichen Strafaktion gegen die Pro Helvetia. Für eine umfassende Kulturfreiheit und das entsprechende Mass an Kritikfähigkeit und Toleranz sprachen sich die Linke sowie die Freisinnig-demokratische Fraktion aus. Vertreter der Christlichdemokratischen und der SVP-Fraktion hingegen setzten die Einhaltung von Anstandsregeln und die Wahrung des Schweizer Ansehens über die künstlerische Freiheit - wobei sie sich vehement gegen den Vorwurf wehrten, Zensur zu betreiben. Die von der Kleinen Kammer beschlossene Budgetkürzung wurde schliesslich mit 97 zu 85 Stimmen abgelehnt.

Nach dem Nein des Nationalrats plädierte im Ständerat die Mehrheit der Finanzkommission dafür, die durch die Hirschhorn-Ausstellung in Paris ausgelöste Strafaktion gegen Pro Helvetia abzubrechen. Siegreich blieb schliesslich aber eine von This Jenny (V, GL) angeführte Minderheit. Mit 22 zu 19 Stimmen wurde am Kürzungsentscheid festgehalten. Auch bei den meisten anderen Budgetposten verteidigte die Kleine Kammer ihre Position.

Der Nationalrat lenkte in der dritten Lesung beim Regionalverkehr ein und verzichtete auf eine entsprechende Aufstockung. Ansonsten beharrte er aber auf seinen Beschlüssen. Da auch der Ständerat in den meisten Punkten nicht einlenkte, musste die Einigungskonferenz einberufen werden. In Bezug auf die Pro Helvetia präsentierte diese einen Kompromiss, der vorsah, das Budget der Kulturstiftung um 180 000 statt um eine Million Franken zu kürzen. Diesen Vorschlag wollte die Kleine Kammer jedoch nicht akzeptieren. Auf Antrag von Filippo Lombardi (C, TI) verwarf sie den Vermittlungsversuch und somit sämtliche Vorschläge der Einigungskonferenz mit 25 zu 18 Stimmen - obwohl sich zuvor der Nationalrat noch hinter deren Beschlüsse gestellt hatte. Da gemäss Parlamentsgesetz beim Scheitern der Verständigung jeweils die tieferen Beträge aus der dritten Runde in den Räten als angenommen gelten, muss die Stiftung Pro Helvetia mit einer Million und - gegen den ursprünglichen Willen des Ständerates - auch das BUWAL mit 3,5 Millionen weniger auskommen. Desgleichen scheiterte die Aufstockung der Kredits für Jugend und Sport, wobei diese Mehrausgabe allerdings bereits in der Einigungskonferenz keine Mehrheit fand.