CDAP - AC.2019.0132 - 2020-04-30 - A.________/Municipalité d'Yvonand

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 avril 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Thélin et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Pascale Berseth, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Franck-Olivier KARLEN, avocat à Morges.

Autorité intimée

Municipalité d'Yvonand,

représentée par Mes Benoît BOVAY et Feryel KILANI, avocats

à Lausanne.

Objet

Remise en état

Recours A.________ c/ lettre de la Municipalité d'Yvonand

du 4 avril 2019 (refus de régulariser un logement de 1.5 pièces et ordre de

remise en état - parcelle n° 2014 – ECA 1059a)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2014 de la Commune d'Yvonand,

au chemin de Montchoisi 32, sur laquelle se situe une villa.

Le 23 juin 2014, la Municipalité d'Yvonand (ci-après

: la Municipalité) a signifié à A.________ qu'un second logement d'une pièce et

demie (ci-après: le studio) situé au rez-de-chaussée de sa villa ne figurait

pas sur le dossier de mise à l'enquête en 1988 et semblait déroger aux règles

de volumétrie fixées par le plan de quartier.

Le 16 juillet 2014, rendant compte d'une visite sur

place, la Municipalité a confirmé à A.________ que la réalisation du studio

avait créé un quatrième demi-niveau habitable, alors que le plan de quartier "Sur

Priales" n'en autorisait que trois. Le logement litigieux contrevenait

également aux règles en matière de surface de jour et aux normes de sécurité,

la présence d'une citerne de mazout sur la voie d'accès au logement représentant

un danger. La Municipalité annonçait en outre un prochain courrier aux

propriétaires du quartier de Priales au sujet de la révision du plan de

quartier qui pourrait cas échéant permettre la légalisation du studio litigieux.

B.

Le 24 octobre 2014, la Municipalité a adressé aux propriétaires du

quartier de Priales une lettre-circulaire les invitant à annoncer d'ici à la

fin mars 2015 leur intérêt pour une révision du plan de quartier, notamment

s'agissant du nombre de niveaux habitables autorisés.

Le 15 août 2017, la Municipalité a indiqué à A.________

que le projet de révision du plan de quartier avait été abandonné, faute

d'intérêt des propriétaires concernés. Dans ces conditions, la légalisation de

l'appartement d'une pièce et demie n'était pas possible et la surface concernée

devait être remise en affectation non-habitable, dans un délai raisonnable. La

Municipalité invitait l'intéressée à lui indiquer dans quel laps de temps elle était

disposée à procéder aux travaux nécessaires.

Le 12 décembre 2017, A.________ a répondu à la

Municipalité qu'elle ne pouvait pas envisager de perdre cette surface

habitable, achetée comme telle, et a demandé de connaître "les recours

dont [elle] dispos[ait]". Elle a notamment expliqué que le studio était actuellement

habité par son fils, récemment séparé, et qu'elle-même logeait ses petits-enfants

chez elle lorsqu'ils étaient avec leur père, une semaine sur deux.

C.

Le 21 décembre 2017, la Municipalité s'est adressée à A.________ en ces

termes :

" (...)

Dans sa séance du lundi 18

décembre 2017, la Municipalité a pris connaissance de votre courrier du 12

décembre dernier.

Comme mentionné dans notre

courrier du 15 août 2017, le plan de quartier (PQ) "Sur Priales" ne

permet pas en l'état de procéder à la légalisation de votre studio, car le

nombre de niveau habitable (art. 2.1 du plan de quartier) est supérieur à ce

qui est autorisé. Une dérogation ne peut pas être accordée. De ce fait, notre

Autorité vous confirme que la surface de votre logement de 1.5 pièces doit être

remise en affectation non habitable. La Municipalité vous prie de bien vouloir

faire le nécessaire, mais vous accorde un délai de deux ans dès réception de la

présente.

Nous vous rappelons que si la

majorité des propriétaires de la zone "Sur Priales" avait été

intéressée, lors de notre sondage effectué par un courrier à l'ensemble des

propriétaires en 2014, pour une modification du règlement du Plan de quartier,

une procédure aurait pu être entamée.

Nous n'avions reçu aucune réponse

de votre part, ainsi que de la majorité des autres propriétaires. Suite à ce

retour peu concluant, notre Autorité a dû renoncer à toute modification du PQ.

(...)"

Ce document ne comprenait pas d'indication des voies

de droit.

D.

Le 20 juillet 2018, se référant à sa correspondance du

21 décembre 2017, la Municipalité a fait savoir à A.________ que lors

de sa séance du 9 juillet 2018, elle avait décidé que l'inscription de nouveaux

locataires auprès du Contrôle des habitants pourrait être exceptionnellement

envisagée jusqu'au terme du délai fixé pour la remise en état (décembre 2019),

pour autant que les normes de salubrité et de sécurité soient respectées.

Le 20 août 2018, après une visite sur place, la Municipalité

a accordé à A.________ un délai au 15 septembre 2018 pour corriger les

irrégularités relatives à la citerne à mazout et au compartimentage des deux

appartements, les autres points non-conformes étant tolérés jusqu'à l'échéance

du délai accordé au 31 décembre 2019 pour la remise en affectation

non-habitable.

Le 7 septembre 2018, A.________ a indiqué à la

Municipalité que, dans l'attente d'une décision définitive concernant le

studio, le passage entre les deux logements avait été condamné pour satisfaire

aux normes de protection contre les incendies.

Le 27 septembre 2018, la Municipalité a notamment

rappelé à l'intéressée que le studio ne pourrait pas être légalisé et qu'il

était amené à disparaître.

Le 19 décembre 2018, la Municipalité a confirmé à A.________

que, compte tenu des travaux effectués, l'inscription de nouveaux locataires

dans le studio était autorisée "jusqu'au 31 décembre 2019 au maximum,

comme déjà précisé à diverses reprises".

E.

Le 25 mars 2019, A.________, dorénavant représentée par son avocat, a

requis de la Municipalité qu'elle rende une décision formelle.

Par lettre du 4 avril 2019 assortie de voies de

droit, la Municipalité a notamment indiqué ce qui suit :

" (...)

En ce qui concerne l'appartement

de 1,5 pièces occupés [sic] par des locataires, notre Autorité vous confirme

que votre cliente, Madame A.________, a reçu l'autorisation exceptionnelle

d'occupation jusqu'au 31 décembre 2019, selon décision Municipale du 9 [recte :

20] juillet 2018, tout en lui rappelant le courrier 04-479 du 21 décembre

2017, qui mentionnait :

"Comme

mentionné dans notre courrier du 15 août 2017, le plan de quartier (PQ)

"Sur Priales" ne permet pas en l'état de procéder à la légalisation

de votre studio, car le nombre de niveau habitable (art. 2.1 du plan de

quartier) est supérieur à ce qui est autorisé. Une dérogation ne peut pas être

accordée. De ce fait, notre Autorité vous confirme que la surface de votre

logement de 1.5 pièces doit être remise en affectation non habitable. La Municipalité

vous prie de bien vouloir faire le nécessaire, mais vous accorde un délai de

deux ans dès réception de la présente."

Au vu de ce qui précède, ce

logement ne peut donc être validé en tant que surface habitable.

(...)"

F.

Par acte du 6 mai 2019, A.________, par l'intermédiaire de son avocat, a

recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP) contre la décision du 4 avril 2019, concluant principalement à son annulation

et subsidiairement à sa réforme, en ce sens qu'elle était autorisée à louer le

studio litigieux pour une durée de vingt ans.

Dans sa réponse du 5 août 2019, la Municipalité

d'Yvonand, représentée par ses avocats, a conclu à l'irrecevabilité du recours,

subsidiairement à son rejet. Elle a fait valoir que sa correspondance du 4

avril 2019 ne constituait pas une décision sujette à recours, dans la mesure où

elle ne faisait que rappeler les obligations d'ores et déjà fixées par les

décisions des 21 décembre 2017 et 9 [recte 20] juillet 2018.

Par réplique du 22 août 2019, la recourante a

produit des documents visant à établir que la villa lui avait été vendue avec le

studio. Elle a sollicité qu'il soit requis de l'Etablissement cantonal

d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ci-après:

ECA) à quelle date il avait procédé à l'enregistrement du studio.

Le 30 août 2019, l'ECA a indiqué au Tribunal que le

studio existait déjà lors de la dernière estimation du bâtiment effectuée en

1997.

Des échanges d'écritures ont encore eu lieu sur la

question du bien-fondé de l'ordre de remise en état, de la part de l'autorité

intimée les 11 septembre, 11 et 16 décembre 2019 et 29 janvier 2020, et de

la part de la recourante les 25 octobre, 22 novembre et 30 décembre

2019. Le 25 octobre 2019, la recourante a requis la mise en œuvre d'une

inspection locale. Le 27 mars 2020, la Municipalité s'est encore adressée au

Tribunal.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi

ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36). Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la

décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).

Dans le cas d'espèce, la recourante a dirigé son

recours du 6 mai 2019 contre l'écriture de l'autorité intimée du 4 avril 2019,

qu'elle a considérée comme une décision. De son côté, l'autorité intimée nie la

qualité de décision à cette correspondance, estimant qu'il ne s'agissait que

d'un rappel de décisions antérieures, rendues les 21 décembre 2017 et 20 juillet

2018, et que dès lors, le recours du 6 mai 2019 était tardif.

b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une

décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou

de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations (let. c).

La décision est ainsi un acte de souveraineté

individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire

et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique

concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références).

Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les

caractéristiques matérielles de l'acte, selon des critères objectifs et

indépendamment de la volonté de l'autorité ou de l'administré; un acte peut

ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le

caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains

éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit

(ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2;

CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les références citées).

c) En l'occurrence, l'autorité intimée a signifié à

la recourante dès 2014 que le studio aménagé au rez-de-chaussée de sa villa

présentait des irrégularités. Le 15 août 2017, auprès l'abandon d'un

projet de révision de la réglementation communale qui aurait pu permettre d'envisager

une régularisation du studio, l'autorité intimée a fait savoir à la recourante

qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur la légalisation du logement

litigieux et que celui-ci devait être remis en affectation non-habitable dans

un délai raisonnable. La Municipalité invitait alors l'intéressée à lui

indiquer dans quel délai elle entendait procéder aux travaux nécessaires. Le 12

décembre 2017, soit près de quatre mois plus tard, la recourante a expliqué les

raisons pour lesquelles elle ne pouvait pas renoncer à ce studio et a demandé à

la Municipalité de lui communiquer "les recours" dont elle disposait.

Le 21 décembre 2017, l'autorité intimée a alors confirmé qu'aucune

dérogation n'était possible et a imparti à la recourante un délai de deux ans

pour procéder à la remise en état exigée. A l'instar de l'autorité intimée,

force est de constater que cette dernière communication est matériellement constitutive

d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, puisqu'elle impose à la

recourante l'obligation concrète de remettre le rez-de-chaussée de sa villa en

affectation non-habitable, dans un délai défini. A réception de cet acte, la

recourante savait ce que les autorités attendaient d'elle et était fixée sur

ses droits et obligations. Si l'absence de voies de droit au pied de la

décision du 21 décembre 2017 peut avoir une incidence sur le délai pour

recourir à son encontre (cf. consid. 2 infra), elle reste sans incidence

sur sa qualification au plan juridique.

A l'inverse, la lettre de l'autorité intimée du 4

avril 2019 ne peut pas être considérée comme une décision, dans la mesure où elle

ne modifie en rien la situation juridique de la recourante et ne fait que

confirmer l'ordre de remise en état déjà signifié le 21 décembre 2017, dont

elle cite au demeurant un passage in extenso. Le fait que dite

communication contienne des voies de droit ne conduit pas à une solution

différente, cette mention formelle ne suffisant pas à modifier sa nature

juridique. Les courriers de l'autorité qui se bornent à répéter et expliquer la

motivation déjà donnée à suffisance lors d'une décision initiale ne rouvrent

pas de nouvelles voies de recours. N'est ainsi pas une décision susceptible de

recours l'acte par lequel l'autorité rappelle le contenu d'une décision en

force et confirme sa position exprimée antérieurement, ni le courrier

confirmant simplement une décision définitive, même s'il mentionne une autorité

et un délai de recours (Bovay/Blanchard/Grisel

Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, Bâle 2012, n. 7.2.7 ad

art. 3 LPA-VD et les références citées). On ne saurait en effet

admettre qu'un justiciable puisse prolonger indéfiniment le délai de recours en

requérant de l'autorité qu'elle revoie sa position déjà clairement exprimée,

alors qu'il ne fait pas valoir de nouveaux éléments (cf. AC.2013.0217 du

19.

novembre 2013 consid. 1b). Le recours est donc irrecevable dans la

mesure où il porte sur la lettre du 4 avril 2019, qui ne constitue pas une

décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

2.

Reste à déterminer si la recourante peut encore contester la décision

prise par l'autorité intimée le 21 décembre 2017.

a) Selon l’art. 27 al. 2 de la Constitution

du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit de

recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette

exigence est reprise à l’art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui

dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires

ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente

pour en connaître.

D’après un principe général du droit découlant de

l’art. 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),

protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de

mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au

justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou

incomplète sur ce point. Toutefois, l’art. 5 al. 3 in fine

Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.

Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du

justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les

informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative,

reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des

délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches

voulues pour sauvegarder ses droits: Il doit ainsi notamment se renseigner

auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer

cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en

temps utile. Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence

de l'administration relative à l'indication des voies et délai de recours. Il

n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la

sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en question à tout moment.

Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du

cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., n. 4.5.2

ad art. 42 LPA-VD et les références citées; cf. également ATF 127 II 198

consid. 2c, 119 IV 330 consid. 1c; TF 2C_857/2012 du 5 mars 2013 consid.

3.2; PS.2016.0088 du 13 septembre 2017 consid. 1a et les références).

b) Dans le présent cas, il n'avait pas échappé à la

recourante que l'injonction de remise en état était contraignante, puisque le

12.

décembre 2017, en réponse à la correspondance de la Municipalité du 15 août

2017.

(lui indiquant qu'elle serait obligée de démolir le logement non conforme

et l'invitant à indiquer dans quel délai elle serait disposée à y procéder), elle

avait demandé quels étaient "ses recours". A réception de la

décision du 21 décembre 2017 lui impartissant un délai de deux ans pour

procéder à la remise en affectation non-habitable, la recourante n'a toutefois

pas réagi et n'a contesté à aucun moment l'ordre de remise en état. La

Municipalité s'est encore adressée par la suite à maintes reprises à la

recourante concernant les travaux de mise en conformité aux normes de

l'assurance-incendie pour assurer la sécurité des occupants du bâtiment, y

compris du studio tant qu'il était encore habité. A ces occasions, l'autorité

intimée a sans cesse rappelé que l'occupation du studio était tolérée à titre

exceptionnel, jusqu'à la fin décembre 2019 au plus tard, ensuite de quoi le

logement était condamné à disparaître (cf. notamment lettres des 20

juillet, 20 août, 27 septembre et 19 décembre 2018). La

recourante n'y a pas réagi non plus. Certes, dès lors que la décision du 21 décembre

2017.

ne mentionne pas de voies de droit, on ne saurait se prononcer sur la

recevabilité du présent recours en faisant une stricte application du délai de

recours de 30 jours prévu par l'art. 95 LPA-VD. Toutefois, en recourant plus de

seize mois après la notification de cette décision, qu'elle aurait dû contester

sans tarder, la recourante n'a assurément pas agi dans un délai raisonnable lui

permettant d'être protégée dans sa bonne foi face à la négligence de l'autorité

intimée, au sens de la jurisprudence précitée. Son recours contre la décision

du 21 décembre 2017 est donc tardif et doit être déclaré irrecevable.

c) Compte tenu de l'issue de la cause, il n'y a pas

lieu de donner suite à la demande d'inspection locale formulée par la

recourante au titre de mesure d'instruction complémentaire.

3.

Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable.

Vu l'issue de la cause, les frais de justice, d'un montant de 1'000 fr., sont

mis à charge de la recourante, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD; art. 4

du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). Cette dernière supportera

en outre une indemnité à titre de dépens de 1'500 fr. en faveur de la

Commune d'Yvonand, qui a procédé avec l'assistance de mandataires

professionnels (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 11 TFJDA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

La décision de la Municipalité d'Yvonand du 21 décembre 2017 est

confirmée.

III.

Un émolument de justice, de 1'000 (mille) francs, est mis à charge de A.________.

IV.

A.________ versera à la Commune d'Yvonand une indemnité de

1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 avril 2020

La

présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.