CDAP - AC.2019.0309 - 2020-05-11 - A.________ /Municipalité de Veytaux

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 mai 2020

Composition

M. Serge Segura, président; M. Jean-Daniel Beuchat et M. Philippe

Grandgirard, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par l'avocat Luc DEL RIZZO, à Monthey

Autorité intimée

Municipalité de Veytaux,

représentée par l'avocat Jean HEIM, à Lausanne

Objet

permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de

Veytaux du 29 août 2019 refusant le permis de construire (surélévation de la

toiture, transformations intérieures, aménagement de 3 appartements; CAMAC

180193)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est une société anonyme qui a pour but, selon le registre du

commerce, toutes activités dans le domaine de l'immobilier, en particulier l'achat

et la vente de biens immobiliers, le courtage, la gestion, ainsi que tous

travaux dans le domaine de la construction. Elle est propriétaire de la

parcelle 31 de la Commune de Veytaux, située à ********. Cette parcelle, d'une

surface totale de 136 m2, est construite d'une habitation de

100 m2 (ECA 198), mitoyenne des habitations construites sur les

parcelles 32 (ECA 197; à l'ouest) et 29 (ECA 199; à l'est). D'après le

recensement architectural du Canton de Vaud, cette maison d'habitation vigneronne

a été construite vers 1868, après destruction, à cette date, du bâtiment

précédent, qui comprenait une habitation et une grange munies d'une cave voûtée

et d'un pressoir. Le recensement lui attribue la note *4*.

B.

La parcelle 31 est colloquée en zone de conservation selon le plan

d'extension partiel pour la zone de village et son règlement (RPEP) approuvé

par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1979. Le plan désigne l'habitation ECA 198

comme "bâtiment à conserver".

C.

A.________ souhaite transformer le bâtiment ECA 198 en rehaussant la

toiture dans le gabarit des bâtiments voisins, en créant des lucarnes et en

opérant des transformations intérieures avec réalisation d'appartements. A

partir du mois de novembre 2017, le bureau d'architecte mandaté par la société

anonyme propriétaire a soumis successivement plusieurs variantes du projet à la

Municipalité de Veytaux (la municipalité), qui les a soumises à son tour à la

commission restreinte de l'urbanisme de la commune (la commission) pour

analyse. Suivant l'avis de la commission, la municipalité a informé le bureau

d'architecte en question, par lettres des 14 mars 2018 et 15 juin 2018, que les

projets qui occasionnaient un rehaussement de la toiture ne pourraient pas être

acceptés en dérogation à l'art. 23 al. 1 RPEP qui prévoit, au sujet des

bâtiments à conserver, que "les constructions existantes devront être

maintenues à leur emplacement et dans leur volume (hauteur, nombre d'étages,

toiture)". En revanche, une variante qui prévoyait le maintien du

gabarit existant, le rehaussement de la valeur de la pose d'une isolation sur

chevrons existants et le maintien de la lucarne sur le pan ouest dans sa

dimension existante pourrait être acceptée à la condition que l'accord des

voisins soit requis pour les 5 balcons prévus et que la lucarne soit conforme à

l'art. 18 du règlement communal (cf. lettre du 15 juin 2018 de la

municipalité). Par lettre du 14 août 2018 de son avocat, la constructrice a

exposé les raisons pour lesquelles elle estimait qu'un permis de construire

pouvait lui être délivré malgré le fait que son projet ne respectait pas

entièrement les art. 18 et 23 RPEP. Il était en particulier invoqué que la

surélévation du toit permettrait de mieux intégrer le bâtiment de la parcelle

31 à celui de la parcelle 29. Il était demandé à la municipalité de bien

vouloir reconsidérer sa position, ce que cette autorité a refusé de faire dans

une lettre du 31 octobre 2018, estimant qu'elle ne pouvait pas déroger à l'art.

23 RPEP.

D.

Le 6 juin 2019, A.________ a déposé une demande d'autorisation de

construire prévoyant la surélévation de la toiture du bâtiment ECA 198, des

transformations intérieures et l'aménagement de trois appartements. La demande

d'autorisation comporte une demande de dérogation à l'art. 23 RPEP. Mis à

l'enquête publique du 17 juillet au 15 août 2019, le projet a suscité des

oppositions.

E.

Par décision du 29 août 2019, la municipalité a refusé d'autoriser les

travaux en bref car ceux-ci contrevenaient à l'art. 23 RPEP et qu'elle ne

pouvait pas déroger à cette disposition.

F.

Par acte du 30 septembre 2019 de son avocat, A.________ a recouru devant

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (la CDAP) contre

la décision du 29 août 2019, concluant, principalement, à sa réforme en ce sens

que le permis de construire est délivré tel que demandé dans sa requête et,

subsidiairement, à son annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité pour

nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt à rendre.

Le 19 novembre 2019, l'autorité intimée, également

représentée par un avocat, a répondu en concluant au rejet du recours.

Le 17 janvier 2020, la recourante s'est encore

déterminée, maintenant les conclusions du recours.

Le 31 janvier 2020, l'autorité intimée a fait savoir

qu'elle renonçait à déposer une duplique.

G.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La décision par laquelle une municipalité refuse un permis de

construire peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal

cantonal conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La recourante,

destinataire du refus d'autorisation, a manifestement qualité pour recourir

(art. 75 let. a LPA-VD). Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art.

95.

LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les

conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Une inspection locale n'est pas nécessaire. La question à trancher est

de nature essentiellement juridique et la cause est en état d'être jugée sur la

base des pièces et des photographies du dossier.

3.

En substance, la décision attaquée refuse le permis de construire

demandé aux motifs que le rehaussement de la toiture engendré par le projet

contrevient à l'art. 23 RPEP et qu'aucune dérogation n'est possible.

4.

De l'avis de la recourante, la décision ne comporterait pas de

motivation en bonne et due forme, eu égard au fait qu'elle se contente

d'invoquer la non-conformité du projet à l'art. 23 RPEP et qu'elle se réfère à

des préavis de la commission d'urbanisme qui ne sont pas annexés et qui ne lui

auraient pas été formellement transmis.

a) Une décision administrative doit notamment

contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels

elle s'appuie" (art. 42 let. c LPA-VD). Cette exigence découle du

droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),

ainsi que par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril

2003.

(Cst-VD; BLV 101.01). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2

Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision.

Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement,

les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à

ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et

l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer

et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les

parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux qui lui paraissent

pertinents (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; 138 I 232 consid. 5.1).

En l'espèce, la décision se réfère aux préavis de sa

commission d'urbanisme pour expliquer pourquoi elle estime que le projet de la

recourante n'est pas conforme à l'art. 23 RPEP. On ignore si les préavis en

question ont été transmis à la recourante. Mais peu importe puisque leurs

éléments essentiels au sujet de la non-conformité du rehaussement de la toiture

au règlement communal ont été communiqués dans au moins deux des lettres que la

municipalité a adressées à l'architecte de la recourante les 14 mars 2018 et 15

juin 2018. Les motifs du refus du permis de construire qui ont guidés la

décision de l'autorité intimée étaient connus de longue date. Le fait que le

projet était selon l'autorité intimée contraire à l'art. 23 RPEP et qu'aucune

dérogation ne pouvait être accordée avait été discuté dans le cadre de la

modification de son projet. La décision ne fait que reprendre – succinctement –

des arguments précédemment invoqués. La recourante a parfaitement pu se rendre

compte de la portée de la décision attaquée et recourir en toute connaissance

de cause. Dans ces conditions, le droit à une décision motivée doit être considéré

comme respecté et le grief rejeté.

5.

La recourante expose ensuite que l'art. 23 RPEP aurait été appliqué à

mauvais escient et qu'une dérogation aurait dû lui être accordée pour le

rehaussement de la toiture de sa construction.

a) La parcelle litigieuse est située en zone de

conservation selon le plan d'extension partiel pour la zone de village et son

règlement (RPEP). Selon l'art. 21 RPEP, le règlement de la zone de conservation

s'applique aux parcelles occupées par des bâtiments dont la conservation est

jugée indispensable pour sauvegarder le caractère architectural particulier du

village. L'art. 22 RPEP distingue les "bâtiments à conserver" et les

"bâtiments annexes". L'art. 23 RPEP, qui traite des bâtiments à

conserver, est libellé comme il suit:

"Les constructions existantes

devront être maintenues à leur emplacement et dans leur volume (hauteur, nombre

d'étages, toiture).

Les transformations intérieures,

de façades, et les modifications extérieures de faible importance sont

autorisées. Aucune construction ne pourra être implantée sur les espaces encore

libres. Seuls des aménagements extérieurs sont autorisés. Toute modification de

l'état existant doit être soumise à la Municipalité."

Selon la jurisprudence constante, la municipalité

jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait

des règlements communaux (AC.2017.0440, AC.2017.0444, AC.2017.0446 du 7 janvier

2019.

consid. 4add; AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 3b/bb; AC.2015.0279 du

25.

juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose notamment d’une latitude de

jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée

n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture

que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas

insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision

attaquée (AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la réf. cit.). Dans un arrêt du 16 mars 2016 (1C_340/2015), le Tribunal

fédéral a confirmé que la municipalité dispose d'une importante latitude de

jugement pour interpréter son règlement, celle-ci découlant de l'autonomie

communale garantie par l'art. 50 al. 1 Cst. Selon le Tribunal fédéral,

l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par

l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut

adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux,

objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de

sa genèse ou de son but (TF 1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4;

1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque plusieurs interprétations

sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une

base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit

public (AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c; AC.2014.0151 du 30 juillet 2014

consid. 1a).

b) Le projet de la recourante consiste en

particulier à surélever le faîte de la toiture de son bâtiment de 2,55 m pour l'aligner

sur celui du bâtiment mitoyen ECA 199 édifié sur la parcelle 29, de telle sorte

que les deux bâtiments paraîtraient ne plus en former qu'un. Le volume gagné

par la surélévation du toit permettrait de créer dans les combles un

appartement d'une surface de 40,80 m2. En outre, deux appartements

seraient créés à l’étage inférieur.

S'agissant d'un "bâtiment à conserver", la

construction de la recourante est soumise à l'art. 23 al. 1 RPEP, qui exclut

expressément toute modification de gabarit telle que celle qu'entraîne le

projet litigieux. Cette disposition constitue une base légale précise pour une

restriction du droit de propriété. Elle s’explique par le fait que la

conservation du bâtiment litigieux est jugée indispensable pour sauvegarder le

caractère architectural du village en application de l’art. 21 RPEP. A priori,

le refus d'autorisation litigieux est fondé. Reste à savoir si, comme le

soutient la recourante, les travaux auraient dû être autorisés sous l’angle de

l’art. 23 al. 2 RPEP ou auraient pu bénéficier d’une dérogation. La recourante

est d'avis que les art. 23 al. 2 RPEP et 18 RPEP prévoient des possibilités de

dérogations, contrairement à ce que retient la décision attaquée.

c) L'art. 23 al. 2 RPEP, permet à la municipalité d'autoriser

les transformations intérieures, de façades, et les modifications extérieures

de faible importance. Or, en l’espèce, les travaux envisagés, qui entraînent la

création d’un étage supplémentaire au moyen du rehaussement de la toiture, ne

peuvent à l’évidence pas être qualifiés de modifications de faible importance.

Sous cet angle, un refus d’autorisation n’est pas critiquable, même à supposer

– comme le soutient la recourante – qu’un alignement du faîte sur celui du

bâtiment de la parcelle 29 améliorerait l’intégration de la construction aux bâtiments

mitoyens et permettrait de supprimer une lucarne qui ne s’intégrerait pas dans

le paysage. En effet, comme on le verra plus en détail ci-après,

l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale ne suffit pas à

elle seule à conduire à l'octroi d'une dérogation (TF 1C_279/2018 du 17

décembre 2018 consid. 4.1.3,1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2,

1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et la référence).

d) Lorsque, comme en l'espèce, un

projet est contraire aux exigences règlementaires, il peut parfois être

autorisé par le biais d'une dérogation. A ce sujet, il faut rappeler que l'art.

85.

al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les

constructions (LATC ; BLV 700.11) prévoit que, dans la mesure où le

règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation

y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des

motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient; l'octroi

de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des

intérêts prépondérants de tiers.

Selon la jurisprudence, que rappelle

l’arrêt AC.2018.0269 du 12 septembre 2019 consid. 3a, les dispositions

exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l'art. 85 LATC, ne doivent pas

nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les

méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se

révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation

ordinaire (ATF 120 II 112 consid. 3b/aa; 118 Ia 175 consid. 2d; 108 Ia 74

consid. 4a et les références). En tous les cas, la dérogation doit servir la

loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation

exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention

présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi

d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la

règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de

construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de

sa pratique dérogatoire (ATF 112 Ib 51 consid. 5). Il implique une pesée entre

les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il

s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l'octroi

d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou

l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou encore une

utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à conduire à

l'octroi d'une dérogation (TF 1C_279/2018 du 17 décembre 2018 consid. 4.1.3,

1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2,1C_458/2011 du 29 février 2012

consid. 4.4 et la référence).

Confrontée à l'octroi ou au refus

d'une dérogation, l’autorité de recours doit se limiter à sanctionner un abus

ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité (AC.2018.0096 du

18.

mars 2019 consid. 4d/bb et la référence).

e) Apparemment, la recourante soutient qu’une dérogation

devrait être accordée en lien avec l’art. 18 RPEP, dans sa version modifiée

adoptée par le département compétent le 16 décembre 1998. Cette disposition,

applicable à toutes les zones, traite des lucarnes et des châssis rampants.

Elle prévoit que lorsqu’il s’agit de favoriser une solution architecturale

témoignant d’un effort particulier de recherche, la municipalité est compétente

pour modifier ou limiter la proportion et la situation des ouvertures en

toiture; elle prend, dans ce cas, l’avis de la commission consultative

d’urbanisme. Le tribunal peine cependant à discerner en quoi une disposition

traitant des ouvertures en toiture permettrait d’autoriser un rehaussement de

toiture expressément prohibé par l’art. 23 RPEP. Mal fondé, le grief doit être

rejeté.

f) La recourante invoque la clause d’esthétique des

constructions. L’art. 7 RPEP applicable à toutes les zones prévoit que

l’architecture des transformations et des nouvelles constructions doit

s’harmoniser avec le caractère architectural de l’ensemble des constructions.

Cette disposition ne prévoit cependant pas qu’une dérogation en vue de la

réalisation d’une construction non réglementaire qui s’harmoniserait avec le

milieu bâti puisse être accordée. Par ailleurs, comme déjà dit, l'intention

d'atteindre la meilleure solution architecturale ne suffit pas à elle seule à

conduire à l'octroi d'une dérogation (TF 1C_279/2018 du 17 décembre 2018

consid. 4.1.3,1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2,1C_458/2011 du 29

février 2012 consid. 4.4 et la référence). Dans ces conditions, on ne saurait

faire grief à l’autorité intimée de ne pas avoir accordé de dérogation à la

recourante.

La recourante prétend encore que la

surélévation de toiture litigieuse devrait être autorisée à titre dérogatoire

car elle permettrait de résoudre le problème de défense incendie qui se pose

par rapport au mur de l'immeuble de la parcelle 29. Or la nécessité dont la

recourante fait état n'est nullement établie en l'espèce et ne saurait fonder

une dérogation. Elle n'est évoquée que dans les lettres de l'architecte à la

municipalité et l'ECA n'a pas été consulté à ce sujet durant la mise à

l'enquête.

h) La compétence décisionnelle en

matière d'autorisation revient ici à la municipalité, de sorte que la

recourante ne peut rien tirer du fait que la synthèse CAMAC contiendrait un

préavis favorable des services cantonaux à propos de sa demande.

i) La recourante fait enfin valoir que

d'autres dérogations auraient été accordées par la municipalité intimée dans le

secteur. Elle cite dans ses déterminations le cas d'une augmentation du volume

du bâtiment mitoyen à la parcelle 31 qui aurait été autorisée alors qu'elle serait

bien supérieure au rehaussement litigieux. D'après la municipalité intimée, les

projets ne seraient pas similaires. La recourante évoque encore un autre cas,

sans l'expliciter. Or, l'existence d'un ou deux cas – au demeurant guère

explicites – ne permet pas de conclure que la recourante serait victime d'une

inégalité de traitement, la jurisprudence ayant précisé qu'il était

nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé,

ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante (ATF 139 II 49

consid. 7.1; 132 II 485 consid. 8.6).

Dans ces conditions, on ne saurait

retenir que l'autorité intimée aurait excédé le large pouvoir d'appréciation

dont elle dispose dans l'interprétation de son règlement en refusant le projet

litigieux.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée, aux frais de la recourante, qui succombe

(art. 49 al. 1 LPA-VD). La recourante versera en outre des dépens à l’autorité

intimée pour l’intervention de son avocat (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Veytaux du 29 août 2019 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge de la recourante.

IV.

La recourante doit verser à la Commune de Veytaux la somme de 2'000

(deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 mai 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.