CDAP - AC.2019.0383 - 2020-05-22 - A._____, B._____/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Montreux

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 mai 2020

Composition

M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et M.

Stéphane Parrone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourantes

1.

A.________, à

********,

2.

B.________,

à ********,

toutes deux

représentées par Me Mathias

KELLER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service du développement

territorial, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Montreux, à

Montreux,

Objet

Divers

Recours A._______ et B._______ c/ décision du Service du

développement territorial du 22 novembre 2019 (légalité de l'affectation des

constructions situées sur la parcelle n° 3530 à Montreux).

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle no

3530 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. D'une

surface de 45'603 m2, ce bien-fonds supporte un bâtiment

d'habitation (no ECA 2493) d'une surface de 99 m2. Le

reste de la parcelle est en nature de jardin pour 2'308 m2, de forêt

pour 9'364 m2 et de champs, pré et pâturage pour 33'832 m2.

Selon le nouveau plan général d'affectation de la

commune de Montreux, entré en vigueur le 1er mars 2018, cette

parcelle est colloquée en zone agricole protégée, étant précisé que trois

secteurs boisés font partie de l'aire forestière. Auparavant, elle ne faisait

pas partie de la zone à bâtir, étant classée en zone intermédiaire.

B.

Le 8 février 2019, A._______ et B._______ ont adressé à la Direction

générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires

(DGAV) une demande d'autorisation de morcellement du sol. Le projet consiste à

détacher de la parcelle no 3530 une surface de 2'244 m2 (nouvelle

parcelle no 12764) où se trouve le bâtiment d'habitation no

ECA 2493, la surface prévue permettant d'"assurer un dégagement normal

au bâtiment, en tenant compte des aménagements extérieurs tels que jardin,

arborisation paysagère, haies".

C.

Il ressort des pièces produites avec la demande que la propriété a été

acquise par la famille C._______ en 1953, et que le bâtiment n° ECA 2493 n'est

plus utilisé pour l'agriculture depuis ce moment-là. Une première

transformation de ce rural, avec l'agrandissement du logement, a été autorisée

en 1976. Une réhabilitation du logement a été autorisée en 1988, avec une

autorisation spéciale délivrée le 1er juin 1988 par le Service de

l'aménagement du territoire. Un jardin est aménagé au sud de la maison, avec

quelques arbres d'ornement. Ces travaux d'aménagement datent de l'automne 1988.

Au sud, ce jardin est séparé de la prairie, toujours sur la parcelle n° 3530,

par une haie de thuyas, haute d'environ 1.5 m; une clôture en treillis a par

ailleurs été posée à côté de la haie. A l'ouest, le jardin est longé par le

sentier de la ********, qui est la voie d'accès (y compris pour les véhicules)

à la maison ainsi qu'aux maisons voisines au nord, sur la parcelle adjacente n°

3746; la haie du sud du jardin, avec la clôture, continue le long de ce chemin,

qui est aménagé sur la parcelle n° 3530. Lors de ces travaux, une place de

stationnement pour deux véhicules a été aménagée près de la limite avec la

parcelle no 3746 et un portail a été installé à l'entrée du

jardin. La même haie a été plantée le long des limites nord et est du jardin,

qui correspondent aux limites de la parcelle n° 3530. Le reste de cette

parcelle, à l'exception des parties forestières, est fauché ou utilisé comme pâturage

par un exploitant résidant dans le canton de Fribourg. La maison transformée en

1976 et 1988 n'a jamais été habitée par un agriculteur. Le morcellement est

demandé pour pouvoir vendre la parcelle détachée (pour le financement de

l'hébergement en EMS de B._______).

D.

Le 28 février 2019, la DGAV a transmis ce dossier au Service du

développement territorial (SDT), afin qu'il rende une décision conformément à

l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural

(ODFR; RS 211.412.110).

Dans une lettre du 18 avril 2019 adressée au

géomètre des requérantes, le SDT a relevé que certains travaux avaient été

réalisés en 1988 sur la parcelle no 3530 sans son autorisation, à

savoir, d'une part, la consolidation du sol pour la création de deux places de

parc au sud-ouest du bâtiment no ECA 2493 et, d'autre part, le

cloisonnement de la partie nord-est de la parcelle no 3530 par la

réalisation d'une clôture et d'une haie de thuyas sur tout le pourtour de la

villa no ECA 2493, avec un portail d'entrée. Le SDT a exposé que les

travaux relatifs aux places de parc pourraient être admis sous l'angle des

dispositions dérogatoires relatives aux constructions situées hors zone à bâtir

(art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT;

RS 700] et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT;

RS 700.1]), dans la mesure où l'agrandissement des surfaces consolidées n'a pas

dépassé 30% par rapport à l'état existant au 1er juillet 1972 et où

il a été réalisé de manière contiguë au chemin et à proximité de la villa

existante. Le SDT a en revanche indiqué que la clôture, la haie de thuyas et le

portail, au vu de leur impact important sur le paysage, ne pourraient pas

bénéficier de ces dérogations; ils pourraient uniquement bénéficier d'une tolérance.

Le SDT a conclu que comme la pratique cantonale ne permettait plus d'autoriser

un morcellement en présence de constructions illicites mais tolérées, le

maintien de la haie de thuyas, de la clôture et du portail aurait donc pour

effet d'empêcher l'aboutissement de la procédure de morcellement. Il a interpellé

les intéressées à propos du maintien ou de la suppression de ces aménagements.

A._______ et B._______ ont dès lors demandé au SDT d'autoriser

les places de parc réalisées, puis elles ont sollicité des éclaircissements

s'agissant du maintien de la haie de thuyas et de la clôture. Le 12 juin

2019, le SDT a répondu que si la haie de thuyas était supprimée, il serait en

mesure de rendre une décision en constatation de la licéité des constructions,

nécessaire dans le cadre de la procédure de morcellement. Le 19 juin 2019, les deux

propriétaires ont proposé au SDT de supprimer partiellement la haie, sur deux

côtés. Le 24 juin 2019, le SDT a indiqué que seule une remise en état complète

lui permettrait de rendre la décision constatatoire nécessaire dans le cadre de

la procédure de morcellement.

Le 30 octobre 2019, A._______ et B._______,

représentées par leur avocat, ont informé le SDT du fait qu'elles n'avaient pas

l'intention de supprimer les aménagements litigieux, au regard notamment du

coût des travaux (40'000 fr. pour enlever la haie). Elles ont contesté la

légalité de la pratique du SDT et ont requis la délivrance de la décision prévue

à l'art. 4a ODFR sans qu'elle soit liée à la suppression des aménagements

extérieurs tolérés parce que réalisés il y a plus de 30 ans.

E.

Le 22 novembre 2019, le SDT a rendu une décision dont le dispositif (ch.

II de la décision) est libellé ainsi:

·

La légalité des constructions situées sur la parcelle no

3530 ne peut pas être constatée en l'état dans le cadre de la procédure de

morcellement du sol, la clôture, la haie et le portail réalisés en 1988 sans

autorisation de notre service étant illicites (art. 24c LAT et 42 OAT).

·

En l'absence d'une décision de notre service au sens de l'art. 4a

ODFR, aucune autorisation ne peut être délivrée dans le cadre de la procédure

de morcellement du sol entamée.

Un émolument de 640 fr. a été mis à la charge des

deux propriétaires requérantes (ch. III de la décision).

F.

Le 6 décembre 2019, A._______ et B._______ ont recouru contre cette

décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP). Elles concluent principalement à la réforme de la décision attaquée en

ce sens que la haie de thuyas, la clôture et le portail sont illicites mais

tolérés, les autres constructions et installations sises sur la parcelle no

3530 sont licites, et la procédure 4a ODFR peut se poursuivre devant la Commission

foncière et rurale (CFR). A titre subsidiaire, elles demandent l'annulation de

la décision attaquée et le renvoi de la cause au SDT pour nouvelle décision

dans le sens des considérants. Dans leur argumentation, les recourantes font

valoir que la pratique du SDT, consistant à refuser de rendre une décision selon

l'art. 4a ODFR en présence de constructions illicites mais tolérées viole les

art. 60 al. 1 LDFR et 4a ODFR. Cette pratique aurait pour effet de contraindre

les propriétaires confrontés à la nécessité d'obtenir une décision de

désassujettissement à la LDFR ou de morcellement à procéder à une remise en

état ne pouvant plus être ordonnée par l'autorité intimée en raison de

l'écoulement du temps (péremption). Cette conséquence serait disproportionnée

dans le cas particulier, au regard des coûts prévisibles de remise en état.

Dans sa réponse du 20 février 2020, le SDT conclut

au rejet du recours. Il fait valoir que l'art. 4a ODFR exige une décision

constatant la légalité de l'affectation des constructions ou des installations,

ce qui suppose en principe que celles-ci doivent avoir été valablement

autorisées avant leur construction ou qu'elles puissent faire l'objet d'une

régularisation a posteriori. La décision de tolérance, dont peuvent bénéficier

les aménagements litigieux puisqu'ils ont été réalisés il y a plus de 30 ans, ne

saurait être assimilée à un constat de légalité, de sorte que la procédure de

morcellement ou de soustraction à la LDFR ne peut pas se poursuivre, tant que

ces aménagements n'ont pas été supprimés. Le SDT relève qu'il a modifié

récemment sa pratique et il donne les explications suivantes à ce propos:

"Jusqu'en 2019,

en présence d'éléments illicites mais tolérés, le SDT rendait tout de même une

décision postérieure constatant la licéité des constructions et installations

sur le bien-fonds ou intégrait ce constat directement dans la décision statuant

sur les travaux illicites. Les procédures de morcellement ou de soustraction à

la LDFR, rendues par la DGAV, respectivement la Commission foncière rurale I

(CFR-I) pouvaient donc se poursuivre. Ce résultat n'apparaissait toutefois pas

conforme à la loi et la jurisprudence. C'est pourquoi, en présence de

constructions ou d'installations tolérées, le SDT rend désormais une décision

de constat négative. Cette décision négative met alors fin à la procédure de

morcellement ou de soustraction au droit foncier rural de la parcelle concernée

[…]. Dans un tel cas, le seul moyen pour

le propriétaire de continuer les procédures de morcellement et de soustraction

à la LDFR est de procéder à une remise en état volontaire des éléments tolérés."

Les recourantes ont répliqué le 3 mars 2020, sans

modifier leurs conclusions. Le 12 mars 2020, le SDT s'est déterminé sur la

réplique. Le 30 mars 2020, les recourantes ont informé le tribunal qu'elles

renonçaient à la possibilité de déposer des déterminations ou de s'exprimer au

cours d'une audience publique.

G.

Le changement de pratique du SDT est par ailleurs expliqué dans une

lettre que ce service a envoyée le 20 février 2019 à la Commission foncière

rurale et à l'Association des notaires vaudois. Il y est notamment exposé ce

qui suit:

"Cette situation [celle

découlant de l'ancienne pratique pour les constructions et installations

illicites mais tolérées à cause de la péremption du droit d'en exiger la

démolition], identifiée depuis quelque temps par nos services, apparaît

non conforme à la loi. La soustraction à la LDFR de bâtiments illicites semble

en effet constituer une prime à la violation des règles de la LAT. Il convient

donc d'y remédier. Désormais, en présence de bâtiments illicites mais tolérés,

le SDT rendra donc une décision négative au sens de l'art. 4a ODFR. Il

appartiendra au propriétaire de procéder à la remise en état de l'ensemble des

constructions non conformes au droit, y compris donc celles qui pourraient être

tolérées, pour que la procédure de morcellement ou de soustraction à la LDFR

puisse se poursuivre."

Considérants

1.

La décision attaquée, prise en vertu d'une disposition d'exécution de la

loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11),

peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal,

selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours prévue par

l'art. 88 LDFR (cf. CDAP FO.2018.0017 du 16 mai 2019 consid. 1). Le recours

respecte les formes prescrites par la loi et les propriétaires de la parcelle concernées

ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD et art. 79 LPA-VD, par renvoi

de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourantes dénoncent la pratique du SDT, appliquée à leur projet.

Elles font valoir que la loi fédérale sur le droit foncier rural (en

l'occurrence l'art. 60 al. 1 let. a LDFR) ne subordonne pas l'autorisation de

morcellement à l'absence de constructions illicites et que cette loi n'interdit

pas un morcellement en présence de constructions tolérées. La loi fédérale sur

l'aménagement du territoire (LAT) ne permet pas non plus, en pareil cas, de

refuser l'autorisation de la LDFR. Dans leur situation, les recourantes

prétendent que la décision attaquée les contraint de facto à investir un

montant considérable pour une remise en état, ce qui violerait gravement le

principe de la proportionnalité.

a) Aux termes de son art. 1 al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des

entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une

agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi

que d'améliorer les structures (let. a); de renforcer la position de

l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas

d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b); et de lutter

contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient

des dispositions sur le partage des entreprises agricoles et le morcellement

des immeubles agricoles (art. 1 al. 2 let. c LDFR).

Cette loi s'applique aux immeubles agricoles isolés

qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (art. 2

al. 1 let. a LDFR) et qui ont une surface d'au moins 25 ares (2'500 m2

– art. 2 al. 3 LDFR). Elle s'applique également, hors des zones à bâtir, aux

immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une

partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR). C'est le cas d'un immeuble

contenant d'une part des surfaces non bâties qui permettent une utilisation

agricole et d'autre part des surfaces bâties qui ne sont pas (ou plus)

appropriées à un usage agricole. Un usage mixte découle souvent du fait que les

bâtiments d'habitation et d'exploitation utilisés initialement pour

l'agriculture ne sont plus nécessaires à celle-ci ou servent à d'autres fins,

notamment à l'habitation de personnes qui ne sont pas exploitants agricoles.

Ces critères jouent un rôle si l'usage agricole a pris fin et que l'autorité

compétente est requise de soustraire du champ d'application de la LDFR des

bâtiments utilisés auparavant pour l'agriculture (ATF 132 III 515 consid.

3.3.3).

La jurisprudence retient qu'étendre le champ

d'application de la LDFR à ces immeubles à usage mixte va à l'encontre du

système – car cette loi n'a pas pour vocation de protéger la partie non

agricole. La soumission de tels immeubles au régime de la LDFR peut entraîner

des conséquences drastiques pour les propriétaires concernés ou pour leurs

successions, à cause notamment des règles en matière d'interdiction de partage matériel

et de morcellement (art. 58 ss LDFR) ou d'autorisation d'acquérir (art. 61 ss

LDFR). En conséquence, le législateur, désireux de limiter les atteintes à la

garantie constitutionnelle du droit à la propriété (art. 26 Cst.), a mis en

place différents correctifs destinés à contenir ces atteintes dans les limites

de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs législatifs énoncés à

l'art. 1 LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2.2). Ainsi, alors que l'art. 58 al. 2

LDFR prescrit que les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en

parcelles de moins de 25 ares (interdiction de morcellement), l'art. 60 LDFR

énumère les situations dans lesquelles des autorisations exceptionnelles

peuvent être délivrées. L'alinéa 1, let. a, de cette disposition prévoit ainsi

que "l'autorité cantonale compétente autorise des exceptions aux interdictions

de partage matériel et de morcellement quand l'entreprise ou l'immeuble

agricole est divisé en une partie qui relève du champ d'application de la

présente loi et en une autre qui n'en relève pas".

Dans le cas des immeubles à usage mixte situés en dehors

de la zone à bâtir, le partage du bien-fonds peut être autorisé lorsque les

parties à soustraire - en général des bâtiments et installations - ont un usage

non agricole licite et clairement délimité. Ainsi, lorsque des bâtiments

d'habitation ou d'exploitation, dont l'usage était à l'origine agricole, ne

sont plus utilisés à cette fin, ils peuvent être désaffectés; cela suppose que

le sort des immeubles agricoles restants soit connu et que cette désaffectation

n'ait pas pour conséquence de provoquer le dépôt d'une demande de permis de

construire de nouveaux bâtiments en zone agricole. Pour se prononcer sur

l'autorisation de morcellement, l'autorité doit se fonder sur toutes les

circonstances objectives du cas concret. L'autorisation accordée en vertu de l'art.

60.

al. 1 let. a LDFR comprendra également, en sus des bâtiments et

installations eux-mêmes, une aire environnante appropriée (TF 5A.22/2003 du 11

mars 2004 consid. 4.1 et les références).

b) Lorsqu'il s'agit d'examiner la possibilité de

créer par morcellement un nouvel immeuble comportant un bâtiment agricole

destiné à être utilisé à des fins non-agricoles, il est nécessaire que la

situation juridique soit déterminée clairement, non seulement au regard des

normes du droit fédéral sur le droit foncier rural mais aussi au regard de

celles sur l'aménagement du territoire. La coordination des autorisations

relevant de ces deux législations a été réglée dans deux normes du droit

fédéral entrées en vigueur le 1er septembre 2000, à savoir l'art. 49

OAT et l'art. 4a ODFR, normes l'une et l'autre intitulées "Coordination

des procédures".

L'art. 4a ODFR a la teneur suivante:

"1

Dans la procédure d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage

matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une

décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR,

l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet

le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de

construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une

construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et

qu'elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du

territoire.

2.

L'autorité compétente en matière d'autorisation

au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire

fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant la légalité de

l'affectation de la construction ou de l'installation.

3.

Il n'est pas nécessaire de procéder à la

coordination des procédures s'il est évident:

a. qu'aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être

accordée; ou que

b. que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."

Quant à l'art. 49 OAT, il est ainsi libellé:

"L'obligation de

coordonner les procédures découlant de l'art. 4a de l'ordonnance du 4

octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l'autorité

cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art.

25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d'une exception à

l'interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l'art. 60 de

la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d'une décision

constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."

L'autorité cantonale compétente en matière de

construction hors de la zone à bâtir est le département chargé de l'aménagement

du territoire (art. 4 al. 3 let. a, 120 al. 1 let. a et 121 al. 1 let. a de la

loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

[LATC; BLV 700.11]), qui exerce cette compétence par le truchement du SDT.

Avec ce régime de coordination, on peut déterminer a

priori si une opération foncière a ou non des effets sur l'aménagement du

territoire dans une situation concrète. Dans certains cas, on ne peut pas

simplement se fonder sur l'état actuel pour autoriser le morcellement. Il est

possible que des bâtiments d'habitation et d'exploitation n'étant plus actuellement

affectés à un usage agricole soient à nouveau nécessaires pour l'agriculture à

l'avenir; il faut tenir compte de ces besoins futurs de l'exploitation agricole

concernée dans la décision à prendre sur la soustraction d'immeubles au champ

d'application de la LDFR. L'autorité compétente en matière d'aménagement du

territoire doit donc se prononcer sur la possibilité d'autoriser la

désaffectation de bâtiments ou d'installations (cf. ATF 125 III 175 consid. 2c;

AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 6b). La loi fédérale sur l'aménagement

du territoire soumet en effet à diverses conditions le changement d'affectation

de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir (pour le

passage d'une affectation agricole à une affectation non agricole), quand il ne

nécessite pas de travaux de transformation (art. 24a LAT) ou quand il est lié à

une rénovation, une transformation ou reconstruction (art. 24c LAT); des

prescriptions spéciales sont prévues en outre pour les habitations sans rapport

avec l'agriculture ainsi que les constructions et installations dignes de

protection (art. 24d LAT). La décision à prendre dans le cadre de l'art. 4a

ODFR portera donc sur l'application de ces dispositions (cf. AC.2017.0432 du 27

septembre 2018).

c) Dans le cas particulier, le projet des

recourantes nécessite qu'une "coordination des procédures" soit mise

en œuvre (en d'autres termes, on ne saurait y renoncer sur la base de l'art. 4a

al. 3 ODFR). La formule de demande d'autorisation a donc été transmise

préalablement par la DGAV au SDT. S'agissant de la maison, qui était

anciennement un bâtiment d'une exploitation agricole (rural), la décision

attaquée contient des indications claires: son affectation au logement pour un

non-exploitant agricole a déjà fait l'objet d'autorisations après 1972 (en 1976

et en 1988). Il n'est pas prévu de nouveau changement d'affectation, les

recourantes entendant vendre une maison d'habitation avec jardin, et le

maintien de cette utilisation n'est donc pas contraire au droit fédéral.

La décision attaquée est également claire en ce qui

concerne les deux places de parc réalisées sans autorisation en 1988. Elle

renvoie à la lettre du SDT du 18 avril 2019 au géomètre des recourantes, où il

est indiqué que ces travaux pourraient être admis sous l'angle de l'art. 24c

LAT et de l'art. 42 OAT, qui précise la portée de cet article. Dans le cadre de

l'art. 4a ODFR, le SDT n'a pas à se prononcer sur le jardin qui entoure la

maison (pelouse avec quelques arbres). Il reste donc à examiner le statut des

ouvrages installés autour du jardin pour le délimiter, à savoir la haie, la

clôture et le portail. Comme les places de stationnement, ces ouvrages ont été

réalisés à l'occasion des travaux de transformation de 1988 sans qu'ils aient

été auparavant mentionnés dans la demande d'autorisation spéciale; ils

n'avaient donc pas été autorisés par le département cantonal (cf. art. 25 al. 2

LAT). Dans la décision attaquée, le SDT retient que "la haie doublée

par une clôture est plantée sur une étendue très importante et cloisonne

entièrement toute une partie de la parcelle n° 3530"; elle a "des

dimensions imposantes et un impact important sur le paysage" et elle

contribue "à compartimenter la zone agricole et à cloisonner la

parcelle en question, en lui conférant un aspect renvoyant aux caractéristiques

de la zone à bâtir". Le SDT en déduit que "l'identité [du

bâtiment] à la date de référence (1er juillet 1972) ne peut plus

être considérée comme étant respectée au sens des articles 24c LAT et 42 OAT".

Aussi l'autorisation spéciale cantonale, nécessaire pour ces installations, ne

pourrait pas être délivrée, de sorte qu'il s'agit d'aménagements illicites.

Cependant, "ayant été réalisés il y a plus de trente ans, ces travaux

pourraient faire l'objet d'une décision de tolérance [du SDT]".

Il ne se justifie pas, dans le présent arrêt,

d'examiner si l'appréciation du SDT à propos de l'illicéité des haie, clôture

et portail, est conforme aux art. 24 ss LAT. Il faut seulement prendre acte que

cette autorité, faisant application d'une autre règle du droit fédéral – règle

jurisprudentielle sur la péremption, après trente ans, du droit de l'autorité

d'exiger la suppression de travaux illicites (ATF 136 II 359 consid. 8, ATF 132

II 21 consid. 6.3) – estime qu'une "décision de tolérance" peut être

rendue. Les recourantes, naturellement, ne contestent pas cette appréciation du

SDT. Il n'y a du reste aucun motif de considérer que la règle jurisprudentielle

précitée aurait été mal appliquée.

d) La décision attaquée est le résultat de

l'application d'une nouvelle pratique du SDT. Celle-ci a été expliquée en

février 2019 dans une communication aux milieux intéressés (cf. supra, let. G).

On constate que cette communication se rapporte aux "bâtiments illicites

mais tolérés" et on comprend que, par exemple dans le cas d'un ancien rural,

transformé en habitation et agrandi après 1972 au-delà des limites posées par

l'art. 24c LAT et l'art. 42 OAT, cela sans autorisation cantonale, le SDT

n'entend désormais plus rendre une décision positive dans le cadre de l'art. 4a

ODFR. Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt, de se prononcer de façon

générale sur la légalité de cette nouvelle pratique en tant qu'elle vise les

bâtiments illicites. On relève toutefois que, selon l'argumentation du SDT dans

sa réponse au recours, la nouvelle pratique vaudrait non seulement pour les

bâtiments illicites tolérés, mais plus généralement en présence de travaux ou

installations illicites tolérés sur le bien-fonds. Cette interprétation

extensive n'était pas annoncée dans la communication de février 2019 et on pouvait

en déduire que, lorsque le bâtiment concerné n'a pas été érigé ou transformé

illicitement, il n'y avait pas lieu de changer de pratique.

Dans le cas particulier, on ne se trouve précisément

pas en présence d'un bâtiment illicite, la maison d'habitation (avec la place

de stationnement) étant conforme au droit fédéral. Les ouvrages qui justifient

la décision négative sont des installations accessoires, liées à la présence

d'un jardin aux abords de l'habitation. Or il est admis que lors d'un morcellement,

on délimite une surface de jardin ou de dégagement appropriée autour d'un

bâtiment destiné à l'habitation. Dans le cadre de l'application de la LDFR,

pour déterminer la surface de dégagement admissible pour le morcellement, on

doit notamment tenir compte de l'utilisation effective durant de longues années

d'un terrain comme jardin ou parc attenant à une villa en zone agricole (cf. TF

5A.14/2006 du 16 janvier 2007 consid. 2.2.3). Ce jardin peut comporter des

installations nécessitant en principe une autorisation de construire et qui,

elles aussi, existent depuis de longues années (terrasse, piscine, abri pour

outils, portail, clôtures, etc.). Si, en raison de cette longue durée, le droit

fédéral prescrit que ces installations accessoires doivent être tolérées,

nonobstant l'absence d'autorisation de construire, il convient de considérer

que ces installations subsisteront et que le jardin pourra rester dans son état

actuel, n'étant plus approprié à un usage agricole.

Telle est bien la situation en l'espèce: du point de

vue du droit de l'aménagement du territoire, il n'y a juridiquement aucun motif

d'exiger un réaménagement du jardin d'un bâtiment d'habitation licite – pour

qu'il soit exploité comme pâturage ou prairie fauchée, comme le solde de la

parcelle n° 3530 – et donc aucun motif d'imposer la suppression de la haie, de

la clôture et du portail faisant partie de ce jardin. Dans la décision que le

SDT doit rendre dans le cadre de l'art. 4a ODFR, qui est une décision en

constatation, il convient simplement de faire état de cette situation

juridique. Si le bâtiment n° ECA 2493 est conforme aux art. 24 ss LAT, avec ses

places de parc, et si le jardin de ce bâtiment peut être maintenu dans sa

structure actuelle, y compris avec la haie, la clôture et le portail, en vertu

d'autres règles du droit fédéral, la décision en constatation doit en faire

état, et le SDT ne doit pas faire obstacle à la poursuite de la procédure

administrative concernant la demande d'autorisation de morcellement.

La décision attaquée, qui se borne dans son

dispositif à constater l'illicéité de la clôture, de la haie et du portail –

sans mentionner que ces installations sont juridiquement tolérées – et à

retenir l'absence d'une décision du SDT au sens de l'art. 4a ODFR, fait

précisément obstacle à la délivrance d'une autorisation exceptionnelle au sens

de l'art. 60 al. 1 LDFR. Elle empêche donc l'application d'un correctif prévu

par le droit fédéral quand un bâtiment d'habitation non agricole a été édifié

ou transformé de manière licite hors de la zone à bâtir (cf. supra, consid.

2a). Les recourantes sont donc fondées à dénoncer une violation du droit

fédéral.

3.

Il résulte des considérants que le recours doit être admis et que la

décision attaquée doit être réformée (art. 90 al. 1 LPA-VD, par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD). Le ch. II de la décision doit être modifié dans le sens

suivant, ce qui correspond en substance aux conclusions principales prises par

les recourantes: il est constaté la légalité du bâtiment n° ECA 2493 et des

deux places de stationnement voisines de ce bâtiment, sur la parcelle n° 3530

du registre foncier à Montreux, au regard des dispositions du droit fédéral de

l'aménagement du territoire; il est constaté que le portail, la clôture et la

haie, autour du jardin attenant au bâtiment n° ECA 2493, sont des installations

illicites mais tolérées.

Il incombera au SDT (ou à la Direction générale du

territoire et du logement [DGTL], nouvelle dénomination de ce service) de

veiller à ce que la procédure administrative relative à la demande

d'autorisation de morcellement du sol se poursuive. Il s'agit en effet d'une

conséquence de la décision ainsi réformée.

L'émolument de décision mis par le SDT à la charge

des recourantes (ch. III de la décision attaquée) n'a pas à être modifié ou annulé,

car ces dernières n'ont pas pris de conclusions dans ce sens.

4.

Vu le sort du recours, il est renoncé à la perception d'un

émolument judiciaire. Compte tenu de l'issue de la procédure, les

recourantes, représentées par un avocat, ont droit à des dépens, qui seront mis

à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et

du territoire, Direction générale du territoire et du logement (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Le ch. II de la décision du Service du développement territorial du 22

novembre 2019 est réformé dans le sens suivant:

Il est constaté la légalité

du bâtiment n° ECA 2493 et des deux places de stationnement voisines de ce

bâtiment, sur la parcelle n° 3530 du registre foncier à Montreux, au regard des

dispositions du droit fédéral de l'aménagement du territoire; il est constaté

que le portail, la clôture et la haie, autour du jardin attenant au bâtiment n°

ECA 2493, sont des installations illicites mais tolérées.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourantes,

créancières solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de

Vaud, Département des institutions et du territoire.

Lausanne, le 22 mai 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, qu'à l'Office fédéral du développement territorial et

à l'Office fédéral de l'agriculture.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.