AC.2020.0017
CDAP - AC.2020.0017 - 2020-03-09 - A._____/Municipalité d'Orbe, B.__, C._____
9 mars 2020Français17 min
le PEP) et son règlement (ci-après: RPEP), approuvés par le Conseil d'Etat le 11
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 mars 2020
Composition
M. Stéphane Parrone, président; M.
André Jomini et M. Pascal Langone, juges
Recourante
A.________ à ******** représentée
par M. Christophe SAVOY, agent d'affaires breveté, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Orbe, représentée
par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
Propriétaire
B.________ à ********
Tiers intéressé
C.________ à ******** représentée
par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon-les-Bains.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Orbe
du 18 décembre 2019 levant son opposition et autorisant la réhabilitation
d'espaces commerciaux et bancaires en fitness sur la parcelle n° 635,
propriété de B.________, CAMAC 189325
Faits
Vu les faits suivants:
A.
B.________ est propriétaire de la parcelle n° 635 de la Commune d'Orbe
(ci-après: la commune). D'une surface de 2'347 m2, dont 578 m2
en nature accès et place privée, ce bien-fonds supporte un bâtiment commercial
de 790 m2 et deux bâtiments d'habitation avec affectation mixte de
443 m2 et 536 m2. Située dans le centre de la ville,
cette parcelle est colloquée en zone de la Vieille Ville par le plan général
d’affectation (ci-après : PGA), approuvé par le Conseil d’Etat en date du 23
mai 1986. Selon l'article 6 du Règlement sur le plan général d'affectation et
sur les constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 septembre 1991
(RPAC), cette zone est destinée à l'habitation, ainsi qu'à l'artisanat et au
commerce, pour autant que ces activités ne portent pas préjudice à l'habitation
et ne compromette pas le caractère de la vielle ville. Le bien-fonds est
également régi par un plan d'extension partiel délimité par la Grand'Rue et la
Rue des Terreaux (ci-après: le PEP "Grand’Rue – rue des Terreaux" ou
le PEP) et son règlement (ci-après: RPEP), approuvés par le Conseil d'Etat le 11
mars 1985. La parcelle n° 635 est implantée dans le secteur A du PEP. L'article
2 RPEP liste les affectations du PEP "Grand’Rue – rue des Terreaux" et
précise l'ampleur des transformations possibles. Il ne prévoit pas d'autres
affectations que celles mentionnées dans l'article 6 RPAC. La zone de la
vieille ville est classée en degré de sensibilité III (art. 5 RPAC).
B.
Le 14 septembre 2019, B.________ a déposé une demande de permis de
construire sur sa parcelle afin de réhabiliter des espaces commerciaux et
bancaires en fitness et remplacer en façade une portion de baie vitrée fixe par
une porte vitrée. Les locaux transformés en fitness seront exploités par la
société C.________.
Mis à l'enquête publique du 19 octobre 2019 au 18
novembre 2019, ce projet a suscité plusieurs oppositions dont celle de la
société A.________, avec siège à Lausanne, disposant d'une adresse à Echallens
et dont le but est la réalisation d'opérations immobilières.
Cette société est propriétaire des lots nos 2343-7,
2343-8, 2726-6, 2726-9, 2728-13, 2728-14, 2728-15, 2728-16, 2728-36, 2728-37,
2728-67, et 2728-68 de la PPE ******** (ci-après: la PPE) sise notamment sur
les parcelles n° 2343 et 2726 de la commune d'Orbe. Il s'agit de quatre
appartements (lots nos 2343-7, 2343-8, 2726-6, et 2726-9) et de
places de stationnements (lots nos 2728-13, 2728-14, 2728-15,
2728-16, 2728-36, 2728-37, 2728-67, et 2728-68) sis ******** nos ********.
Ces parcelles sont comprises dans le périmètre du plan de quartier "********"
approuvé par le Conseil d'Etat le 13 août 1996. Elles se situent au sud de la
commune, en bordure de zone agricole.
Dans le cadre de son opposition datée du 15 novembre
2019, la société faisait en particulier valoir le manque de place de
stationnement dans le centre-ville, ainsi que les nuisances sonores
susceptibles d'être engendrées par une affectation en fitness des locaux.
Le 5 décembre 2019, la Centrale des autorisations du
Département des infrastructures et des ressources humaines (CAMAC) a adressé à
la municipalité sa synthèse (n° 189325) par laquelle les autorisations
spéciales et préavis nécessaires ont été octroyés par les autorités cantonales
consultées. La Direction générale de l'environnement (DGE), division air,
climat et risques technologiques (DGE/DIREV-ARC), en particulier a ainsi délivré
l'autorisation spéciale requise à différentes conditions impératives.
Par décision du 18 décembre 2019, la municipalité a
levé les oppositions, dont celle de A.________, et délivré le permis de
construire requis.
C.
Par acte du 13 janvier 2020, A.________ (ci-après: la recourante) a
interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la municipalité du18 décembre
2019, concluant principalement à son l'annulation, subsidiairement à sa réforme
en imposant la création de places de parc adéquates et la réduction drastique
des horaires d'ouvertures de l'établissement. Dans une lettre du même jour, la
recourante résume ainsi ses griefs:
"le projet envisagé par C.________
à la ********, dans le bâtiment commercial sis sur la parcelle n° 635 implique
un changement radical d'affectation d'une bâtiment phare de la Commune d'Orbe
en pleine zone de centre de localité (zone village) qui nuirait gravement à
l'accès et la circulation des habitants dans le centre de la commune, de telle
manière qu'il apparaît indispensable d'intervenir afin de veiller à ce que le
projet ne puisse pas être réalisé en l'état ou du moins sans mesures
d'accompagnement adéquates".
Le juge instructeur a accusé réception du recours le
20 janvier 2020 et a invité la recourante à préciser, dans un délai au 10
février 2020, la liste de ses biens et leur localisation dans la commune
d’Orbe.
La recourante a répondu le 21 février 2020 par
l'entremise de son conseil, précisant qu'elle était propriétaire de quatre
appartements sis dans la PPE ********, au chemin des ******** nos ********.
Il n'a pas été demandé de réponse à l'autorité
intimée. La municipalité a produit son dossier.
Par l'intermédiaire de son conseil, l'exploitant du fitness
a déposé, le 25 février 2020, une requête de levée de l'effet suspensif.
La municipalité s'en est remise à
justice.
La recourante ne s'est pas déterminée.
Considérants
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement
la recevabilité des recours qui lui sont soumis. En l'espèce, se pose en
premier lieu la question de la qualité pour agir de la recourante.
a) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36) (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD); elle est reconnue à toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let.
a LPA-VD). Le critère de l'intérêt digne de protection à l'annulation de la
décision attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), pour le recours en matière de droit
public (art. 89 al. 1 let. c LTF), et il y a lieu d'appliquer ici la
jurisprudence développée à ce propos (principe de l'unité de la procédure, cf.
art. 111 al. 1 LTF).
Le législateur cantonal a expressément refusé de
faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière,
telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89
al. 1 let. b LTF). Le Tribunal de céans a cependant relevé que cela ne
signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a
LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification
de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF; AC.2010.0046
du 17 janvier 2011 consid. 1 et les références citées). Ainsi, pour disposer de
la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité
plus grande que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est
pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt
de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport
étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que
l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique,
idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la
loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées
de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier
conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p.
406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts
cités).
b) Selon la jurisprudence et dans le domaine des
constructions, le voisin direct de la construction litigieuse a en principe la
qualité pour recourir. La distance entre bâtiments constitue ainsi un critère
essentiel, la jurisprudence reconnaissant généralement la qualité pour agir
lorsque l'opposant est situé, au maximum, à une centaine de mètres, du projet
litigieux (ATF 140 II 214 consid. 2.3; arrêts TF 1C_654/2017 du 3 octobre 2018
consid. 2.2;1C_139/2017 du 6 février 2018 consid. 1.3, et les
références citées). La proximité avec l'objet du litige ne suffit toutefois pas
à elle seule à conférer la qualité pour recourir contre l'octroi d'une
autorisation de construire. Les voisins doivent en outre retirer un avantage
pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui
permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se
distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la
collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30
consid. 2.2.3 et 2.3; 133 II 249 consid. 1.3.1; arrêt TF 1C_654/2017 du 3
octobre 2018 consid. 2.2; AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de la protection
juridique en matière d'aménagement du territoire, 2010, n. 123 ad art. 34 LAT,
p. 182 s.). Une atteinte particulière est reconnue lorsqu'il faut notamment
s'attendre avec certitude ou avec une grande vraisemblance à des immissions sur
le fonds voisin en provenance de l'installation (ATF 136 II 281 consid. 2.3.1;
121.
II 171 consid. 2b; arrêt TF 1C_654/2017 du 3 octobre 2018
consid. 2.2). Par ailleurs, s'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse serait à l'origine d'immissions – bruit, poussières,
vibrations, lumières ou autres – touchant spécialement les voisins, ces
derniers peuvent aussi se voir reconnaître la vocation pour recourir, même
s'ils sont situés à une distance supérieure à celle habituellement requise pour
reconnaître la qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II
281.
consid. 2.3.1; cf. aussi arrêts TF 1C_609/2017 du 4 décembre 2018
connsid. 2.1.1;1C_654/2017 du 3 octobre 2018 consid. 2.2). Pour
déterminer si le propriétaire voisin d'une installation litigieuse est
particulièrement atteint, il convient néanmoins d'examiner la nature et
l'intensité du bruit provoqué par cette installation ainsi que le niveau des
nuisances existantes. Lorsque l'établissement en cause est situé dans un
environnement déjà relativement bruyant, il ne suffit pas d'invoquer un
quelconque bruit supplémentaire pour avoir la qualité pour recourir (arrêts TF
1C_654/2017 du 3 octobre 2018 consid. 2.2;1C_33/2011 du 12 juillet 2011
consid. 2.4). L'augmentation des nuisances doit être nettement perceptible (ATF
136.
II 281 consid. 2.3.2 p. 285; 120 Ib 379 consid. 4c p. 387; 113 Ib 225
consid. 1c; arrêt TF 1C_654/2017 du 3 octobre 2018 consid. 2.2).
Dans un ouvrage consacré précisément à ces questions
et présentant une synthèse de la jurisprudence (Laurent Pfeiffer, La qualité
pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement,
Genève 2013), l'auteur cite différents arrêts déniant la qualité pour recourir
à des voisins situés à 300 m, 400 m, 600 m ou 800 m de l'installation
litigieuse (pp. 95-96). L'auteur cite d'autres exemples (p. 98 ss) où la
qualité pour recourir a été admise, dans des cas particuliers, pour de telles
distances, voire pour des distances plus importantes, par exemple pour des
recourants dont les habitations étaient situées à 1 km d'un projet de
gravière, dans la mesure où l'exploitation de celle-ci allait générer un trafic
supplémentaire important sur une route dont ils étaient riverains ou encore
pour des recourants habitant à 200 m, 350 m, 700 m et jusqu'à 1,3 km d'un
projet de stand de tir, dans la mesure où les émissions sonores provoquées par
de telles installations peuvent se répercuter dans un large rayon et sont
clairement perceptibles, dans un environnement généralement tranquille, car les
stands de tir sont situés à l'écart des agglomérations (voir aussi, dans la
jurisprudence cantonale, arrêts CDAP AC.2019.0137 du 12 septembre 2019, consid.
2; AC.2018.0296 du 14 janvier 2019 consid. 1b; AC.2018.0073 du 27 mars
2018.
consid. 1a). S'est enfin vu refuser la qualité pour recourir un
voisin distant de 50 m du hangar agricole litigieux, dans la mesure où une
augmentation du bruit et du trafic sur la route cantonale bordant le secteur ne
pourrait être que faible, voire inexistante (arrêt 1C_243/2015 du 2 septembre
2015).
Compte tenu de ces principes, la seule qualité
d'usager, même régulier, d'une route, ne suffit par exemple pas à justifier un
droit d'opposition; admettre le contraire reviendrait à reconnaître le droit de
recourir à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité
avec le projet litigieux (TF 1C_463/2007 du 29 février 2008 consid. 3.3;
2A.115/2007 du 14 août 2007 concernant la suppression ou la restriction de
possibilités de stationnement;1A.11/2006 consid. 3.2 précité; GE.2009.0157 du
17.
décembre 2009).
c) La jurisprudence admet enfin qu'un intérêt digne
de protection peut être reconnu aux concurrents de la même branche économique
qui contestent une autorisation délivrée à un tiers, lorsque ces différents
acteurs économiques se trouvent, en raison de réglementations de politique
économique ou d'autres normes spéciales, dans une relation particulièrement
étroite (par exemple dans des domaines où le droit prévoit un contingentement).
La qualité pour recourir est également donnée au concurrent qui fait valoir que
d'autres concurrents bénéficient d'une situation de privilège ou d'un
traitement de faveur. En revanche, celui qui craint simplement que
l'autorisation donnée à un tiers ne l'expose à une concurrence accrue ne peut
pas se prévaloir d'un intérêt en rapport étroit et spécial avec l'objet de la
contestation; de tels risques économiques sont en effet inhérents à un régime
de libre concurrence (cf. ATF 139 II 328 consid. 3.3; 127 II 264 consid. 2c;
cf. aussi ATF 142 II 80 consid. 1.4.2, et les références citées; TF
2C_1156/2016 du 29 juin 2018 consid. 2.4.3;2C_90/2016 du 2 août 2016
consid. 3.3; voir aussi Laurent Pfeiffer, op. cit., p. 71 ss, et les
références citées).
2.
La recourante s'interroge en l'occurrence sur la compatibilité de
l'affectation des locaux en question avec l'environnement qui est le leur dans
la vielle-ville. Elle fait également valoir le trafic et les difficultés de
stationnement ainsi que les nuisances sonores susceptibles d'être engendrés par
une activité de fitness accessible sept jours sur sept et vingt-quatre heures
sur vingt-quatre.
a) Les lots de la PPE "********" dont est
propriétaire la recourante sont situés à une distance à vol d'oiseau de près de
1.
km du bien-fonds n° 635 de la commune et à un peu moins de 1,3 km en
passant par la route. Ces distances sont donc largement supérieures à la
distance jusqu'à laquelle la jurisprudence reconnaît généralement la qualité
pour agir d'un voisin, qui est d'une centaine de mètres, et paraît d'emblée
trop importante pour que la qualité pour agir soit reconnue à la recourante. Il
ressort du guichet cartographique cantonal (www.geoplanet.vd.ch) que les
biens-fonds de la recourante se situent à l'extérieur du centre de la localité
et de la vielle-ville, à l'extrême limite sud du territoire urbanisé de la
commune et en bordure de zone agricole dans un quartier manifestement
résidentiel. Le projet en question se trouve dans une autre portion du
territoire communal sans relation spatiale directe avec les bâtiments de la
recourante et l'exploitation envisagée ne générera manifestement pas un trafic
ou des émissions sonores susceptibles de se répercuter dans un large rayon.
b) Faute d'une proximité suffisante avec la parcelle
concernée, la recourante ne démontre pas être touchée par le projet litigieux
dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés. La recourante n'allègue ni ne démontre que ce projet et l'activité
contestés seraient susceptibles de lui occasionner des nuisances, nonobstant la
distance par rapport à sa parcelle. Dans son recours, elle ne présente aucun
élément concret tendant à démontrer qu'elle retirerait un avantage pratique de
l'annulation ou de la modification de l'arrêt attaqué. S'agissant des griefs qu'elle
a émis relatifs notamment à l'implantation de l'activité projetée, à sa
compatibilité avec l'affectation de la zone et aux nuisances susceptibles
d'être engendrées, on ne voit pas que sur ces points l'intéressée soit touchée dans
une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés.
Son action s'apparente à une action populaire, qui n'est précisément pas
recevable.
On précisera que le fait que le projet ait des
incidences sur le domaine public ne suffit pas à donner à la recourante un
droit de contestation, étant rappelé que dans l'examen de la qualité pour
recourir, il ne s'agit pas de se prononcer sur le respect des exigences de la
législation, car cette question relève du fond. De même sa qualité de
propriétaire sur le territoire communal (ou de contribuable) ne permet pas de
reconnaître qu'elle serait touchée dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que la généralité des administrés, dès lors qu'elle partage ces
qualités avec une part non négligeable des autres citoyens de la commune et du
canton.
c) La recourante, qui a pour but la réalisation d'opérations
immobilières, ne saurait non plus se prévaloir d'un quelconque statut de
concurrente pour fonder sa qualité pour recourir. Rien ne permet de dire que la
recourante et la constructrice se trouveraient, en raison de règlementations de
politique économique ou d'autres normes spéciales, dans une relation
particulièrement étroite. L'intéressée ne prétend pas non plus que la
constructrice bénéficierait d'une situation de privilège ou d'un traitement de
faveur.
d) Dans ces conditions, le recours doit être déclaré
d'emblée irrecevable, pour défaut de qualité pour recourir. Cette décision peut
être prise selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD, sans échange d'écritures.
La CDAP n'entrant pas en matière sur le recours, il
n'y a pas lieu d'examiner les arguments de fond de la recourante, notamment la
question de savoir si la municipalité était justifiée à délivrer le permis de
construire en cause le 18 décembre 2019.
3.
Le présent arrêt, qui met fin à la cause, rend sans objet la requête de
levée de l'effet suspensif.
4.
La recourante qui succombe, supportera un émolument judiciaire (réduit
en raison du fait que l'instruction n'a pas porté sur le fond de la cause). Il n'y
a pas lieu d'allouer des dépens à la municipalité compte tenu de l'intervention
limitée de son conseil. L'exploitant du fitness ayant procédé avec l'assistance
d'un mandataire professionnel, il convient de lui allouer des dépens, à la
charge du recourant (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la recourante.
III.
La recourante est débitrice de C.________ d'un montant de 1'000 (mille)
francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 9 mars 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.