CDAP - AC.2020.0049 - 2020-10-09 - A._____/Municipalité de Payerne, B._____, ECA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 octobre 2020

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Imogen Billotte et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Fabia Jungo , greffière.

Recourant

A.________, à ********,

représenté par Me Julien PACHE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Payerne, représentée

par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorité concernée

ECA, à Lausanne,

Tiers intéressé

B.________, à ********,

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de

Payerne du 28 janvier 2020 et 17 février 2020 relatives au dépôt d'un dossier

en vue de la mise à l'enquête publique du changement d'affectation de garage

en dépôt de pneus (parcelle 1040).

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1040 de la commune de

Payerne. D'une surface de 612 m2, ce bien-fonds supporte une

habitation de 118 m2 (ECA n° 1728) et un garage et dépôt de

268 m2 (ECA n° 1727). Il est sis en zone de villas régie

par le Règlement sur le plan général d'affectation et la police des

constructions de la commune de Payerne, approuvé par le Conseil d'Etat le 13

mars 1996 (ci-après: le RPGA). Le garage et dépôt (ci-après: le garage) est sis

au Passage ******** et est également accessible depuis la Rue ********.

Le garage sis sur la parcelle n° 1040 est loué

depuis le 1er janvier 2015 à C.________, qui était titulaire de

l'entreprise en raison individuelle B.________, radiée le 19 février 2019, qui

avait pour but le "commerce de voitures, pièces détachées et pneus ainsi

que machines industrielles et ferraille; agencement de cuisine, sanitaires et

fenêtres". Précédemment, il a été loué depuis le 1er janvier

2009 par D.________ et E.________ – ce dernier exploitant une entreprise de

terrassement – puis depuis le 1er février 2013 par la société F.________

active dans le domaine du commerce de produits alimentaires.

B.

Par décision du 6 juin 2019, la Municipalité de Payerne (ci-après: la

municipalité) a interdit à A.________ la poursuite de l'activité d'exploitation

d'un dépôt de pneus dans le garage aménagé sur la parcelle n° 1040. La

municipalité relevait avoir effectué, à la demande de certains habitants du

secteur concerné, un contrôle dans les garages du bâtiment sis sur cette

parcelle et avoir découvert l'existence d'un atelier de pneus avec lift et

dépôt de pneus, exploité principalement de 7h à 12h et de 13h à 19h mais

parfois aussi le soir et le samedi selon les indications qui lui avaient été

fournies; l'accès à cet atelier se faisait depuis la parcelle n° 1040 (Rue

********) mais aussi par la parcelle voisine n° 948 (Passage ********);

outre le fait que le stockage de pneus devait certainement faire l'objet de

mesures de protection incendie, l'activité n'était de toute façon pas

compatible avec la zone villas.

Par lettre du 2 juillet 2019, la municipalité a informé

A.________, qui en avait fait la demande, qu'elle n'avait pas l'intention de

réexaminer sa décision.

C.

Par arrêt du 1er novembre 2019, la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé les décisions

rendues les 6 juin et 2 juillet 2019 (AC.2019.0219). Le tribunal retenait que

le droit d'être entendu du propriétaire de la parcelle n'avait pas été respecté,

la municipalité n'ayant interpellé ni celui-ci ni son locataire avant de rendre

la décision interdisant l'activité litigieuse et s'étant fondée sur des

constatations qui auraient été réalisées à l'occasion d'une inspection locale

qui s'était déroulée en secret. La violation du droit d'être entendu était

d'une gravité telle qu'elle ne pouvait être réparée au stade de la procédure de

recours.

D.

Par lettre de son conseil du 8 novembre 2019, A.________ a sollicité de

la municipalité qu'une séance soit tenue entre les parties afin de pouvoir

discuter de l'usage des locaux litigieux.

E.

Par décision du 28 janvier 2020, citant l'arrêt de la CDAP du 1er

novembre 2019, la municipalité a imparti à A.________ un délai au 31 mars 2020

afin de produire un dossier en vue de l'enquête publique du changement

d'affectation de garage en dépôt de pneus, précisant que la demande devrait

indiquer notamment la surface de stockage et le nombre de livraisons

mensuelles.

F.

Par lettre de son conseil du 4 février 2020, A.________ a fait valoir

que le local en cause aurait été affecté depuis de nombreuses années au

stockage de pneus, respectivement à l'exploitation d'un garage.

G.

Par lettre de son conseil du 17 février 2020, la municipalité a indiqué

ne pas vouloir revenir sur la décision rendue le 28 janvier 2020, invitant A.________

à soumettre à l'enquête publique le changement d'affectation du garage en dépôt

de pneus, relevant que jusqu'alors, l'intéressé n'avait jamais soutenu qu'un dépôt

de pneus aurait été exploité dans le garage en cause.

H.

Par acte du 28 février 2020, A.________ a recouru devant la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre "les

décisions" du 28 janvier et du 17 février 2020 dont il demande

l'annulation. Il a également sollicité diverses mesures d'instruction, à savoir

l'audition de quatre témoins, à savoir l'actuel locataire du local litigieux

ainsi que les trois précédents locataires, respectivement exploitants du local dont

l'utilisation est litigieuse, la production par l'autorité intimée de la liste

de tous les contribuables ayant exercé une activité commerciale au Passage ********

durant les trente dernières années, ainsi que la production par l'autorité

intimée de toute décision relative à l'affectation du local litigieux.

Dans ses déterminations du 1er avril

2020, le tiers intéressé, locataire du garage sis sur la parcelle n° 1040,

a notamment indiqué que l'autorité intimée était informée depuis des années de

son activité et de l'usage qu'il faisait du local concerné. Il a également

produit les déterminations qu'il avait présentées dans le cadre de la cause

AC.2019.0219.

Dans sa réponse du 28 mai 2020, l'autorité intimée a

conclu au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 29 juin 2020, confirmant

l'intégralité des conclusions prises à l'appui de son recours.

Dans ses déterminations du 24 août 2020, l'Etablissement

cantonal d'assurance (ECA) a relevé que des mesures de protection incendie

étaient obligatoires en fonction de la quantité de pneus stockés sur place,

qu'il n'avait pas de dossier et n'avait pas été appelé à se prononcer dans le

cadre d'une demande de permis de construire et enfin qu'il aurait dû être

consulté pour délivrer une autorisation spéciale.

Le recourant s'est déterminé le 28 août 2020 sur les

déterminations de l'ECA en relevant qu'il importait que celui-ci se détermine

concrètement et examine si réellement des mesures supplémentaires de protection

incendie devaient être prises. Il a en outre fait valoir la garantie de la

situation acquise et que, même si des mesures incendie supplémentaires devaient

être prises, l'autorité intimée devrait alors rendre une décision lui imposant

ces mesures et non pas lui imposant de requérir un changement d'affectation de son

local.

L'autorité intimée a dupliqué le 4 septembre 2020,

considérant que la prise de position de l'ECA était très claire: l'aménagement

d'un dépôt de pneus était soumis à autorisation spéciale de cet établissement

et, pour que celui-ci puisse statuer, il devait disposer d'un dossier, que le

recourant avait jusqu'alors refusé d'établir.

Le recourant s'est encore déterminé le 15 septembre

2020, rappelant la demande de diverses mesures d'instruction formulée dans son

recours et sollicitant par ailleurs l'interpellation de l'ECA pour que cette

autorité se détermine concrètement et examine si réellement des mesures

supplémentaires de protection incendie devaient être prises ou si elles étaient

d'ores et déjà réunies dans le cas d'espèce.

I.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Le recours de droit administratif au

Tribunal cantonal est en principe ouvert contre les décisions prises par une

municipalité en vertu des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur

l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11.1),

conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'espèce toutefois, les décisions attaquées

n'ordonnent pas la cessation de l'utilisation du local concerné à des fins de

stockage de pneus, respectivement la remise en état de celui-ci (cf. art. 105

LATC); elles ne se prononcent pas non plus au sujet du caractère réglementaire

de cette activité (cf. art. 114 LATC) – la décision du 28 janvier 2020

mentionne ainsi expressément que "la question de la conformité à

l'affectation de la zone villas d'un tel dépôt devra par ailleurs être examinée".

Les décisions attaquées exigent la constitution d'un dossier en vue d'une

décision municipale sur le fond, à l'issue d'une procédure de permis de

construire "ordinaire", visant le changement d'affectation (avec

enquête publique; cf. art. 103 ss, 108 LATC). Elles constituent des décisions

incidentes (v. notamment arrêt AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 1).

Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD (applicable par renvoi

de l’art. 99 LPA-VD), le recours contre les "autres" décisions

incidentes, c'est-à-dire celles qui ne portent pas sur la compétence, sur une

demande de récusation, sur l'effet suspensif ou sur des mesures provisionnelles

(cf. art. 74 al. 3 LPA-VD), qui sont notifiées séparément ne sont susceptibles

d’un recours direct ou immédiat que si elles peuvent causer un préjudice

irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l’admission du

recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter

une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD); en

dehors de ces deux hypothèses, ces "autres" décisions incidentes ne

sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74

al. 5 LPA-VD). S'agissant du préjudice irréparable visé à l'art. 74 al. 4 let.

a LPA-VD, la jurisprudence retient qu'un dommage de fait (qui n’est pas de

nature juridique) suffit (cf. arrêt GE.2015.0200 du 1er février 2016

consid. 1a). Si le recourant peut établir l'existence d'un intérêt digne

de protection à obtenir une décision immédiate de l'autorité de recours, la

condition du "préjudice irréparable" de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD

est satisfaite (cf. Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin,

Procédure administrative vaudoise, Bâle, 2012, n. 3.4 ad art. 74 LPA-VD).

b) En l'espèce, le propriétaire concerné,

destinataire des décisions entreprises, conteste l'obligation de soumettre

l'activité litigieuse à une procédure d'autorisation de construire ordinaire

(avec enquête publique). Il a un intérêt digne de protection à obtenir à ce

stade un jugement sur cette question (cf. art. 74 al. 4 let. a et 75 let. a

LPA-VD). Le recours satisfait en outre aux autres conditions de recevabilité

(art. 79, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière (v. ég.

arrêt AC.2020.0004 précité consid. 1).

2.

Le recourant fait valoir une violation manifeste de son droit d'être

entendu, l'autorité intimée ayant rendu les décisions des 28 janvier et 17

février 2020 sans l'avoir interpellé au préalable, de la même façon qu'elle

avait rendu la décision du 6 juin 2019.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.

29.

al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril

1999.

[Cst.; RS 101], art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14

avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01], art. 33 ss LPA-VD). Le droit d’être entendu

comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit

prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à

influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de

participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur

son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF

129.

II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf.

cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose

notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve

proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu

découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit

d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II

425.

consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,

procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier

sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) L'autorité intimée fait valoir qu'il n'existait

pas de circonstances particulières qui auraient nécessité la tenue d'une séance

où le recourant aurait pu être entendu oralement. Le recourant avait pu

s'exprimer par écrit, notamment en faisant valoir des motifs qui selon lui

fondaient une reconsidération de la décision qui lui avait été notifiée. Il y

avait également lieu de prendre en compte la nature de la décision, qui se

limite à demander le dépôt d'un dossier en vue d'une enquête publique et qui ne

préjuge pas du sort du dépôt de pneus exploité dans le garage du recourant.

Dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire, le recourant

pourra ainsi se prévaloir du droit acquis qu'il affirme détenir.

c) En l'espèce, le cas de figure est différent de

celui ayant donné lieu à l'arrêt rendu précédemment entre les mêmes parties

(cause AC.2019.0219). En effet, l'autorité intimée avait rendu dans ce cas une

décision interdisant l'exploitation d'un dépôt de pneus et avait imparti un

délai afin que la société locataire trouve des locaux conformes. Il s'agissait

d'une décision finale, rendue en effet sans que le recourant, propriétaire de

la parcelle, n'ait été entendu. Dans le cas présent en revanche, l'autorité

intimée a rendu une décision incidente exigeant le dépôt d'un dossier,

préalable nécessaire à l'ouverture d'une procédure de permis de construire en

vue d'un changement d'affectation, cette procédure comportant une enquête

publique; l'objectif de la constitution de ce dossier est notamment de

déterminer l'activité exacte effectuée dans le garage et dépôt sis sur la

parcelle n° 1040, la surface occupée par ce que le recourant ne conteste

pas être un dépôt de pneus ainsi que les horaires d'exploitation de celui-ci,

afin de pouvoir examiner, sur la base d'un dossier complet produit par le

recourant, s'il s'agit d'une nouvelle affectation nécessitant une autorisation

communale, voire une autorisation spéciale cantonale – en particulier

s'agissant de la protection contre les incendies – ou si l'activité peut le cas

échéant continuer à être exercée sans modification des conditions

d'exploitation, respectivement sans mesures spécifiques, notamment de

protection contre les incendies. Comme l'a à juste titre relevé l'autorité

intimée, le recourant pourra faire valoir dans le cadre de cette procédure le

grief relatif au droit acquis qu'il soulève devant le tribunal de céans.

Bien que l'autorité intimée ait dans un premier

temps rendu une décision ordonnant la cessation de l'exploitation d'un dépôt de

pneus sur la parcelle n° 1040, décision qui a été annulée par le tribunal

de céans au motif d'une violation du droit d'être entendu du recourant, la décision

attaquée ne préjuge pas de la décision à intervenir au fond: en effet, elle se

limite à exiger le dépôt d'un dossier complet en vue de la tenue d'une enquête

publique et de l'adoption d'une décision relative à l'exploitation d'un dépôt

de pneus en zone de villas. Il n'est à ce stade pas exclu que la municipalité,

au vu du dossier à produire par le recourant, décide en définitive que

l'activité exercée dans le garage sis sur la parcelle n° 1040 est conforme

à l'affectation de la zone; de même, si une autorisation spéciale cantonale

doit être rendue sur la question de la protection contre les incendies dès lors

qu'est concerné un dépôt de pneus, il est possible que dans le cas d'espèce il

soit constaté que d'éventuelles mesures requises sont d'ores et déjà

respectées.

Cela étant, c'est précisément dans le cadre d'une

procédure formelle que ces éléments pourront être examinés et que le recourant

pourra faire valoir ses arguments. Il convient de relever au passage, quoique

le recourant ne soulève pas ce grief particulier, qu'il n'est pas excessivement

formaliste d'exiger que la procédure prévue par la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions (cf. art. 103 ss LATC) soit respectée – ce

qui ne préjuge pas du résultat, qu'il y ait ou non opposition des voisins

(arrêt AC.2020.0004 précité consid. 2e); du reste, le fait que le

recourant ait produit quatre attestations de voisins affirmant ne pas subir

d'inconvénients du fait de l'exploitation en cause n'est pas pertinent à ce

stade.

Le grief portant sur la violation du droit d'être

entendu doit partant être rejeté.

3.

Le recourant considère que la décision du 28 janvier 2020 est mal

fondée. Il fait valoir que celle-ci ne se prononce pas sur l'affectation

initiale du local; or, celui-ci serait affecté à un dépôt, voire à un garage

automobile, depuis de nombreuses années. Non seulement l'affectation n'aurait

jamais changé et le stockage de pneus demeurerait conforme à celle-ci, mais en

plus le recourant invoque la garantie des situations acquises, se référant sur

ce point aux développements figurant dans son recours formé le 8 juillet 2019

dans la cause AC.2019.0219 et ajoutant que la décision attaquée mentionnerait

l'exploitation d'un dépôt de pneus dans un garage; l'autorité intimée

admettrait ainsi que l'affectation du local est un garage. Or, le recourant

considère qu'il est indiscutable et logique que des pneus peuvent être stockés

dans un garage.

a) D'après l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22

juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente.

Sur le plan cantonal, l'art. 103 LATC dispose

qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol,

modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un

terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé.

L’art. 68 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC

(RLATC; BLV 700.11.1), qui précise la portée de l’art. 103 al. 1 LATC, prévoit

qu’est notamment subordonné à l'autorisation de la municipalité, le changement

de destination de constructions existantes (let. b).

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF

1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1;1C_285/2015 du 19 novembre 2015

consid. 3), un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de

travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de

construire. En l'absence de travaux, la modification du but de l'utilisation

(Zweckänderung) peut cependant être dispensée d'autorisation de construire si

la nouvelle affectation est conforme à celle de la zone en question ou si son

incidence sur l'environnement et la planification est manifestement mineure

(ATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139; ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; TF

1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1). Si les effets engendrés par la

nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une

autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier

ainsi en cas d'augmentation significative des immissions (cf. TF 1C_395/2015

précité consid. 3.1.1;1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.2).

A l'intérieur de la zone à bâtir, la jurisprudence

cantonale est opposée à une interprétation extensive de la notion de changement

d'affectation. L'exigence d'un permis de construire ne doit pas servir à

exercer un contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou

sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (il en va de la

liberté personnelle protégée par l'art. 10 al. 2 Cst.).

La pratique ne semble pas se préoccuper de savoir ce qu'il faut entendre par

"affectation" ni de déterminer dans quelles conditions on se trouve

en présence d'un changement de celle-ci: faute de pouvoir se référer à une

définition uniforme des différentes catégories d'affectation, la pratique

examine directement la question de la conformité à la zone (cf. arrêt

AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 1c et les nombreux arrêts cités).

En vertu de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, les

constructions et installations doivent être conformes à l'affectation de la

zone dans laquelle elles se situent. L'art. 29 al. 2 LATC précise que les

zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à

l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques, ainsi

qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au

tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires,

mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.

D'une manière générale, les zones d'habitation

comprennent les constructions et les installations destinées à la résidence de

personnes (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 516 ss p. 230).

Déterminer si un usage peut être considéré comme de l'habitat est parfois

délicat. A cet égard, il importe de se référer principalement aux règlements

communaux, car il incombe aux communes de définir l'usage d'habitation prévu et

de préciser, cas échéant, les autres activités simultanément autorisées dans la

même zone. Ainsi, l'affectation précise d'une zone d'habitation doit être

circonscrite en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations

collectives, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le

législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet

égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas

empiéter (arrêts AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 2b; AC.2016.0395

du 26 juillet 2017 consid. 2a).

c) La procédure de mise à l'enquête est notamment

régie par l'art. 109 LATC. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle

est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires

voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au

sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation

d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Le

droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2

Cst-VD, comprend en effet le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du

dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne

soit prise touchant sa situation juridique, et comme on l’a vu ci-avant, de

produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres

de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves

essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela

est de nature à influer sur la décision à rendre. D'autre part, l’enquête

publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux

dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation

légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles

interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant,

de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (arrêt

AC.2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 11a/aa et la référence citée).

De jurisprudence constante, l'enquête publique n'est

pas une fin en soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les

intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont

elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une

décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice

de ses droits et qu'il en subit un préjudice (arrêt AC.2019. 0087 précité

consid. 11a/aa et la référence citée).

d) Aux termes de l’art. 6 de la loi du 27 mai 1970

sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels

(LPIEN; BLV 963.11), la municipalité veille à l’application de la législation

cantonale ou communale sur les constructions et l’aménagement du territoire

destinée à prévenir les dangers d’incendie. L’art. 11 LPIEN dispose que les

bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de

sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et

d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet au Conseil d’Etat de déclarer

applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités

fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le

30.

janvier 2019 un règlement concernant les prescriptions sur la prévention des

incendies (RPPI; BLV 963.11.2 – règlement entré en vigueur le 1er

janvier 2019), qui énumère les normes techniques applicables dans le canton de

Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie; il en va ainsi de la

Norme de protection incendie (01.01.2015/1-15fr) de l’Association des

établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) (art. 1 let. a

RPPI, identique sur ce point à l'ancien RPPI entré en vigueur le 1er

janvier 2015 – ci-après: aRPPI) ainsi que des directives de protection incendie

de l'AEAI (art. 1 let. b RPPI).

Parmi ces directives de l'AEAI figure la Directive

de protection incendie "Matières dangereuses" du 1er

janvier 2017 (26-15fr) (art. 1 let. b ch. 17 RPPI, également

applicable selon l'art. 1 let. b. aRPPI). Celle-ci contient aux

termes de son art. 1 les règles de protection incendie applicables au

stockage ainsi qu'à la manipulation de matières dangereuses et de préparations

contenant des matières dangereuses, à partir de 100 kg, dès lors que le

seuil d'application de cette directive n'est pas fixé explicitement plus bas. Outre

des exigences générales applicables là où des matières dangereuses sont

entreposées ou manipulées (chap. 3), elle comporte plus particulièrement un

chapitre 8 consacré aux "Exigences supplémentaires concernant

l'entreposage des pneumatiques et de leurs dérivés" prévoyant à son

art. 8.1 les exigences générales suivantes:

"1 Les stocks n'excédant pas

1.

t ainsi que les entrepôts de moins de 10 m2 ne sont soumis à

aucune exigence.

2.

Les bâtiments abritant des

stocks de plus de 60 t ou des entrepôts de plus de 600 m2

doivent être protégés contre la foudre.

3.

Les entrepôts doivent être

rendus inaccessibles aux personnes non autorisées.

4.

Ils doivent faire l'objet de

plans de protection incendie et de plans d'intervention des

sapeurs-pompiers."

L'art. 8.3 prévoit encore ce qui suit s'agissant de

l'entreposage dans des bâtiments:

"1 Les entrepôts doivent être

implantés contre l'un des murs extérieurs du bâtiment. Le local doit permettre

une sortie aisée des marchandises par des ouvertures de 2 m x 2 m au minimum et

donnant directement sur l'extérieur.

2.

Jusqu'à concurrence de 100 m2,

les entrepôts situés dans la même unité d'utilisation peuvent être aménagés

sans séparation résistante au feu.

3.

Les entrepôts d'une surface

comprise entre 100 et 600 m2 ou abritant jusqu'à 60 t de stocks

doivent être aménagés dans un compartiment coupe-feu d'une résistance au feu EI

60.

et doivent être équipés d'une installation d'extraction de fumée et de

chaleur (par exemple des ventilateurs incendie mobiles).

4.

Les entrepôts d'une surface

supérieure à 600 m2 ou abritant des stocks de plus de 60 t doivent

être aménagés dans un compartiment coupe-feu d'une résistance au feu EI 90.

L'extraction de fumée et de chaleur doit reposer sur un concept de désenfumage

soumis à l'autorité de protection incendie.

5.

Les compartiments coupe-feu

abritant des stocks de plus de 60 t ou d'une surface supérieure à 600 m2

doivent être équipés d'installations sprinklers à générateurs de mousse avec

émulseur AFFF.

6.

La quantité entreposée maximale

autorisée par compartiment coupe-feu est de 240 t pour 2'400 m2."

e) En l'espèce, il s'agit de déterminer si l'autorité

intimée était fondée à exiger du recourant le dépôt d'un dossier d'enquête

publique en vue d'une régularisation d'un changement d'affectation du local à

usage de garage et dépôt sis sur la parcelle n° 1040, tout en s'assurant du

respect de normes topiques sur la protection contre les incendies en lien avec

l'activité d'entreposage de pneus.

Comme le relève l'autorité intimée, il n'est pas

contesté qu'un précédent occupant, soit l'entreprise de terrassement exploitée

par E.________, parquait ses véhicules d'entreprise dans le garage en cause.

Cela étant, il existe une différence manifeste entre d'une part un garage au

sens commun du terme, soit un local destiné au stationnement de véhicules – et

au dépôt de quelques pneus utilisés par ces véhicules –, et d'autre part un

local affecté au stockage d'une grande quantité de pneus dont le locataire du

recourant fait commerce.

Il n'est notamment pas exclu que cette activité

ait des conséquences en termes de trafic et de bruit d'exploitation. Il est en

outre et en particulier nécessaire d'examiner si cette activité très spécifique

nécessite l'adoption de mesures de protection contre les incendies, en raison

de la qualité de matières dangereuses des pneumatiques expressément visée par

la directive 25-15fr ci-dessus citée.

Or, l'examen de ces points constitue précisément

l'objet d'une procédure de demande de permis de construire, procédure dont la

décision litigieuse exige l'ouverture, par le dépôt d'un dossier de demande de

permis de construire en vue d'une enquête publique et d'une décision à rendre

sur le fond – qui n'est pas objet de la présente procédure. Indépendamment même

de la question de savoir si l'utilisation actuelle des locaux constitue un

changement d'affectation – le dossier n'étant en l'état quoi qu'il en soit pas

suffisamment précis s'agissant de la surface utilisée, de la quantité de pneus

concernés ou encore des horaires d'exploitation et du trafic lié à celle-ci

pour qu'il soit possible de trancher ce point –, il se justifie de solliciter

le dépôt d'un dossier de permis de construire avec enquête publique permettant

notamment à l'autorité cantonale compétente d'examiner l'activité au regard des

normes de protection contre l'incendie et les griefs soulevés par le recourant

en lien avec les mesures de sécurité contre l'incendie sont donc à ce stade

irrecevables.

Enfin, comme l'a relevé l'autorité intimée,

l'exigence d'une enquête publique n'est par ailleurs pas disproportionnée. En

effet, elle se justifie clairement dans le cas d'espèce compte tenu de la

nature de l'activité commerciale exercée par le locataire du recourant, qui est

susceptible de créer des nuisances pour les voisins et qui doit dans tous les

cas faire l'objet d'un contrôle de sa conformité à l'affectation de la zone et

aux prescriptions de sécurité topiques.

f) A ce stade, il n'est toutefois pas inutile de

relever que l'intérêt public lié aux mesures de protection incendie est en

lui-même important, quand il est question, comme dans le cas particulier, de

garantir la sécurité d'occupants d'un bâtiment situé en pleine ville, étant

rappelé qu'un incendie pourrait également mettre en danger les habitants du

voisinage direct. Il s'agit de motifs de police au sens étroit, l'application à

des bâtiments existants de règles plus sévères dans ce domaine est en principe

conforme à l'intérêt public (cf. Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für

vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, Zurich 2003, p.

47). Il incombe ainsi au recourant, à ce stade, d’étudier les aménagements

entrant en considération, sur la base des directives AEAI, et d’en évaluer

concrètement le coût (cf. arrêt AC.2014.0364 du 26 janvier 2016

consid. 3b).

g) En résumé, la municipalité était fondée à imposer

au recourant de déposer un dossier d'enquête en vue d'une régularisation d'un changement

d'affectation du local à usage de garage de la parcelle n° 1040, tout en

s'assurant que les normes topiques AEAI sur la protection incendie soient

respectées. La décision attaquée ne viole donc ni le droit fédéral ni le droit

cantonal.

4.

Vu ce qui précède, il y a lieu de rejeter la requête du recourant

tendant à la mise en œuvre de diverses mesures d'instruction, à savoir l'audition

de plusieurs témoins – le locataire actuel ainsi que les précédents locataires

du garage sis sur la parcelle n° 1040 –, la production par l'autorité

intimée de tous les contribuables ayant exercé une activité commerciale au

Passage ******** durant les trente dernières années, la production par

l'autorité intimée de toute décision relative à l'affectation du local litigieux

et enfin l'interpellation de l'ECA pour que cette autorité se détermine

concrètement et examine si réellement des mesures supplémentaires de protection

incendie doivent être prises ou si elles sont d'ores et déjà réunies dans le

cas d'espèce. En effet, l'ensemble de ces mesures tendent à démontrer que

l'exploitation peut être autorisée sans mesures supplémentaires, respectivement

n'a pas besoin de l'être; elles ont ainsi trait à la procédure de permis de

construire en vue d'un – éventuel – changement d'affectation et devront si

nécessaire être mises en œuvre dans le cadre de cette procédure-là. La présente

procédure portant quant à elle sur l'obligation de déposer un dossier en vue

d'enquête publique dans le cadre d'une demande de permis de construire, il n'y

a pas lieu à ce stade de déterminer si des mesures de protection incendie sont

exigibles ni si elles sont respectées, ou encore de déterminer si d'anciens

locataires utilisaient le garage en cause également à des fins de dépôt, ni

encore quelles activités commerciales étaient réalisées sur la parcelle durant

les trente dernières années, et la requête en ce sens doit partant être

rejetée.

5.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la

mesure de sa recevabilité et les décisions attaquées, confirmées. Succombant,

le recourant supporte les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de la

commune, qui a agi avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.

Les décisions rendues les 28 janvier et 17 février 2020 par la

Municipalité de Payerne sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

du recourant A.________.

IV.

A.________ versera à la Commune de Payerne une indemnité de 2'000 (deux

mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 octobre 2020

Le

président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.