CDAP - GE.2020.0060 - 2020-06-16 - A._____, B._____ /Municipalité de Chevilly

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2020

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Alex Dépraz, juges.

Recourants

1.

A.________,

2.

B.________,

tous deux représentés par Me Maxime CRISINEL,

avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Chevilly,

Objet

Divers

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la

Municipalité de Chevilly du 27 mars 2020 (radiation de leur inscription au

registre communal des habitants)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ était propriétaire de la parcelle 78 de la Commune de

Chevilly, ********, comportant une habitation. Il s'était inscrit en résidence

principale à cette adresse avec son épouse, B.________, dès le 1er janvier

1990.

B.

Le 22 novembre 2017, le bien-fonds a été acquis par voie de réalisation

forcée par la Banque Cantonale Vaudoise.

Le 19 février 2019, ladite banque a informé le

Bureau de Contrôle des habitants de la Commune de Chevilly (ci-après: le

Contrôle des habitants) que les époux A.________ avaient quitté les locaux

d'habitation le 31 janvier précédent.

C.

Le 15 mars 2019, le Contrôle des habitants a transmis aux époux A.________,

par leur mandataire, un formulaire d'annonce de départ à remplir et les a

invités à communiquer leur nouvelle adresse.

Faute de nouvelles des époux, le Contrôle des

habitants a, le 16 juillet 2019, enregistré leur départ de la commune au 31 janvier

2019 pour une destination inconnue.

Par courrier de leur mandataire du 19 août 2019, se

référant à la correspondance du 15 mars 2019, les époux A.________ ont déclaré au

Contrôle des habitants qu'ils étaient toujours domiciliés au même endroit, dès

lors qu'ils ne s'étaient pas établis ailleurs. A l'appui, ils mentionnaient notamment

l'art. 24 al. 1 du Code civil du 10 décembre 1907 (CC; RS 210).

Le 28 novembre 2019, le conseil des intéressés a

avisé le Contrôle des habitants qu'il avait appris de l'Office des poursuites

du district de Morges que ses mandants n'étaient plus inscrits au registre

communal des habitants de Chevilly depuis le 1er février 2019. Il

considérait que cette information était erronée, dès lors que les époux A.________

ne s'étaient pas constitué de nouveau domicile, que leurs papiers restaient

déposés à Chevilly et qu'ils n'avaient reçu aucune décision constatant

l'inverse à ce jour. Il requérait ainsi la délivrance d'une nouvelle

attestation de domicile, dans le sens précité.

Par courrier du 21 janvier 2020, le Contrôle des

habitants a proposé aux époux A.________ de les inscrire en "ménage

administratif" selon la circulaire 18/02 du Service de la population. Il s'agissait

d'un ménage fictif, temporaire, destiné à toutes personnes qui n'étaient inscrites

que formellement dans la commune, sans y habiter. Le Contrôle des habitants précisait

qu'en l'absence de réponse dans un délai échéant au 5 février 2020, il

tiendrait la proposition pour refusée et les époux resteraient inscrits comme "partis

pour une destination inconnue". Dans tous les cas, il les inscrirait selon

cette dernière mention dès le 1er juillet 2020, à moins que les

époux n'aient communiqué dans l'intervalle l'adresse d'un nouveau domicile.

Le 5 février 2020, le mandataire des intéressés a

souligné qu'il n'avait toujours pas connaissance d'une décision constatant le

domicile de ses clients tel que retenu par l'Office des poursuites. Dans ces

conditions, avant de se positionner définitivement sur la proposition

d'inscription en ménage administratif, il requérait la communication de la

décision qui, le cas échéant, avait été prise. A cette fin, il demandait une

prolongation de délai au 21 février 2020. A cette date, constatant qu'il

demeurait sans nouvelle du Contrôle des habitants, il a requis une nouvelle

prolongation de délai au 20 mars 2020.

Le 26 février 2020, le Contrôle des habitants a

maintenu sa proposition d'inscription des époux A.________ en ménage

administratif, jusqu'au 30 juin 2020. Il la soumettait toutefois à la condition

que ceux-ci s'acquittent des taxes y relatives, échues, en cours ou futures. Il

accordait un ultime délai jusqu'au 20 mars 2020, date à laquelle il

considérerait, en l'absence de réponse des époux, que la proposition était

refusée, ceux-ci demeurant alors inscrits comme partis pour une destination

inconnue.

Par courrier du 17 mars 2020, le conseil des

intéressés a relevé qu'il n'avait pas été donné suite à ses demandes contenues

dans sa missive du 5 février 2020. Il soulignait que des communications traitant

du domicile de ses mandants paraissaient avoir été faites à des tiers, à savoir

au moins à l'Office des poursuites, à la caisse maladie et à l'Administration

cantonale des impôts, alors qu'aucune décision ne semblait avoir été rendue à

ce sujet. Il a ainsi derechef sollicité la communication de cette décision si

elle existait, ainsi que celle des éventuelles demandes formulées auprès de la

commune par les entités précitées. Il confirmait qu'il ne se positionnerait pas

sur la proposition susmentionnée avant d'être en possession des éléments

requis. Il requérait à cet effet une deuxième prolongation, au 27 avril 2020, du

délai imparti. Enfin, il relevait l'absence de lien entre l'inscription en

ménage administratif et le paiement de taxes.

D.

Par décision du 27 mars 2020 rendue sous la signature de son vice-syndic

et de sa secrétaire, la Municipalité de Chevilly a considéré d'une part que la

proposition d'inscription des époux A.________ et B.________ en ménage administratif

était refusée du moment que le délai, plusieurs fois prolongé, était échu. Elle

a considéré d'autre part que les époux n'étaient plus inscrits au Contrôle des

habitants de la commune et qu'ils étaient partis pour une destination inconnue.

Par ailleurs, la municipalité donnait toute information utile sur la

transmission des informations aux entités précitées.

E.

Agissant le 12 mai 2020 sous la plume de leur conseil, Me Maxime

Crisinel, A.________ et B.________ ont déféré la décision de la Municipalité de

Chevilly du 27 mars 2020 devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à ce que la décision

attaquée soit réformée en ce sens qu'ils demeurent inscrits au Contrôle des

habitants de Chevilly, sans interruption jusqu'à ce jour et jusqu'à constitution

d'un nouveau domicile, subsidiairement à l'annulation du prononcé contesté et

au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens

des considérants. Les époux A.________ demandaient en outre le bénéfice de

l'assistance judiciaire complète, Me Maxime Crisinel leur étant désigné en

qualité de conseil d'office.

Par avis du 14 mai 2020, la juge instructrice a

requis de la municipalité qu'elle dépose son dossier. Elle a précisé que la

CDAP se réservait la faculté de statuer selon la procédure de jugement rapide

de l'art. 82 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

La municipalité a communiqué son dossier le 26 mai

2020. Le tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

a) La loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres

(LHR; RS 431.02) prévoit un registre des habitants, qui peut être tenu par le

canton ou la commune, dans lequel sont inscrites toutes les personnes qui y

sont établies ou en séjour (art. 3 let. a, art. 6 ss LHR). Dans le canton

de Vaud, la loi cantonale du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; BLV

142.01) dispose qu'il est tenu, dans les communes, un registre communal des

habitants (art. 1 al. 1, art. 2a LCH). Cette loi prévoit, pour ceux qui

résident dans une commune, des "déclarations obligatoires" (art. 3 ss

LCH), en particulier la déclaration d'arrivée (art. 3 LCH) et la déclaration de

départ (art. 6 LCH). Chaque commune est tenue d'avoir un bureau de contrôle des

habitants (art. 15 LCH) qui a notamment pour tâche, en fonction des

déclarations d'arrivée et de départ, de tenir à jour le registre de la

population résidente (cf. art. 9 et art. 17 LCH).

Les décisions de la municipalité relatives à une

inscription au registre communal des habitants – le cas échéant sur recours,

après contestation de l'inscription opérée par le bureau du contrôle des

habitants – peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au

Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD; GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid.

1).

b) Il n'est pas contesté que l'acte de la

municipalité du 27 mars 2020, constatant le refus des recourants d'être

inscrits en ménage administratif et considérant qu'ils n'étaient plus inscrits

au Contrôle des habitants de la commune, respectivement qu'ils étaient partis

pour une destination inconnue, est une décision, quand bien même elle ne répond

pas entièrement aux exigences formelles de l'art. 42 LPA-VD. Pour le surplus,

les recourants bénéficient de la qualité pour recourir (art. 75 et 99 LPA-VD)

et ont agi en temps utile compte tenu des féries de Pâques (art. 96 al. 1 let.

a LPA-VD) ainsi que de l'ordonnance du Conseil fédéral du 20 mars 2020 sur la

suspension des délais dans les procédures civiles et administratives pour

assurer le maintien de la justice en lien avec le coronavirus (COVID-19),

suspendant les délais jusqu'au 19 avril 2020 y compris.

Il sied par conséquent d'entrer en matière.

2.

Les recourants requièrent des mesures d'instruction, en particulier leur

audition personnelle. Il n'y a pas lieu de donner suite à cette demande, le

tribunal s'estimant suffisamment renseigné par le dossier, ainsi que par les

écritures échangées (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; art. 33 al. 2 LPA-VD).

3.

a) A teneur de l'art. 1

al. 1 LCH, le contrôle des habitants

des communes est destiné à fournir aux administrations publiques les

renseignements dont elles ont besoin sur l'identité, l'état civil et le lieu

d'établissement ou de séjour des personnes résidant plus de trois mois sur le

territoire communal. A l'exception des détenus (art. 13 LCH), toute personne, y

compris les mineurs et les interdits, doit être annoncée et inscrite à son lieu

de résidence effective, quel que soit le lieu de son domicile civil (art. 3 du

règlement d'application du 28 décembre 1983 de la LCH; RLCH; BLV 142.0.1).

Celui qui cesse de résider dans la commune ou dont

la durée du séjour n'atteint plus trois mois par an, est tenu d'annoncer sans

délai son départ, la date et sa destination (art. 6 LCH). Lorsqu'une

personne n'est plus établie de manière policièrement régulière sur le

territoire d'une commune, il convient que l'autorité compétente prononce

l'annulation de son inscription au registre des habitants (cf. GE.2019.0197 du

16.

décembre 2019 consid. 3c; GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3).

Selon l'art. 3 LHR, la commune d'établissement est

la "commune dans laquelle une personne réside, de façon reconnaissable

pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre

de ses intérêts personnels; une personne est réputée établie dans la commune où

elle a déposé le document requis; elle ne peut avoir qu'une commune

d'établissement" (let. b). La commune de séjour est la "commune dans

laquelle une personne réside dans un but particulier sans intention d’y vivre

durablement, mais pour une durée d’au moins trois mois consécutifs ou répartis

sur une même année, notamment la commune dans laquelle une personne séjourne

pour y fréquenter les écoles ou est placée dans un établissement d’éducation,

un hospice, un hôpital ou une maison de détention" (let. c).

b) En droit civil, à teneur de l'art. 23 al. 1 CC, le

domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y

établir. Selon l'art. 24 CC, toute personne conserve son domicile aussi

longtemps qu’elle ne s’en est pas créé un nouveau (al. 1); le lieu où elle

réside est considéré comme son domicile, lorsque l’existence d’un domicile

antérieur ne peut être établie ou lorsqu’elle a quitté son domicile à

l’étranger et n’en a pas acquis un nouveau en Suisse (al. 2).

c) La jurisprudence a déjà exposé à de nombreuses

reprises que la question de l'inscription d'une personne au contrôle des

habitants d'une commune doit être distinguée de celle de la détermination de

son domicile. Il ne faut pas perdre de vue que la LHR et le Code civil

poursuivent des buts différents (arrêt TF 2C_341/2016 du 3 octobre 2016 consid.

4.2). Le rôle du contrôle des habitants est de localiser la population. Afin de

fournir aux administrations cantonales et communales les renseignements dont

elles ont besoin pour accomplir certaines tâches, il enregistre les personnes

qui résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y

sont "établies" ou "en séjour". Bien qu'on

ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne s'identifie pas à

l'établissement ou au séjour (arrêts CDAP GE.2019.0197 du 16 décembre 2019

consid. 3b; GE.2017.0010 du 10 juillet 2017 consid. 2; GE.2011.0218 du 12 avril

2012.

consid. 3; GE.2011.0036 du 18 octobre 2011 consid. 2d). Le domicile

est un lien territorial qui a des conséquences juridiques particulières sur le

statut d'une personne. L'établissement (au sens large) est quant à lui une

notion de police qui désigne la résidence (ou établissement au sens étroit, cf.

arrêt TF 2C_478/2008 du 23 septembre 2008 consid. 4.4) ou le séjour,

policièrement réguliers, d'une personne en un lieu déterminé (arrêt TF

2C_599/2011 du 13 décembre 2011 consid. 2.4).

Enfin, les présomptions liées au domicile ou les

domiciles fictifs tels que prévus par le droit civil ne sont pas admissibles

selon la LHR (GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 3b; Arnold Marti,

Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll- und -meldewesens in der

Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das Registerharmonisierungsgesetz

des Bundes, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl]

2019, p. 591 ss, spéc. p. 604).

En bref, l'inscription et la radiation du registre

des habitants se doivent de refléter la réalité de l'établissement des

habitants de la commune et ne peuvent être fictives ni résulter d'une simple

manifestation de volonté (GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 4, confirmé

par TF 2C_117/2020 du 16 avril 2020 consid. 6.2).

4.

Les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendu.

a) Le droit d'être entendu

garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. implique le devoir

pour l'autorité de motiver sa décision. Il comprend encore, notamment, le droit

pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une

décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à

tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (cf. notamment ATF 141 V 557 consid. 3.1 p.

564).

b) Les recourants affirment que la décision

considérant qu'ils ne sont plus inscrits au Contrôle des habitants de Chevilly et

qu'ils sont partis pour une destination inconnue serait insuffisamment motivée.

En outre, elle aurait été prononcée alors même qu'ils avaient requis un délai

supplémentaire pour obtenir des renseignements et se déterminer sur la

proposition d'inscription en ménage administratif. Par ailleurs, cette

proposition n'aurait de toute façon pas pu être acceptée dans la mesure où elle

était en l'état assortie d'une condition illicite, relative aux taxes. Enfin,

la décision litigieuse ne respecterait pas la directive du Conseil d'Etat du 23

mars 2020 invitant les administrations communales à s'abstenir de toute

notification entraînant des délais hormis dans les procédures présentant un

caractère d'urgence.

c) Il ressort à suffisance de la décision attaquée,

associée à la lecture des multiples correspondances échangées entre les

recourants et le Contrôle des habitants, que le refus de maintenir les

recourants au registre communal des habitants de Chevilly repose sur leur

déménagement de la commune, d'une part, et que le constat du refus de la

proposition de les maintenir au titre de ménage administratif se fonde sur leur

silence à cet égard, d'autre part. Le droit des recourants à une décision

motivée n'a donc pas été violé.

Pour le surplus, l'on ne distingue pas en quoi les

autres griefs des recourants relèveraient du droit d'être entendu. Les

recourants ne l'expliquent en tout cas pas. Quoi qu'il en soit, une éventuelle

violation du droit d'être entendu a été réparée dans la présente procédure de

recours. Enfin, les recourants ne soutiennent pas qu'ils auraient manqué de

temps ou de moyens pour rédiger leur recours, sans compter que l'on ne discerne

pas quelle disposition légale serait violée par une éventuelle inobservation de

la directive précitée du Conseil d'Etat.

5.

Sur le fond, les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir

retenu, à tort, qu'ils n'étaient plus établis à Chevilly. Ils considèrent en effet

qu'ils demeurent établis en cette commune du moment qu'ils n'ont, en l'état,

pas l'intention de s'établir dans un autre lieu en vue d'en faire le centre de leurs

intérêts vitaux et qu'ils n'ont pas déposé leurs papiers dans une autre

commune. Ils admettent que la résidence doit être effective pour fonder un établissement,

mais soutiennent qu' "en revanche, il n'est pas dit qu'elle doive l'être

pour maintenir un établissement là où les papiers demeurent déposés, aussi

longtemps qu'ils ne l'ont pas été ailleurs et qu'une autre résidence effective

ne peut être constatée."

a) Les recourants ne contestent pas que, de fait, ils

ne résident plus à Chevilly, depuis le 31 janvier 2019. Cette seule

circonstance suffit à justifier la décision attaquée en tant qu'elle les radie

du registre communal des habitants de Chevilly. Conformément à la jurisprudence

constante en effet, le rôle du Contrôle des habitants est de localiser,

physiquement, la population. Celui qui cesse d'y résider effectivement doit

ainsi être radié du registre des habitants de la commune, peu important qu'il

ne se soit pas encore constitué de domicile civil au sens de l'art. 23 CC, respectivement

qu'il se situe dans la configuration prévue par l'art. 24 CC.

b) Pour le surplus, la notion de "ménage

administratif" découle du "Catalogue officiel des caractères" de

l'Office fédéral de la statistique édité en 2008 (revu en 2014) dans le cadre

de la LHR. A l'art. 4 LHR, l'Office fédéral de la statistique est en effet

chargé de publier régulièrement un tel catalogue, dans lequel sont présentées

les règles d'harmonisation pour certains caractères (à savoir les

caractéristiques d'une personne ou d'une chose pouvant être décrites

objectivement et enregistrées, cf. art. 3 let. f LHR) des registres des

habitants. Ce catalogue prévoit à son ch. 624 que les ménages administratifs

sont des ménages fictifs constitués pour des raisons principalement

statistiques. Ils comprennent d’une part les personnes déclarées dans la

commune d’annonce de manière uniquement formelle sans y habiter (p. ex.

personnes vivant dans un home pour personnes âgées situé dans une autre

commune), d’autre part les personnes sans domicile fixe (p. ex. les sans-abri).

Ces personnes sont enregistrées dans la commune avec, pour toute adresse de

domicile, le numéro postal d’acheminement et la localité de l’administration

communale. Le Service de la population a lui-même établi le 25 mai 2018 une

circulaire 18/02 destinée aux Contrôles des habitants du canton. Selon cette

circulaire, une personne peut être enregistrée en ménage administratif pour

autant, notamment, qu'elle réside durablement sur le canton de Vaud. La première

inscription est valide jusqu'à 6 mois puis renouvelable une seule fois 3 mois

(9 mois maximum). Selon l'analyse de la situation, le Contrôle des habitants

peut toujours décider de prolonger la durée d'inscription aussi longtemps qu'il

le souhaite (compétence communale) (ch. 1).

En l'occurrence, la commune a, par son Contrôle des

habitants, proposé le 21 janvier 2020 aux recourants de les inscrire en ménage

administratif, en mentionnant la circulaire précitée, au plus tard jusqu'au 1er

juillet 2020, en leur impartissant un délai au 5 février 2020, prolongé au 20

mars 2020. A la suite d'un échange de correspondances restés vain, la

municipalité a considéré le 27 mars 2020 que sa proposition était refusée.

Les recourants ne résident plus dans la commune depuis

plus d'une année et il n'est pas même certain qu'ils vivent encore dans le

canton. Quoi qu'il en soit, ils ne prétendent pas, dans leur recours, vouloir

être inscrits en ménage administratif, si bien qu'il n'y a pas lieu de creuser

la question plus avant.

Vu ce qui précède, le recours, manifestement mal fondé, doit

être rejeté selon la procédure de jugement rapide de l'art. 82 LPA-VD et la

décision attaquée doit être confirmée. La requête d'assistance judiciaire doit

également être rejetée, le recours apparaissant d'emblée dénué de chances de

succès. Au vu des circonstances, il sera renoncé à percevoir des frais

judiciaires. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 27 mars 2020 de la Municipalité de Chevilly est

confirmée.

III.

La requête d'assistance judiciaire est rejetée.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens, ni perçu de frais judiciaires.

Lausanne, le 16 juin 2020

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.